בואו נדבר על קבלת החלטות.

נניח שהחלטתם לקנות דירה. האם אתם ניגשים לאדם הראשון שמוכר דירה וחותמים איתו על חוזה? די ברור שלא. לפני שתבחרו לקנות דירה ספציפית תעשו כל מיני בירורים. תגדירו איזו דירה אתם מחפשים: כמה חדרים, באיזה איזור, דירת גג או דירת גן, עם או בלי חניה ועוד שיקולים שונים. אני בטוח שלפני שתחתמו על חוזה תבדקו מה התקציב שלכם. אחר כך תבחנו כמה דירות וכשתראו דירה שיכולה להיות רלוונטית תבדקו את המחיר שלה, איפה היא נמצאת והאם היא עונה על הצרכים שלכם. כנראה שגם תשוו בין כמה דירות לפני שתקבלו החלטה סופית.

לאורך החיים כולנו למדנו שכדאי לעשות כמה דברים לפני שאנחנו מקבלים החלטות משמעותיות. דברים בסיסיים כמו – להגדיר את המטרה שאליה אנחנו מכוונים, או להגדיר את הבעיה שאנחנו רוצים לפתור; להתבסס על מידע ונתונים; לחשוב על כמה חלופות אפשריות; ולבסוף – לשקול את היתרונות והחסרונות של כל חלופה. אפשר לקרוא לזה "מבוא לקבלת החלטות".

שיטה לגיבוש רגולציה איכותית

שיטת "רגולציה חכמה" (או באנגלית – RIA – Regulatory Impact Assessment) היא יישום של אותם עקרונות בסיסיים על רגולציה. בחלק מהעולם התחום נקרא "ניהול סיכונים ברגולציה", אין הבדל מהותי: רגולציה חכמה = ניהול סיכונים ברגולציה.

כבר כמה עשורים שממשלות בעולם מורות לרגולטורים לגבש רגולציה לפי השיטה הזו. האירופים כל כך מחוייבים לשיטה הזו, עד שהם הפסיקו לקרוא לה "הערכת השפעות רגולציה" (RIA – Regulatory Impact Assessment), אלא פשוט "הערכת השפעות" (Impact Assessment) והם מחילים אותה על כל סוגי ההחלטות – מיסים, הוצאה של כספים, הגירה וכו'. הם מאמינים (לדעתי בצדק) שצריך לקבל החלטות רציונאליות בכל תחום ולא רק ברגולציה. [הנה דוגמה לניתוח של מדיניות מיסוי בישראל באמצעות אותם עקרונות]

קביעת רגולציה היא החלטה חשובה וכבדה ולכן עלינו להשקיע בתהליך קבלת ההחלטה. המטרה היא לגבש רגולציה שתהיה אפקטיבית (שתצליח לפתור את הבעיה) ויעילה (תבזבז מינימום משאבים לממשלה ולציבור, ולא תיצור השפעות שליליות). השיטה עוזרת לרגולטורים לקבל החלטות יותר טובות. אם מגדירים טוב את הבעיה שרוצים לפתור, מנהלים שיח עם הציבור, משתמשים בנתונים, משווים חלופות ושוקלים את ההשפעות של הרגולציה – מצליחים לגבש רגולציה איכותית יותר.

לגיבוש של רגולציה חכמה יש שלושה עקרונות יסוד: הבנת הבעיה (כתנאי הכרחי לפתרון שלה), התבססות על מידע (איסוף נתונים, שיח בתוך הממשלה, שיתוף ציבור) וניתוח עלות-תועלת (כי בסוף המטרה היא לעשות יותר טוב לחברה).

אם הייתי צריך לתמצת את השיטה למשפט אחד: סוף רגולציה במחשבה תחילה.

אז מה קורה בישראל?

בישראל, רגולטורים נדרשים לגבש שינויי רגולציה לפי השיטה הזו – בין אם מדובר ביצירה של רגולציה, ביטול שלה, הוספה או הפחתה – אנחנו רוצים קבלת החלטות רציונאלית בכל סוג של שינוי. החלטת ממשלה 2118 אימצה את שיטת רגולציה חכמה והחלטת ממשלה 4398 הרחיבה אותה. הרגולטורים בישראל נמצאים בתהליך של הטמעה ולמידה של השיטה.

מעבר לשיפור תהליך קבלת ההחלטות, שיטת רגולציה חכמה עוזרת לייצר שפה אחידה בתוך הממשלה ומאפשרת שיח בין משרדים ותיאום ביניהם. היא גם עוזרת לבנות סטנדרט מקצועי ומסגרת שהציבור יכול להבין כדי לקחת חלק בתהליכי קבלת החלטות.

כדי שאפשר יהיה להבין את השכל שמאחורי הרגולציה, הרגולטור צריך לתעד את תהליך קבלת ההחלטות שלו ב"דוח גיבוש רגולציה", ולפרסם אותו יחד עם טיוטת הרגולציה. הדוח הוא הרבה יותר מדברי הסבר, הוא מתאר את השכל שמאחורי ההחלטה.

התרשים מראה את השלבים העיקריים לתהליך גיבוש רגולציה חכמה. מדובר בתהליך מקצועי של מקבל ההחלטות הרלוונטי. בעולם מקובל (וכך עשינו גם בישראל) שהרגולטורים נעזרים במומחי תהליך עם התמקצעות במדיניות רגולציה. זה התפקיד שלי – אני לא מקבל החלטות ואין לי מומחיות בתחום רגולטורי ספציפי (חקלאות, הנדסה, בריאות). אני מביא מיומנויות רוחבית בניהול סיכונים ובגיבוש רגולציה, כדי לעזור לרגולטור לקבל את ההחלטה הטובה ביותר.

אחד הדברים המעניינים שגיליתי בשנים האחרונות הוא כמה דיונים משותפים וכתיבה עוזרים לנו לחשוב. כשאנחנו לא כותבים, אנחנו רצים עם חשיבה אינטאיטיבית ועם תחושות בטן. כתיבה עוזרת לנו לחשוב לאט, להפעיל חשיבה ביקורתית ונותנת למוח זמן לבצע ניתוח יותר יסודי. לכן בעיני הדרישה לתעד את התהליך בכתב ולפרסם אותו, עוזרת לרגולטור אפילו יותר משהיא עוזרת לקדם שקיפות.

מה זה רגולציה חכמה (RIA) ?

זה נשמע כמו תהליך שמיועד כדי לקבל החלטות גדולות ולא לסוגיות קטנות. איך שיטה אחת מתאימה לטיפול בבעיות בגדלים שונים?

שיטת רגולציה חכמה היא גמישה – אפשר לבחון באמצעותה סוגיות בגדלים שונים ומתחומים מגוונים. היקף ועומק הניתוח תלוי בסוגיה שעל הפרק. פתחנו את הפוסט בסיפור על קבלת החלטה לקראת קניית דירה. ברור שתהליך קבלת ההחלטות יהיה שונה אם מדובר בקניית דירה, קניית רכב או בקניית תפוח. אותו דבר בדיוק עושים ברגולציה. אנחנו נשקיע כמות שונה של משאבים לפי מורכבות וחשיבות הנושא, וניתן דגש שונה לשלבים שונים בכל תהליך.

למה צריך להשתמש בשיטת רגולציה חכמה?

רגולציה חכמה היא שיטה מאוד הגיונית לקבלת החלטות והיא חשובה דווקא בגלל שהיא לא אינטואיטיבית – אנחנו לא עובדים ככה באופן טבעי. כשאנחנו נתקלים בבעיה אנחנו נוטים לקפוץ לפתרונות ולא מתעכבים על הבנה של הבעיה ופירוק שלה לגורמים. הקפיצה לפתרונות היא כשל שקיים אצל כולנו.

קחו לדוגמה סוגיה בוערת: תופעת האופניים החשמליים. הדיון מבוסס על תחושות בטן ולא על ניתוח ונתונים. בנוסף, השיח הציבורי והתקשורתי מיד הולך לפתרונות: "צריך לאסור על אופניים חשמליים" או "צריך לחייב ברישיון לרכב על אופניים חשמליים". אני לא מתווכח עם הפתרונות עצמם, רק שימו לב שאין בכלל דיון על הבעיה. ממש לא ברור מה בדיוק הבעיה שאנחנו רוצים לפתור? (שהאופניים נוסעים על הכביש או על המדרכה? אופן הנסיעה? מהירות הנסיעה? האם יש זמן או מקום אופייניים שבהם התאונות קורות? וכו') כמו שכתב רועי שוורץ תיכון – אנחנו צריכים לקבל החלטות לאחר שאנחנו מבינים את הנתונים ומה המשמעות של כל חלופה אפשרית.

ממשלות צריכות לעבוד באופן שיטתי כדי להבטיח שהרגולציה שלהן תהיה באיכות טובה. איכות טובה = פתרון בעיות בצורה אפקטיבית + מינימום עלויות לחברה. רגולציה באיכות נמוכה לא פותרת את הבעיה, מטילות גבוהות על אזרחים ועסקים, פוגעת בתחרות ויוצרת אי וודאות.

האם שיטת רגולציה חכמה מבקשת לקדם אג'נדה פוליטית?

לא. מדובר בשיטה ניטרלית שעוזרת למקבל ההחלטות לגשת באופן יותר נכון לבעיה כדי להגשים את היעדים שלו. השיטה לא מקדמת אג'נדה כזו או אחרת, אלא מסייעת למקבל ההחלטות. השיטה עוזרת לשאול את השאלות הנכונות, אבל היא לא כוללת תשובות. כשאני, כמומחה לרגולציה חכמה, מלווה רגולטורים – אני בעיקר שואל אותם שאלות. השאלות האלו עוזרות להם להגיע למסקנות ולחשוף תובנות.

העקרונות שעומדים בבסיס השיטה הם מתודולוגיים: שימוש בנתונים (evidence based) אפקיטיביות (השפעה בפועל על המציאות – פתרון הבעיה), יעילות וניצול נכון של משאבים (למשל, באמצעות ניתוח-עלות-תועלת). אפשר ליישם אותם בין אם ה"תשובה" היא להוסיף או לבטל רגולציה. חשיבה רציונאלית זה תמיד טוב.

כללי אצבע למינימום בירוקרטיה

יש כמה כללי אצבע שפיתחנו עם הזמן כדי לוודא שאנחנו נמנעים מראש מיצירת בירוקרטיה מיותרת.

1. לחשוב קטן

כשאנחנו ניגשים לבחון את העלויות של רגולציה אפשרית, נעשה את זה ביחס לעסקים קטנים ולאזרחים לא מיומנים. כשמקבלי החלטות בונים רגולציה יש להם נטיה לדמיין שהמפוקחים הם הגופים החזקים – חברות גדולות עם הרבה עובדים, מומחים ומחלקות רגולציה – שיש להם שליטה בתוכן המקצועי והם גם מסתדרים עם מסמכים ארוכים ומורכבים. הנחת העבודה צריכה להיות הפוכה: לבחון את החלופות בהנחה שהן ישפיעו על מי שהכי פגיע ואין לו משאבים להתמודד עם בירוקרטיה מורכבת. למשל אנשים פרטיים לא מיומנים או עסקים קטנים.

חשיבה על הקטן עוזרת לייצר תהליכים קצרים ופשוטים שיהיו ברורים לכל אחד, שלא מצריכים לעשות דוקטורט על הנהלים של אותו רגולטור.

2. להשתלב בתהליכים הקיימים

כשרגולטורים ניגשים לתכנן פתרון הם פשוט מתחילים לעצב אותו (זו נטיה של כל בני האדם, לא רק של רגולטורים). זו טעות כי רגולציה לא נבראת בחלל ריק, אלא משתלבת בתוך מציאות קיימת. כדי שהרגולציה תסתדר עם המציאות ולא תגרום סרבול, עלינו ללמוד קודם את התהליכים העסקיים / הלוגיסטיים הקיימים, ואז להתאים את הרגולציה. ככה היא תשתלב בהם ותצריך מינימום שינויים בתהליכי העבודה של האזרחים והעסקים.

אחת הדרכים לעשות את זה היא לא לדרוש אישורים מראש. "אישורים ראש" היא משפחה של כלים רגולטוריים שבאופן לא מפתיע מחייבים את הציבור לקבל אישור מראש לפני ביצוע פעולה. רישיונות והיתרים הם הדוגמאות הנפוצות . כאשר יש חובה לקבל אישור מראש, התהליך העסקי נקטע כי חייבים לעצור כי חייבים לבקש אישור ולהמתין עד שנקבל אותו. כדי לצמצם בירוקרטיה, אנחנו נעדיף שבמקום "אישורים מראש" יעשה שימוש בכלים ממשפחה של רגולציות בשם "נורמות מחייבות" – אלו הוראות שקובעות מה צריך לבצע עם עונש על הפרה שלהן, אבל בלי דרישה לאישור מראש. דוגמאות: מהירות נהיגה מירבית (לא מבקשים אישור מפקיד לפני שלוחצים על הגז), שכר מינימום (יש כללים אבל לא צריך לבקש אישור מראש) או הוראה לגבי כמה רעש מותר לעשות באזור עירוני (יש מגבלה אבל היא כבר נקבעה ולא צריך להגיש בקשה בכל פעם). רגולציות מסוג "נורמות מחייבות" מפריעות פחות מ"אישורים מראש".

3. הכרה ואימוץ של רגולציה זרה

אם אפשר (ולרוב אפשר), נעדיף לבחור דרישות ותהליכים שקיימים ברגולציה של מדינות מתקדמות בעולם. זה קריטי במיוחד בתחומים עם זיקה ליבוא או ליצוא. המגמה בעולם היא לעודד "הרמוניזציה" – פחות דרישות ייחודיות ויותר אחידות ותאימות. הרחבתי על כך בפוסט הזה.

4. זיקוק הדרישות למינימום התמצית הנדרשת

ברגע שהחלטנו שפותחים נושא ומטילים רגולציה, הנטייה תהיה לייצר פתרון שלם וממצה, שזה טוב. הבעיה היא שלעיתים זה יגרום לרגולטור להטיל הרבה דרישות (למשל, איך לייצר את המוצר, באילו חומרי גלם להשתמש, איך לבצע את בקרת האיכות וכו'). לכן חשוב לזקק את תמצית הדרישות שהכרחית ולהתמקד בהן בלבד. לעיתים הבעיה היא התפזרות ולפעמים פשוט לוקחים עוד ועוד מקדמי ביטחון שאינם נדרשים ("אם החובה הזו לא תעבוד, יש גם את המנגנון ההוא, ואם הוא לא יעבוד אז קיימת הדרישה ההיא"). כשמצליחים להגדיר מה באמת רוצים, יותר קל להתמקד בפתרון מדוייק ולא לפזר הוראות רבות. לפעמים מרוב דרישות והוראות, אנחנו נלחמים בצל של הבעיה, בסימפטומים, ולא בבעיה עצמה.

5. מניעת כפילויות וסתירות

דוגמה לכפילות מיותרת היא רגולציה שדורשת מהציבור גם לדווח לממשלה נתון מסויים כל שנה וגם לשמור תיעוד של אותו נתון למשך 10 שנים לצרכי ביקורת. אם המידע מדווח לממשלה (ולכן מצוי אצלה), למה המפוקח צריך לשמור אותו? כשחושבים על זה ככה מבינים שיש כאן כפילות. כדי למנוע הוראות חופפות צריך להיות עירניים וגם להכיר רגולציות אחרות. בלתי אפשרי להימנע מכפילויות וסתירות כשקובעים רגולציה בלי תהליך חשיבה מסודר.

תיארתי בבלוג לא מעט מקרים של מדיניות שנכשלה. לרוב ההצדקה לרגולציה היא "כשל שוק" (market failure) – תקלה בשוק, שהמדינה מנסה לתקן באמצעות התערבות. אבל במקרים רבים המעורבות הממשלתית היא זו שגורמת לבעיות. לכן במקרים רבים בכלל מדובר ב-"כשל מדינה", "כשל רגולציה" או ב"כשל חוק". מכאן הצורך לגבש החלטות על מדיניות ציבורית על ניתוח סדור ויסודי.

רגולציה היא החלטה משמעותית. אנחנו קובעים כללים שיחולו באופן ישיר ועקיף על מאות אלפי אנשים, לפחות. הכללים האלו צריכים להגן ציבור מסיכונים (חשוב) והם גם יגבילו את החירות של הציבור ויטילו עליו עלויות (גם חשוב). החלטה רגולטורית סטנדרטית יכולה לעלות לפחות מיליוני ש"ח בשנה לציבור. בנוסף, רגולציה נקבעת ללא הגבלת זמן.

בניגוד לתקציב המדינה שנקבע מחדש פעם בשנה-שנתיים, לרגולציה יש תוקף בלתי מוגבל ולכן בפוטנציאל היא יכולה לחול לנצח (זו הסיבה שהוראות מתקופת המנדט הבריטי עדיין בתוקף).

החלטות כבדות שחלות על ציבור רחב ויחולו לתקופה ארוכה, הן החלטות ששווה להשקיע בהן, לפחות כמו החלטה לקנות דירה.