אחת הדרכים הנפוצות לייצור חשמל היא שריפת פחם. בישראל, תחנות כוח פחמיות הן מקור זיהום האוויר הגדול ביותר ולכן המשרד להגנת הסביבה מתנגד להקמת תחנות כוח פחמיות נוספות. העמדה הזו לא ייחודית לישראל ובמדינות רבות מחפשים תחליפים לפחם כמקור ייצור חשמל.

אבל בעשור האחרון השימוש בפחם לייצור חשמל הולך ופוחת. בארה"ב הסקטור ממש קורס: בתוך פחות מעשור (2008-2016) החלק היחסי של הפחם בייצור חשמל צנח ב-38%. ועם הירידה בשימוש בפחם, יש גם ירידה בזיהום הנלווה.

האם המלחמה בפחם הצליחה?

בארה"ב, הרגולציה על שימוש בפחם לייצור חשמל זכתה לכינוי "המלחמה בפחם" (the war on coal). הרציונאל המרכזי הוא שאם הרגולציה תגביל ותייקר את השימוש בפחם – הוא יהפוך להיות פחות אטרקטיבי ויעשה בו פחות שימוש.

מדובר בשורה של רגולציות, כמו מגבלות על זיהום אוויר (CSAPR), סטנדרטים לגבי פליטות מזהמים וכספית (MATS) והתכנית לחשמל נקי (CPP). בשונה מרגולציה סביבתית מסורתית, שלוש הרגולציות האלו התמקדו במיוחד בייצור חשמל מפחם. והטענה היא שהמלחמה בפחם – בעיקר שלוש הרגולציות האלו – צמצמה דרסטית את השימוש ואת הזיהום מפחם.

ארגונים סביבתיים בארה"ב מסבירים שזה בדיוק מה שקרה: הרגולציה הפכה את השימוש בפחם ליקר יותר, במיוחד רגולציה שנקבעה בתקופת אובמה. ולכן הם גם טוענים שהרגולציה עוזרת ולכן צריך עוד רגולציה סביבתית. ממשל טראמפ והמתנגדים לרגולציה סביבתית הסכימו שהרגולציה הזו מייקרת את השימוש בפחם ופוגעת בציבור – ולכן התנגדו לקביעת הרגולציה מלכתחילה וכיום קוראים לבטל רגולציה סביבתית. והסביבתיים טוענים שביטול הרגולציה יגרום להיקף השימוש בפחם לחזור למה שהיה בעבר.

אבל מסתבר שזה לא נכון.

שני חוקרים אמריקאים בדקו את ההשפעה בפועל של הרגולציה על התעשיה. הם ניתחו נתונים על מחירי המניות של חברות ציבוריות מתעשיית הפחם לאורך עשור, מ-2008 עד 2017 (המחקר בדק איך שווי המניוות שלהן הושפע מהוספת הרגולציה הסביבתית). והם מצאו שאין שום ראיה לטענה שהרגולציה הביאה לדעיכת תעשיית הפחם. אמרו את זה בעבר, אבל המחקר הזה מפריך את הטענות בדבר השפעת הרגולציה. מחקר אחר מצא שמתוך דעיכה של יותר מ-30% אפשר לייחס לרגולציה רק 3.5%.

נראה שהסיבה לדעיכה של תעשיית הפחם היא כלכלית – בעיקר שטכנולוגיות חדשות הופכות ליותר זולות ויותר זמינות.

בעשור האחרון, במיוחד במהלך כהונתו של אובמה, הפחם סבל מתחרות עזה. הוא התחרה במיוחד מול גז טבעי ומול פצלי שמן. נתונים של המנהל הפדרלי למידע על אנרגיה מאשרים שגז טבעי הוא מתחרה מוביל של תעשיית הפחם. לפחם יש קושי אובייקטיבי להתחרות באלטרנטיבות אחרות (כמו גז טבעי ואנרגיה גרעינית). אם לא מספיק שהן יותר נקיות ויותר בטוחות הן גם הופכות ליותר ויותר זולות. כפי שאמר מנכ"ל של חברת התשתיות Santee Cooper: פשוט אין היגיון כלכלי לייצר חשמל באמצעות פחם. אני חושב שהגרף הזה, שמופיע במחקר ולקוח מנתונים פדרליים, אומר הכל. שימו לב מה קורה לפחם (קו רציף) ומה קורה לגז הטבעי (קו מקוטע):

[הערה: אפשר ורצוי כמובן לבחון את המחקר הזה באופן ביקורתי ולהטיל ספק גם במתודולוגיה וגם במסקנות. זה לא תורה מסיני]

ואם מנתחים לעומק – יש כמה גורמים להיחלשות ולדעיכה של תעשיית הפחם. למשל, יש ירידה בפרודוקטיביות של מכרות הפחם, במשך כמה שנים ברצף הייתה ירידה בצריכת החשמל בעקבות המשבר הכלכלי העולמי, צניחה במחירי הגז הטבעי ובאנרגיה מבוססת פצלי שמן, ירידה בביקוש הסיני לפחם וגם רגולציה סביביתית. למשל, בשנת 2012 נמצא ש-40% מתחנות הכוח שמשתמשות בפחם הן יותר יקרות לתפעול מתחנות כוח שמשתמשות בגז. אבל הרגולציה היא רק אלמנט אחד מבין רבים. ובמקרה הזה, כנראה שהיא לא הגורם המרכזי.

המלחמה בפחם פשוט לא קרתה במציאות.

זו לא שאלה של עלות מול תועלת (יעילות). זו שאלה של אפקטיביות – ונראה שההשפעה של הרגולציה הייתה נמוכה ולא דרמטית כמו שהצדדים לויכוח האידיאולוגי מנסים לטעון.
זה לא אומר שכל רגולציה חסרת תועלת, אבל נראה שבמקרה הזה התרומה של הרגולציה שולית.

למה שני הצדדים אומרים לנו משהו לא נכון?

גם מתנגדי רגולציה כמו טראמפ וגם ארגונים ירוקים מספרים לנו על דרמה במלחמה הרגולטורית נגד תעשיית הפחם. למה שהם ימסרו לנו מידע שאינו נכון?

כי זה משרת אותם. זה משרת את טראמפ שבונה תדמית של לוחם ברגולציה הנוראית. וזה משרת את הארגונים הירוקים שמספרים שרגולציה היא הדרך להגן על הסביבה ושצריך "אותנו" (הארגונים הירוקים) כדי לקדם כזו רגולציה. אם הזיהום פוחת מסיבה אחרת – זה מקלקל את הסיפור שהם מנסים למכור לנו.

אני לא טוען שהם משקרים ביודעין. אבל אנשים נוטים להאמין במה שמסתדר עם האינטרסים ועם הנחות המוצא שלהם. גם למתנגדי הרגולציה וגם לירוקים נוח לטעון שלרגולציה הסביבתית היה אפקט שלא קרה.

בגלל שבמדינה המודרנית יש המון רגולציה, קל לטעון שהכל בזכותה או באשמתה. גם אני נוהג להסביר תופעות ובעיות שונות בכך שהרגולציה גרמה לכך. רגולציה היא חשובה ומשמעותית, אבל היא לא הכל.

אבל חשוב להפריד בין רטוריקה שמשרתת אינטרס למה שקורה במציאות.