מה היה קורה אם היינו יכולים להיות בלתי נראים?

או מה יקרה אם נוכל לקרוא מחשבות? או להנדס גנטית בעלי חיים ללא הגבלה?

מה יהיו ההשפעות של טכנולוגיות כאלו על החברה? ואיזו מדיניות או רגולציה נצטרך במקרים כאלו?

ממשלה שנערכת מראש לשינויים

רוב המדינות לא מתעסקות בשאלות של "מה אם" (what if), אלא עוסקת בפתרון הבעיות הקיימות. הן לא פנויות לחשוב על הבעיות והדילמות של העתיד, גם אם הן נמצאות ממש מעבר לפינה. אבל יש יוצא דופן: למחלקת המחקר של הפרלמנט האירופי יש יחידה לחיזוי טכנולוגי בשם STOA. הם חוקרים מגמות ומנסים לחזות מגמות, צרכים ובעיות עתידיות – כדי להתכונן אליהן מראש.

הרעיון שמנחה אותם הוא שמדע, מדיניות וחברה משפיעים אחד על השני כל הזמן. לכן הפרלמנט של האיחוד האירופי הקים את היחידה לחיזוי טכנולוגי. אחד הפרויקטים המעניינים שלהם הוא שבכל חודש הם מפרסמים ניתוח של תרחיש עתידי (what if). הם בוחנים מה הסיכוי להתפתחות טכנולוגית כזו, מתי היא עשויה להתרחש – ומה יהיו ההשפעות שלה. ואחד הדברים המרשימים הוא שהם הגדירו מתודולוגיה ברורה לחיזוי של שינויים טכנולוגיים ושל ההשפעות החברתיות שלהם. מידי פעם אני אציג כאן חיזוי שהם ביצעו.

מה אם היינו יכולים להפוך לבלתי נראים?

נראה לי שבתור ילדים לכולנו יצא להשתעשע ברעיון של להיות בלתי נראים. כנראה שזה אחד מכוחות העל הפופולארים ביותר, לצד היכולת לעוף ולקרוא מחשבות.

נראה שבתוך מספר שנים זה יהפוך מפנטזיה למציאות. כן, בעתיד הקרוב נוכל להיות בלתי נראים. מדענים כבר הצליחו לייצר גרסאות ראשונות של "גלימת היעלמות" (ע"ע הארי פוטר) שיכולה להפוך אנשים לבלתי נראים. לצד הפנטזיה צריך לחשוב על הבעיות שטכנולוגיה כזו עלולה לייצר ואיזו מדיניות נצטרך.

טכנולוגיות חדשות בתחומי הפיזיקה והנדסת החומרים מאפשרות לעשות דברים שבעבר היו נשמעים כמו דימיון פרוע. אחת המגמות הדרמטיות בעולם המדע היא מטא-חומרים (Metamaterials), חומרים סינטיטיים שהמבנה המולקולרי שלהם הונדס באמצעות ננו טכנולוגיה כדי להשיג תכונות מסויימות. התכונות האלו יכולת לשנות את כללי המשחק, למשל – לייצר חומרים בלתי נראים. גם שימוש בחומרים ביולוגים יכול לאפשר להפוך להיות בלתי נראים.

מה זה אומר "להיות בלתי נראה"? אם אנחנו רואים או מזהים עצם, זה אומר שלאותו עצם יש "חתימה". הוא מיצר אנרגיה (קול, אור, גלים אלקטרומגנטיים) או משבש אנרגיה (מחזיר אור, מהדהד קול או משבש תדר אלקטרומגנטי). ולכן כמו שיש הרבה דרכים "לראות" (לזהות עצם) יש כל מיני דרכים להיות "בלתי נראה": מפני אור (הראיה הרגילה), קול (מה שווה שאי אפשר לראות אותך, אם אפשר לשמוע אותך הולך), חום, סונר, קרינה אלקטרו מגנטית (מכ"ם) ועוד.

גם החוקרים וגם המגזר הפרטי כבר שם. הניתוח של STOA מתחיל בהערכה של השווי הכלכלי של השוק לטכנולוגיות של "בלתי נראות": ב-2016 הוא היה בהיקף של 300 מיליון אירו בשנה והם העריכו שעד 2025 הוא יגדל ליותר מ-2 מיליארד אירו בשנה (פי 7 או יותר).

אז איך יראו החיים שלנו כשטכנולוגיות של "בלתי ניראות" יתחילו להתפשט? הנה כמה יתרונות וחסרונות שאולי יצריכו רגולציה.

הזדמנויות

אחד העקרונות של ניהול סיכונים הוא שאין מצב עולם של אפס סיכון וכל פעילות כרוכה בסיכונים. אז בטכנולוגיה פורצת דרך כמו בלתי נראות – יש גם הזדמנויות וגם סיכונים.

אני מודה שלא מצאתי הרבה יתרונות חוץ מהעבודה שזה יהיה סופר מגניב להיות בלתי נראה. לדעתי יש שלושה יתרונות מרכזיים לאפשרות להפוך דברים לבלתי נראים.

1. מניעת מפגעים ומטרים
אפשר להשתמש בבלתי ניראות כדי להעלים דברים שאנחנו לא רוצים לראות. למשל, להסתיר מבנים מכוערים. במקום לכסות אותם – אפשר פשוט להעלים אותם. למשל, אם ארובות של תחנת כוח מכערות את הנוף – נהפוך אותן לבלתי נראות.

2. בניה חכמה
ברגע שחומרי הבניה שלנו יכולים להיות בלתי נראים, נפתחות לנו שפע של הזדמנויות. למשל בנייה מבטון ופלדה שלא חוסמים אור ואז כל קיר יכול להיות חלון. זה לא רק אסתטי, תחשבו על החיסכון האנרגטי (גם בתאורה וגם בבידוד). יש התלהבות רבה סביב תאי פוטוולטריים שקופים, שיכולים להפוך כל חלון למייצר חשמל. חומרים שקופים יקחו את המהפכה הזו עוד יותר קדימה. עוד אפשרות היא בניה שלא יוצרת בעיות אקוסטיות.

3. אי הפרעה לתקשורת
אם יהיו לנו חומרים שלא חוסמים גלי רדיו – זה יאפשר לשפר שידורים וקישוריות של אמצעי תקשורת (אין קליטה במעלית). יתרון שקשור זה הוא שאם אין חומרים שחוסמים את השידור – אפשר לשדר בעוצמה פחותה. זה יאפשר לחסוך באנרגיה וגם לחשוף את הציבור לקרינה נמוכה יותר – יתרונות בריאותיים וסביבתיים.

סיכונים

עכשיו בואו נדבר על סיכונים וחסרונות. וכאלו יש לדעתי הרבה. לפני שמדברים על פשיעה, צריך להציג את הסיכון הבסיסי והשכיח ביותר – תאונות.

1. תאונות
אם אנחנו הופכים עצמים (כולל אנשים) לבלתי נראים – נוצר סיכון מוגבר להתנגשות. אם אני לא יכול לראות מכונית או בניין או מטוס – אני עלול להתנגש בו. זה נכון גם לגבי בלתי נראות חזותית וגם לגבי בניין שלא יופיע על מכ"ם (כי רצינו שלא יחסום שידורי רדיו. זה הסיכון ה"טריויאלי" שלדעתי יהיה הכי שכיח וייצר הכי הרבה בעיות. הוא פחות צבעוני מפשע או טרור, ולכן כנראה יוזנח, אבל לדעתי זה הסיכון המרכזי שהטכנולוגיה צפויה לגרום. הסיכון הזה קיים באופן מובנה בשימוש בעצמים בלתי נראים, בלי קשר לסוג השימוש.

2. פרטיות
כשנתחיל להשתמש בחומרים בלתי נראים – אור, קול וגלי רדיו יוכלו לעבור דרכם. למשל, קיר שאפשר לראות דרכו. זה ייצור פתח לפגיעה קשה בפרטיות, כי אותם חומרים לא יספקו לנו חציצה ובידוד שכיום מגן עלינו. ואז אולי נרצה (או נחייב) שילוב בין חומר בלתי נראה לחומר חוסם – נגיד לכל קיר בלתי נראה יתלוו קיר שחוסם קרני אור או שמכיל בידוד אקוסטי.

3. פשיעה וביטחון
אם מישהו יכול לחדור פיזית בלי שנדע את זה – זה פותח מגוון אנסופי של האפשרויות לגרום נזק. זה לא רק להיכנס לבנק ולגנוב כסף אם אני באמת בלתי נראה, זה ממש קל לרגל אחרי אנשים או להיכנס לקלפי ולהטיל מעטפות באין מפריע (או פשוט לגנוב את תיבת הקלפי כולה). ועדיין לא אמרנו כלום על טרור (כמה קל לחדור למתקן רגיש כשאי אפשר לראות אותי). דמיינו כמה משעמם היה סרט "משימה בלתי אפשרית" אם איתן האנט (טום קרוז) היה יכול להיות בלתי נראה.

וזה לא רק להפוך אנשים לבלתי נראים אלא גם עצמים, כמו כלי נשק. אם יש לי אקדח שלא ניתן לזהות אותו – אוכל להכניס אותו למקום מאובטח. למשל לעבור את האבטחה בשדה התעופה עם נשק או חומרי נפץ. תיאורטית מדובר על קץ עידן האבטחה.

ומילה על משפטי בין-לאומי. בדיני לוחמה אנחנו מבחינים בין לוחמים לאזרחים. הכלל הבסיסי הוא שמותר לפגוע בלוחמים וצריך להימנע מפגיעה באזרחים. אבל בעולם של נשקים בלתי נראים – הגבול הזה מאוד מטושטש (ועדיין לא דיברנו על חיילים בלתי נראים).

4. להמציא מחדש את דיני הראיות
הוכחות במשפט פלילי ואזרחי מבוססים על דיני ראיות. איך מוכיחים עובדה? מציגים מסמך, תמונה או עדות של אדם שהיה עד לאירוע. נצטרך להתאים את דיני הראיות לעולם שבו פשע מבוצע על-ידי אדם בלתי נראה או באמצעות נשק בלתי נראה. או אם הצלחתי למסך את זירת הפשע לחלוטין, או להסתיר את הגופה. זה נשמע כמו מדע בדיוני אבל חלק מזה עלול לקרות בתוך עשר שנים. ואז נצטרך לכתוב חוקי ראיות שמתאימים לזה (תוספת למשפטנים: מה עושים עם נטלי ההוכחה בעולם כזה?).

5. בין צבאי לאזרחי
אם הטכנולוגיה תהיה יקרה או מורכבת מאוד – היא כנראה תשתמש בעיקר שחקנים עשירים מאוד. למשל, היא תהיה בשימושים צבאיים וביטחוניים. למשל, מטוסי חמקן באמת בלתי נראים, טנקים שלא ניתן לזהות במכ"ם או טכנולוגיה סטייל ג'יימס בונד שישמשו סוכנים של ארגוני ביון. במובן הזה אפשר לחשוב על האפשרות להיות בלתי נראים כמו טכנולוגיה גרעינית. זה מאוד מורכב ויקר להשתמש בה ולכן היא תיוותר בידי קבוצה מצומצמת יחסית של גופים.

מאחר שמדבר בטכנולוגיה עם יישומים צבאיים ופליליים – תוצאה רגולטורית די וודאית היא שתהיה הפרדה בין שימוש אזרחי לשימוש צבאי. זו רגולציה שקיימת כבר היום: יש רגולציה על טכנולוגיה דו שימושית (צבאית/ אזרחית). הייצוא טכנולוגיה ומוצרים דו שימושייים מוגדר באמנת וואסנר. בישראל יש הוראת מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשיה שהגדירה את מסגרת הפיקוח על יצוא דו-שימושי: משרד הביטחון מפקח על יצוא לשימוש ביטחוני ומשרד הכלכלה והתעשיה מפקח על יצוא לשימוש אזרחי.

העתיד תחת גלימת ההיעלמות

ולסיום צריך להזכיר שהדימיון וכוח החיזוי שלנו מוגבלים. הפרויקט של פרלמנט האיחוד האירופי ראוי וחשוב. אבל צריך להיות צנועים ולזכור שהמציאות כנראה תפתיע אותנו ונצטרך להיות גמישים ולהתאים את המדיניות תוך כדי תנועה.

איך צריכה להיראות הרגולציה בעולם כזה? קשה לי לומר. אבל די ברור שאנחנו נהיה מוכרחים לעשות שינויים בדיני תכנון ובניה, ברגולציה הסביביתית, בחוקי הגנת הפרטיות, בחקיקה הפלילית, בדיני הראיות ואפילו במשפט הבין לאומי.

להיות בלתי נראה נשמע נהדר אבל כנראה שזה יעשה כאב ראש להרבה אנשים.

להציל את ניתוח עלות-תועלת

לפני שבועיים כתבתי פוסט די פסימי על המניפולציות והעיוותים שטראמפ עשה בניתוח עלות-תועלת. בחודשים האחרונים גורמים שונים קראו לזנוח את שיטת הניתוח הזו. חלקם רגולטורים אמריקאיים שלא אוהבים שדורשים מהם לבחון את העלות מול התועלת, וחלקם פוליטיקאים דמוקרטיים שטענו שהניתוח מיועד כדי לחסום רגולציה. לאחרונה הצטרפה קבוצה שלישית: מתנגדי רגולציה מהצד הימני של המפה הפוליטית, שמבחינתם המטרה מקדשת את האמצעים.

אז הנה הסיפור של ניתוח עלות-תועלת, והקייס בעדו

הרעיון פשוט – לזהות את ההשפעות, לכמת אותן ולהשוות עלות מול תועלת. כי בסוף הרגולציה אמורה לשרת את הציבור ולעשות יותר טוב מרע. כמו כל דבר, אפשר לעשות עליו מניפולציות פוליטיות. אבל מבחן עלות-תועלת מספק לנו משהו מיוחד. דווקא כשיש חשש שהמדע עובר פוליטיזציה (Politicization of science), ניתוח עלות-תועלת מאפשר לנו למָדֵע את הפוליטיקה (Scienticization of politics). להפוך אותה לעקבית, מנומקת ומבוססת עובדות.

איך מבחן נולד? – כמו תינוק

בשנת 1981 הנשיא רייגן הוציא צו נשיאותי שדרש מהרגולטורים לנתח את התועלות והעלויות מכל הצעה לרגולציה – ולקדם אותה רק אם התועלת גבוהה מהעלות. מאחר שרייגן היה רפובליקני, הדמוקרטים טענו שהמבחן הוא בסך הכל טריק שנועד לחסום רגולציה חדשה ובהמשך גם לבטל רגולציה קיימת. חלק מהדמוקרטיים טוענים עד היום שדברים כמו בריאות, בטיחות ואיכות סביבה אי אפשר ואסור לכמת.

אבל הקולות האלו נשארו באופוזיציה. קלינטון ואובמה – נשיאים דמוקרטיים – הוציאו צווים נשיאותיים משלהם שעיגנו ופיתחו את שיטת רגולציה חכמה (RIA) ובתוכה את ניתוח עלות-תועלת. התרומה של קלינטון הייתה יותר משמעותית. הצו הנשיאותי של אובמה די אנמי, אבל גם הוא מעיד על תמיכה. בוש האב ובוש הבן – נשיאים רפובליקניים – המשיכו את יישום המבחן למרות שלא היו פיתוחים או התרחשויות מיוחדות במהלך 12 שנות הכהונה של משפחת בוש בבית הלבן.

כאמור, זה השתנה במהלך הכהונה של הנשיא טראמפ.

1. באופן כמעט מוצהר טראמפ התמקד בעלויות והתעלם מהתועלות של רגולציה. אפשר לומר שבמקום ניתוח עלות-תועלת, טראמפ קידם ניתוח עלויות. לדוגמה, הצו הנשיאותי שלו קבע שבשנת 2017 לא תהיה שום תוספת לעלות הכוללת של הרגולציה. נניח שהסוכנות להגנת הסביבה מקדמת רגולציה שתעלה 200 מיליון דולר בשנה אבל תמנע נזקים של 20 מיליארד דולר בשנה. התועלת גבוהה מהעלות פי 100 – רגולציה רצויה! אבל מבחינת טראמפ הרגולציה הזו לא תקודם כי העלות נטו גדולה מאפס ("greater than zero").

2. כשעשו ניתוח עלות-תועלת, ממשל טראמפ עיוות את הניתוח. הוא התעלם מתועלות, הניח הנחות מחמירות לגבי העלויות וכו'. למשל, בתחום הסביבתי יש נתון מאוד חשוב שנקרא העלות לחברה של פליטת פחמן דו-חמצני. בלי להיכנס לחישובים עצמם, ממשל אובמה כימת את הנזק שנגרם מטון אחד של פחמן דו-חמצני בכ-40$ (כימות שצלח בחינה ביקורתית בקונגרס). ממשל טראמפ לקח את הנתון הזה וחתך אותו לבין 1$-7$. בפוסט מלפני שבועיים הבאתי עוד דוגמאות למשחקים ולמניפולציות שממשל טראמפ עשה.

אז כן, אפשר לעשות מניפוציות על ניתוח עלות-תועלת. אבל מה האלטרנטיבה?

אנחנו תמיד עושים ניתוח עלות-תועלת

בחיים אנחנו תמיד נותנים ערך לדברים ומשווים בין אופציות, גם אם אנחנו לא אומרים את זה במפורש. כשהממשלה מחליטה להתקין רמזור בצומת שמתרחשות בו x תאונות בשנה – היא מחליטה שהעלות של הרמזור נמוכה מהנזקים של התאונות (במילים אחרות: שהבטיחות מצדיקה את עלות הרמזור). בהחלטות מדיניות תמיד צריך לאזן בין יתרונות לחסרונות, בין עלויות לתועלות. אנחנו עושים את זה – או במשתמע "מתחת לשולחן" או במפורש במסגרת ניתוח עלות-תועלת.

בין אם אנחנו פוליטיקאים או מדענים, שמאלנים או ימנים. כשאנחנו ניגשים לקבל החלטה, אנחנו עושים ניתוח עלות-תועלת משתמע, אבל אנחנו עושים את זה מהבטן. בלי נתונים, באופן לא מתועד ולא שיטתי. ניתוח עלות-תועלת הוא גאוני בגלל שהוא כל כך אינטואיטיבי. הוא נועד להבטיח שהאינטואיציה שלנו תעבוד טוב.

ונניח שנפסיק להשתמש בניתוח עלות-תועלת, ולא נעשה כימות מסודר של עלויות ותועלות. האם במצב כזה יהיה יותר קל או יותר קשה לעשות מניפולציות ולקבל החלטות שרירותיות? ברור שניתוח עלות-תועלת מדייק אותנו ומשפר את איכות קבלת ההחלטות. מי שרוצה לעוות את הניתוח – יכול. זה כלי. ולעוות אותו זה בסך הכל לרמות את עצמך.

בשורה התחתונה, אין לנו משהו יותר טוב ויש סיבה שטראמפ מתאמץ לעוות את המבחן הזה – כי מבחן עלות-תועלת מאתגר אותו. וכמו שאפשר לראות – הוא מאתגר גם פוליטיקאים דמוקרטיים עם דעות הפוכות לטראמפ. וזה היופי של המבחן – הוא כלי מקצועי ולא אידיאולוגי. אם הוא מעצבן גם את הרפובליקנים וגם את הדמוקרטיים – יכול להיות שהוא עושה את העבודה.

משהו רע קורה לניתוח עלות-תועלת תחת ממשל טראמפ. אבל לא צריך להשליך שיטה טובה שעבדה במשך 36 שנים. צריך לתקן אותה.

הניסיון לטפל באפליה בשוק הדיור

רגולציה למניעת אפליה – אין ראוי מזה.

למשל החוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים. יש שני אתגרים עם חקיקה למניעת אפליה – קשה לאכוף אותה (לכו תוכיחו שאני לא רוצה למכור לכם מוצר דווקא בגלל הגיל שלכם) ולא בטוח שהיא בכלל אפקטיבית.

איך לטפל בבעיות של אפליה?

יש סימני שאלה סביב רגולציה שאוסרת אפליה. למשל ארה"ב עוסקת הרבה באפליה בתחום המגורים. בשנת 1968 עבר חוק שאסר על אפליה במכירה והשכרה של בתים. החוק עבר כחלק מגל החקיקה למען זכויות האזרח של שנות ה-60, שנועד לטפל באי השוויון וההפרדה על רקע גזעי. באותה תקופה היה מאוד נפוץ שבשכונות "לבנות" יסרבו להשכיר או למכור דירות לאפרו-אמריקאים.

אבל למרות החוק הזה, שעבר לפני יותר מ-50 שנים, עדיין יש סגרגציה (הפרדה) בתוך הערים האמריקאיות. עיר הבירה, וושינגטון די.סי היא דוגמה עצובה: יש חלוקה ברורה והאוכלוסה האפרו-אמריקאית מרוכזת בחלק הצפון-מזרחי של העיר. באותן שכונות עניות 90% מהתושבים הם אפרו-אמריקאים. אגב, לבעיות של אפליה והפרדה יש אחות קטנה – גֶ'נְטְרִיפִיקַצְיָה. זה תהליך שאוכלוסיה עשירה קונה נכסים בשכונות חלשות, לאט לאט מעלה את עלות המחייה והאוכלוסיה החלשה נאלצת לעזוב. זה לא נעשה כדי לפגוע, זו דינמיקה כלכלית וחברתית, שגם היא פוגעת באוכלוסיות חלשות.

די ברור שהאיסור על אפליה לא עבד. כנראה שזה בגלל שאפליה לובשת צורות יותר מורכבות ויצירתיות. כיום אחד מגורמי השורש לבעיות של הדרה וג'נדרפיקציה בארה"ב (ולדעתי – לא רק) הוא הקושי של אוכלוסיות חלשות לקבל הלוואות. הלוואות הן דרך לגייס הון כדי להקים עסקים וכדי לרכוש נכסים להשקעה. יש מונח באנגלית שלא מצאתי לו תרגום עברי – Redlining – חסימה שיטתית של אשראי לקבוצות חלשות.

חוק להנגשת הלוואות לחלשים

כדי לטפל בעיה הזו, בשנת 1977 עבר בארה"ב ה- Community Reinvestment Act (בקיצור: CRA). החוק מחייב בנקים להראות לממשלה שהם מעניקים הלוואות גם לאוכולוסיות ולאנשים משכונות עם הכנסה נמוכה. לרגולטור יש מגוון סמכויות וכלי אכיפה כדי לחייב את הבנקים להפגין רמת ציות גבוהה. הבנקים מצייתים לחוק ומאז 1992 הם העניקו לאוכלוסיות שהוגדרו בחוק הלוואות בהיקף של 6 טריליון דולר.

אבל זה שבנק מעניק הלוואה שעומדת בדרישות של ה-CRA לא מבטיח שהכסף יגיע שמי שלא מצליח לקבל הלוואות רגילות. לפי ה-CRA הבנקים צריכים לתת הלוואות לתושבים של שכונות חלשות. באותן שכונות רוב התושבים משתייכים למעמד כלכלי נמוך, אבל לא כולם. והבנקים מעדיפים לתת הלוואה לתושבים היותר מבוססים באותן שכונות – תושבים שהיו מקבלים הלוואות גם בלי ה-CRA.

שני חוקרי מדיניות בחנו את הנתונים על משכנתאות שניתנו בשנת 2017 לפי ה-CRA. הם מצאו ש-2/3 מההלוואות שניתנו לתושבים בשכונות חלשות של וושינגטון די.סי ונספרו כציות ל-CRA – הגיעו לתושבים עם הכנסה גבוהה שגרים בשכונות החלשות. הממצא הזה מצביע על שתי בעיות:

1. ה-CRA היה אמור להנגיש הלוואות למי שלא מצליח לקבל אותן במתכונת העסקים הרגילה. בפועל רוב ההלואות שהבנקים נותנים לפי החוק מגיעות לאנשים שממילא היו מקבלים אותן.

2. מי אלו התושבים עם ההכנסות הגבוהות שגרים בתוך שכונות עניות? אלו הם המשקיעים המבוססים שקונים נכסים זולים (יחסית). המשקיעים האלו יוצרים את תופעת הג'נטרפיקציה. הם מייקרים את עלויות המחייה בשכונות העניות ולאט לאט גורמים לאוכלוסיה המקומית לעזוב. אלו האנשים שמקבלים הלוואת מכוח ה-CRA. לפי המחקר, לפני שנת 2017 יותר מ-70% מההלוואות לפי ה-CRA עזרו ליצור ג'נטריפיקציה. בלי קשר לשאלה אם ג׳נטרפיקציה זה רע, זה בדיוק ההיפך ממה שהרגולציה ניסתה להשיג.

אז לא רק שה-CRA נכשל בהנגשת הלוואות לאוכולוסיות החלשות, אלא שהוא האיץ תהליכים של ג'נטריפיקציה שפגעו בדיוק באותן אוכלוסיות. במילים אחרות: ה-CRA הגביר דחיקה של קהילות חלשות (בעיקר שוכרים) אל מחוץ לשכונות המגורים שלהן והוא לא גרם לעלייה דומה בשיעור הבעלות בדירות אצל אותן אוכלוסיות. בעצם, החוק הזה השיג את התוצאה ההפוכה ממה שהוא נועד לעשות.

מה הפתרון?

כנראה שה-CRA לא השיג את מטרתו בגלל שהוא ניסה להשיג כמה מטרות במעורבב. לכאורה הפתרון המתבקש הוא לחייב את הבנקים לתת הלוואות לאנשים עם הכנסה נמוכה. אבל הניסיון מלמד שהגישה הזו עלולה להיכשל ממש כמו ה-CRA. אחד הגורמים שתרמו למשבר הסאב-פריים שהתפוצץ בשנת 2008 הוא שהבנקים העניקו משכנתאות לאנשים שלא יכלו להחזיר אותן. מדיניות שתחייב בנקים להלוואת כסף למי שלא יכול להחזיר אותו תייצר סיכון למשבר כלכלי נוסף. אבל זה גם לא פתרון אמיתי עבור אותם אנשים – מי שיקח משכנתא ולא יצליח להחזיר אותה, יפונה מביתו ויהיה הומלס. אז מה עשינו בזה?

במקום לקפוץ לפתרונות ("הם לא מקבלים הלוואות – אז נחייב את הבנקים לתת להם הלוואות"), צריך לבדוק את גורמי השורש. למשל, בארה"ב יש כמעט 8.5 מיליון משקי בית שאין להם חשבון בנק (זה יותר מ-6.5% מכלל משקי הבית). מתוכם יש שיעור לא פרופורציונאלי של אפרו-אמריקאים ולטינים. אותם משקי בית בכלל לא במשחק ואין להם סיכוי לקבל הלוואה.

יש כל מיני סיבות לכך שלמישהו אין חשבון בנק – אולי אין סניף בנק שנמצא קרוב אליהם, אולי העמלות גבוהות מידי או שהם לא בוטחים במוסדות הפיננסיים. אפשר לפתור את זה באמצעות הנגשה והרחבת האפשרויות. למשל, לאפשר לעוד גופים לספק שירותי בנקאות בסיסיים. למשל, לאפשר לרשתות שיווק (סופרמרקטים) לנהל חשבונות עו"ש ולתת הלאוות עד גובה מסויים. ואם כבר חולמים – אז אולי הפתרון הוא לאפשר לשחקנים חדשים, כמו חברות פינטק להציע ולהנגיש שירותי בנקאות. הקידמה עשוייה ליצר תחרות ולהנגיש שירותים פיננסיים לאותן אוכלוסיות.

ניתוח של גורמי השורש של הבעיה יכול להביא אותנו למסקנות חדשות ולפתרונות מרעננים. במקרה הזה, שלהטיל עוד חובות לא יעזור לחלשים ובמקום זה עדיף לאמץ רגולציה שתנגיש ותרחיב את מגוון האפשרויות.

האם אמצעי בטיחות מיוחדים באמת משפרים את הבטיחות?

הייתה פעם מחלה קטלנית שסיכנה ילדים. התרופה הראשונה שמדענים פיתחו הצילה ילדים רבים, אבל לא את כולם. היתרון של התרופה הראשונה היה שהיא זולה ופשוטה לשימוש – כך שגם ההורה של הילד יכול לתת לו אותה. החיסרון של התרופה הראשונה הזו היה שהיא לא התאימה לתינוקות מתחת לגיל שנתיים.

בהמשך מדענים פיתחו תרופה נוספת. התרופה השניה התאימה גם לתינוקות מתחת לגיל שנתיים. אבל היו לה שני חסרונות: היא הייתה יקרה ומסובכת לשימוש, ולכן הורים רבים השתמשו בה לא נכון ובגלל זה היא לא הייתה אפקטיבית.

בהתחלה השתמשו בתרופה הראשונה עבור ילדים מעל גיל שנתיים ובתרופה השניה עבור תינוקות מתחת לגיל שנתיים. זה עבד לא רע. שתי התרופות הצילו חיי ילדים, אבל כמו שאנחנו כבר יודעים – אין מצב של אפס סיכון – ולא כל הילדים ניצלו.

כל זה השתנה אחרי שילד בן שנתיים נפטר למרות השימוש בתרופה הראשונה. ההורים שלו אמרו – "זה קרה אחרי שעברנו מהתרופה השניה (היקרה) לתרופה הראשונה (הזולה). למה עשינו את זה? איך יכול להיות שתרופה זולה תהיה אפקטיבית כמו תרופה יקרה ומסובכת? היינו צריכים להמשיך להשתמש בתרופה היקרה גם אחרי גיל שנתיים!". הטענה הזו התגלגלה והתפשטה, עד שבסופו של דבר הרגולטור השתכנע וקבע חובה להשתמש בתרופה השנייה גם על ילדים מעל גיל שנתיים.

איך אנחנו בוחרים אמצעי בטיחות?

זה סיפור שסטיבן לוויט (אחד היוצרים של פריקונומיקס) הציג במאמר שהוא פרסם וגם בהרצאת TED פופולארית. [חשוב לציין שהמחקר הוא מלפני כעשור ומאז המוצרים השתנו והשתפרו]

זה סיפור אמיתי שקרה בארה"ב. אבל הסיפור הזה הוא לא על תרופות. הוא על כיסאות בטיחות לילדים ברכבים. התרופה הראשונה היא חגורת הבטיחות הרגילה. התרופה השניה היא כסאות הבטיחות המיוחדים לילדים. והיום אסור לחגור ילדים מעל גיל שנתיים בחגורות בטיחות רגילות, אלא רק בכיסאות.

לטענתו של לוויט, הנתונים מראים שכיסאות הבטיחות מסובכים לתפעול ולכן הרבה הורים לא מצליחים להשתמש בהם באופן שתורם לבטיחות הילדים (צריך להתקין אותם בתוך הרכב, צריך לחגור את הילד לכיסא וכו'). לכן מעל גיל שנתיים הם פחות מועילים בשיפור הבטיחות (עם בוסטר, כשהילד עוד נמוך).

היתרון של כסאות הבטיחות הוא עבור תינוקות מתחת לגיל שנתיים. אז למה אנחנו מחייבים להשתמש בהם גם עבור ילדים מעל לגיל שנתיים?

יוצא שמשתמשים בהם למרות שהם פחות בטיחותיים. לוויט טוען שאנחנו תופסים את כיסאות הבטיחות כמוגנים יותר מחגורות בטיחות רגילות בגלל שהם פתרון ייעודי, מורכב לשימוש ויקר. אם ככה, אנחנו משתמשים בהם מהסיבות הלא נכונות. באופן לא מפתיע, הטענה של לוויט עוררה הרבה ביקורות. בואו נצלול טיפה למה שהוא טוען כי יש לו כמה תובנות מרתקות.

התובנות מאחורי הסיפור

1. אנחנו סובלים מהטיה

אנחנו עושים על עצמנו מניפולציות. אנחנו מניחים שאם משהו יקר – אז הוא בהכרח טוב. ואם משהו מורכב או מסובך – הוא בהכרח מתוחכם ומתקדם יותר. פתרונות דרמטיים מרגישים לנו יותר חזקים ויותר טובים. הרבה פעמים זה פשוט לא נכון. ולפעמים זה ממש הפוך –

2. לפשטות יש יתרון

יש סיבה טובה להעדיף פתרונות פשוטים – הם קלים יותר לתפעול וסיכויי ההצלחה שלהם גדולים יותר. זה נכון גם כשאיש מקצוע צריך להשתמש באמצעי הבטיחות, אבל זה קריטי כשמדובר על מוצר שמשמש את הציבור הרחב, כמו חגורות בטיחות. ההעדפה שלנו לפתרונות מסובכים מזיקה לעצמנו, אנחנו בוחרים אמצעי בטיחות שנתקשה להשתמש בהם. אנחנו בוחרים אמצעי בטיחות שאולי לא יעבדו בזמן אמת.

3. אינטואציה שגויה

הטיעון מאחורי שינוי הרגולציה התבסס על מקרה אחד והיה כזה:

(א) התאונה הקטלנית קרתה לילד כשהוא השתמש בחגורת בטיחות רגילה.

(ב) לא קרתה לילד תאונה קטלנית כשהוא היה בכיסא בטיחות.

(ג) לכן יש בעיה עם חגורות הבטיחות.

אבל אם חושבים על זה רגע, זה לא טיעון הגיוני. ראשית, מקרה יחיד לא יכול ללמד אותנו על הכלל. שנית, הגורם המרכזי לגבי סוג אמצעי הבטיחות שהיה בשימוש היה הגיל של הילד במועד התאונה. את זה אנחנו לא יכולים לבחור (אם יכולנו, היינו נמנעים מזה). שלישית, העובדה שילד אחד לא היה מעורב בתאונת דרכים קטלנית לפני גיל שנתיים ורק אחרי, לא ממש מלמדת אותנו על אמצעי הבטיחות העדיפים (וזאת גם לא באמת השוואה).

4. נתונים על תאונות

לוויט ניתח נתונים על תאונות קטלניות בהן היו מעורבים ילדים בין גיל שנתיים לשש. ההשוואה היא של מקרי התמותה ולא של פציעות, כי ה-NHTSA אוסף נתונים באופן גורף רק על תאונות עם הרוגים. ניתוח של כ-45,000 תאונות (עם בקרה על כל המשתנים) הראה שכיסא בטיחות וחגורת בטיחות מצילים חיים כמעט באותה רמת אפקטיביות.

5. מועיל בסוג מסויים של תאונות

למען האמת, כיסאות הבטיחות יותר מועילים בסוג מסויים של תאונות – תאונות חזיתיות. הסיבה לכך היא לא הנדסה, אלא רגולציה. כדי שכיסא בטיחות יהיה מותר לשימוש, הוא צריך לעמוד בתקנים שהרגולטור קבע. התקן מחייב עמידה במבחן של תאונה חזיתית ולכן כיסאות הבטיחות מצטיינים בהגנה בסוג כזה של תאונה, אבל הם מספיק פחות בטיחות בתאונות אחרות (התנגשות מהצד, מאחור וכו'). כנראה שיצרני הכיסאות עושים בדיוק מה שהרגולטור דורש מהם.

6. ניסיון לבצע מבחני ריסוק

לפי נתונים של הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים בארה"ב (NHTSA), כיסאות בטיחות מקטינים את הפגיעות הקטלניות של ילדים ב-54%. אבל הנתונים האלו משווים בין ילדים שלא היו חגורים בכלל לילדים שהיו בכסאות בטיחות. ההשוואה הזו לא בודקת חגורת בטיחות רגילה מול כיסאות בטיחות.

אז לוויט החליט לבצע השוואה כזו בעצמו, ולעשות ניסוי אמיתי במעבדה של מבחני ריסוק לרכבים. אבל אף מעבדה לא הסכימה לעבוד עם לוויט, כי הם חששו שאם הם יוכיחו את הטענה זו – אף יצרן כיסאות בטיחות לא יעבוד איתם יותר.
בסוף הוא הצליח למצוא מעבדה שהסכימה לעבוד איתו – בתנאי שהוא ישמור על הזהות שלה בסודיות. המבחנים הראו שהיו לחגורות ולכיסא הבטיחות ביצועים דומים ושניהם עומדים בסטנדרטים.

זה בטח מפתיע אתכם, אז הנה שתי נקודות שעלו מהניסוי: במקרה של תאונה כיסא הבטיחות עף בעצמו באוויר – בין המושב של המכונית לבין הילד. בנוסף, מאחר שכיסא הבטיחות מרים את הרגליים של הילד, בזמן תאונה הראש של הילדים נחבט בברכיים שלהם. זה סיכון שכיסא הבטיחות יצר.

7. רצון להגן על ילדים

בשורה התחתונה אנחנו רוצים להגן על הילדים שלנו. ילדים פגיעים יותר ולכן אנחנו רוצים לספק להם הגנה מיוחדת. איפה שהוא בראש שלנו, אנחנו מתרגמים את זה לפתרון ייעודי – כיסא בטיחות מיוחד ולא חגורת בטיחות "רגילה".

בוסטר הוא לא פתרון שמעניק לנו תחושת ביטחון, כי הוא לא מורכב, מאסיבי ויקר כמו כיסא ייעודי.
אבל בכלל לא בטוח שהפתרון המיוחד, היקר והמסובך, יספק יותר בטיחות מפתרונות פשוטים ו"רגילים".

שני סיפורים

כמובן שהטענה של לוויט לא מאוד פופולארית. תעשיית כיסאות הבטיחות התנגדה אליה נחרצות (יש להם תמרץ כלכלי חזק). הורים לילדים והרגולטורים דחו אותה (אפשר להבין אותם – הוא טוען שבמשך שנים הם קיבלו החלטות שגויות שלא שיפרו את ההגנה על ילדים).

מאחורי הסיפור הזה יש בעצם שני סיפורים.

הראשון והמרכזי הוא איך הפחד שלנו גורם לנו לקבל החלטות. אנחנו מרגישים שפתרונות גדולים ובומבסטיים יהיו אפקטיביים. זה אפקט פלציבו. אם כיסא הבטיחות הוא מוצר מיוחד ויקר – הוא חייב להיות יותר בטיחותי (אחרת למה הוא כל כך יקר?). כלכלנים יאמרו לכם שהמחיר של מוצר לא נקבע לפי רמת הבטיחות שהוא מספק אלא בעיקר לפי היצע וביקוש. אבל אנחנו פועלים מהבטן ולא מהראש. כדי לפתור את זה אנחנו צריכים להתבסס על נתונים, לתקשר מידע על סיכונים בצורה ברורה, ולבצע ניהול סיכונים מושכל.

הסיפור השני הוא על רגולציה. מתי ולמה הרגולטור מחליט להתערב. ולא פחות חשוב, כשהרגולטור מחליט לבדוק משהו – עלול להיווצר עיוות. כמו במקרה שמבחני הריסוק לפי התקן הרגולטורי כוללים רק תאונות חזיתיות. ובהתאם כיסאות הבטיחות יעילים בעיקר עבור סוג כזה של תאונות אבל פחות מגינים על הילדים בתאונות אחרות (כי על זה הרגולטור בוחן אותם).

יכול להיות שהנתונים של לוויט לא שלמים או לא מדוייקים. אבל גם אם זה המצב – אפשר להתייחס לטענה שלו כמשל על איך אנחנו מקבלים החלטות ברמה הפרטית וברמת הרגולטור.

קיצו של ניתוח עלות-תועלת?

כבר שנים שהוא מעורר פרובוקציות. אבל במהלך הקמפיין לנשיאות זה רק החמיר. וגם אחרי שטראמפ נבחר לנשיא הוא המשיך לצפצף על כללי המשחק.

כבר שנתיים וחצי שטראמפ בבית הלבן. לאורך התקופה הזו יותר ויותר מומחים טוענים שהאג'נדה שלו היא להפחית רגולציה בכל מחיר ולא בהכרח לייעל את השירות לציבור או להגדיל את הרווחה הכלכלית של אזרחי ארה"ב. מסתבר שיש הבדל גדול בין הפחתת רגולציה להפחתת עלויות רגולציה. ההבדל הזה בא לידי ביטוי ביחס למבחן עלות תועלת.

עלייתו ונפילתו של ניתוח עלות תועלת

ניתוח עלות תועלת הוא כלי מאוד חזק כדי לגבש ולבחון מדיניות. סופרים בכסף את הנזק מסיכונים שונים, את התועלות של המדיניות וגם את עלות הציות למדיניות. הרבה אנשים לא מרגישים בנוח עם הניסיון לכמת הכל בכסף ולתת ערך מספרי גם להיבטים כמו חיי אדם, אבל אין מחלוקת שהכלי הזה חשוב ועוזר לייצר החלטות מנומקות ורציונאליות יותר. התפיסה הזו הלכה והשתרשה בעולם – כשארה"ב מובילה את המגמה הזו. גם נשיאים רפובליקניים וגם נשיאים דמוקרטיים הרחיבו את השימוש בה. לאט לאט התפתחה מתודולוגיה לבחינה כלכלית של רגולציה.

אבל נראה שמשהו השתנה בתקופת טראמפ.

זה התחיל בניפוח של צד העלויות. הטכניקה הזו לא מפתיעה כי מחקרי מדיניות הם לא מדע מדוייק ואם אתם רוצים לעוות את הנתונים – אתם תצליחו.

אבל הממשל עשה מהלכים יותר בוטים. למשל, בדיעבד התברר שהייתה טעות בכימות העלויות של רגולציה על כספית ומזהמים אחרים. הסתבר שהמספר היה גבוה מידי והרגולציה הטילה פחות עלויות. ממשל טראמפ סירב לתקן את הנתונים בהתאם.

בעיה אחרת היא בצד התועלות. לפעמים אנשי מקצוע מחליטים לא להתאמץ ומוותרים על כימות התועלות (בעיני זו טעות). אותם אנשי מקצוע מתארים את התועלות בצורה מילולית ואת העלויות באופן כמותי. הבעיה שקשה להשוות בין מילים למספרים. זה לא אידיאלי, אבל זה עבד לא רע בתקופת רייגן, בוש האב, קלינטון, בוש הבן ואובמה. עד שהגענו לטראמפ. במצבים כאלו ממשל טראמפ פשוט בחר להתעלם מצד התועלות.

הדוגמה הבוטה לגישה הזו הייתה במסגרת הבקרה של הקונגרס הרפובליקני שיישר קו עם המדיניות של טראמפ. בארה"ב יש חוק שנקרא ה-Congressional Review Act (בקיצור: CRA) שמאפשר לקונגרס לבצע פיקוח פרלמנטרי על רגולציות ואפילו לחסום אותן. מחקר של דן פרבר (מאוניברסיטת ברקלי) הראה שכשהקונגרס בחן 28 רגולציות (חלקן שאריות מתקופת אובמה וחלקן מתקופת טראמפ) והחליט לחסום חלק מהן – ההחלטה לא התבססה בכלל על שיקולי עלות-תועלת. הקונגרס לא חסם את הרגולציות הכי יקרות לציבור, ובחר לחסום רגולציות עם עלויות נמוכות. לכן גם מתנגדי רגולציה אמורים לבקר את ההחלטה הזו ולתמוך בחסימת רגולציות אחרות.

עיוותים ומשחקים במספרים

גם תומכי הרגולציה וגם התומכים בצמצום שלה אמורים להיות בעד ניתוח רציונאלי של עלויות ותועלות – כדי לדעת מה לחוקק ומה לבטל. נראה שממשל טראמפ לא מנהל את השיח הזה, אלא פשוט מרסק את מבחן עלות תועלת.

אופס, פספסנו כמה מיליונים

הדוגמה הראשונה היא ברגולציה על צריכת דלק ופליטת גזי חממה של רכבים חדשים, במסגרת ה-Clean Air Act. תחת ממשל טראמפ, הסוכנות להגנת הסביבה (EPA) שינתה את הרגולציה שנקבעה בתקופת אובמה וריככה מאוד את הסטנדרטים. בתגובה, מדינת קליפורניה הודיעה שהיא תקדם רגולציה מדינתית מחמירה לפי הסטנדרטים שנקבעו בעידן אובמה. קליפורניה היא אחת המדינות הגדולות, העשירות והחזקות בארה"ב ולכן קונפליקט כזה הוא עניין מהותי. התוצאה הייתה סכסוך משפטי בין ה-EPA הפדרלי לבין מדינת קליפורניה. זה הגיע למצב שיצרני הרכב פנו לטראמפ במכתב והתחננו שהוא יתגמש וימצא פתרון כי הם לכודים ב- lose-lose situation: בין אם ההליכים המשפטיים ימשיכו ובין אם יקבעו שני סטנדרטים סותרים (אחד לקליפורניה ואחד ליתר ארה"ב).

אבל זה היה רק הרקע לבעיה שהייתה שם עם ניתוח עלות תועלת. לפי הניתוח שבוצע על-ידי ממשל טראמפ, הפחתת הסטנדרטים דווקא תחסוך 500 מיליארד דולר ותמנע 12,700 מקרי מוות. הטענה הייתה שרגולציה הדוקה יותר תייקר את מחירי הרכבים ולכן אנשים לא יקנו רכבים חדשים ויעדיפו להמשיך לנהוג ברכבים ישנים ומסוכנים, ולכן הפחתת רגולציה תציל חיים. זה נשמע נחמד אבל מאחורי הניתוח הזה עמדה הנחה שאם הרגולציה תהיה יותר מקלה, מספר הרכבים על הכביש יפחת ב-6 מיליון. לא ממש ברור למה שזה יקרה ואיך זה הגיוני (כי הניתוח מניח שפחות רגולציה תעודד אנשים לקנות רכבים). ברגע שמבטלים את ההפחתה המוזרה הזו במספר הרכבים – התועלת מתקזזת ונעלמת (שורת מדענים ומומחים הסבירו את זה בדוח שפורסם).

מה לא סופרים?

דוגמה שנייה התרחשה ברגולציה על תחנות כוח, שדרשה הוספת מסננים וציוד שמונע פליטת מזהמים שונים. בתקופת אובמה, ה-EPA ביצוע ניתוח עלות-תועלת ולפיו העלות של הרגולציה תעלה בין 33-81 מיליארד דולר, והתועלת תהיה בין 37-90 מיליארד (הטווח הוא תוצאה של ניתוח רגישות, בפועל העלויות היו בקצה התחתון של הטווח).

רוב התועלת מהרגולציה נובעת ממניעה של הפצת מיקרו-חלקיקים מזהמים, בזכות התקנת המסננים. ממשל טראמפ החליט שלא צריך להתחשב בהשפעה הזו והביא בחשבון רק את צמצום הנזק כתוצאה מזיהום כספית. בגלל שהתעלמו מזיהום המיקרו-חלקיקים, התועלת מהרגולציה צנחה ל 4-6 מיליון. זאת לא טעות, הם השאירו בחוץ את רוב התועלת מהרגולציה. ואז כשהעלות היא 33 מיליארד והתועלת היא 6 מיליון – ממשל טראמפ הודיע שהוא לא תומך ברגולציה הזו.

עתידו של מבחן עלות-תועלת

בעיני אנחנו עדים לטרגדיה. במשך שנים הממשל האמריקאי פיתח וטיפח שיטה לקבלת החלטות רציונאליות ועקביות. מרייגן, שהתנגד לרגולציה, ועד ממשל אובמה שהרחיב אותה מאוד – כולם שמרו על היושרה המקצועית של המתודולוגיה הזו. זה לא מדע מדוייק, אבל כללי המשחק נשמרו וכובדו.

נראה שממשל טראמפ שובר את הכללים. כנראה שגם לפניו כיפפו את הכללים מידי פעם, אבל ממשל טראמפ מתעלם מניתוח עלות תועלת או שהוא פשוט משחק איתו עד שהוא מקבל את התוצאה שנוחה לו. וזה חבל. כי ניתוח עלות-תועלת הוא כלי תומך החלטה. הוא מיועד עבור מקבל ההחלטות, לא עבור מישהו אחר. ולכן מי שעושה מניפולציות כאלו – מרמה רק את עצמו. ועל הדרך הוא גם פוגע באמון הציבור.

למה לכתוב על המגזר הציבורי? יום הולדת שנה לבלוג

לפני כמה שבועות פגשתי חבר שלא ראיתי מאז שסיימתי את הלימודים באוניברסיטה. הוא שאל אותי במה אני עובד ועניתי שאני עוסק בצמצום בירוקרטיה וייעול תהליכים בממשלה. "זה לא סותר את עצמו – ממשלה ויעילות?" הוא התפלא. והוא ממש לא הראשון.

עברתי לממשלה מהשוק הפרטי. כשהחלטתי לעשות את המעבר חשבתי שאני יודע למה אני נכנס, אבל אנשים כל הזמן אמרו לי "אתה לא מבין ממשלה". באמת לא ידעתי. וזה מה שגיליתי.

ממש קשה במגזר הציבורי

אתם בטח אומרים לעצמכם "ברור שקשה לעבוד בממשלה". לצערי, אם אתם לא עובדים בלהוביל שינוי בתוך המערכת הממשלתית כנראה שאתם לא מבינים כמה זה קשה. זו לא הפוליטיקה ולא השכר ולא המחסור בתקציבים.

הממשלה היא ארגון ענק, שבנוי משכבות שהצטברו לאורך השנים. שכבות של יחידות שהצטברו לכדי המבנה הארגוני שקיים היום. שכבות של מערכות טכנולוגיות. שכבות של נהלים ובירוקרטיה פנימית (איך מגייסים עובדים, איך מוציאים מכרז, איך מקבלים אישור לעבוד שעות נוספות). וגם שכבות של רגולציה על האזרח.

תוסיפו לזה את הגודל העצום של המערכות במגזר הציבורי. ככל שארגון גדול יותר – כך קשה יותר לחולל שינוי. במשרד "קטן" עובדים מאות אנשים ותמיד מעורבים עוד משרדים ועוד רשויות.

תוסיפו לזה את החשיבות של השירות הציבורי (הגנה על בריאות הציבור, למשל) ואת תחושת השליחות הפנימית. ועכשיו נסו להוביל שינוי, שאמור לשפר את המערכת אבל עלול גם להזיק ולקלקל. והסיכון גדול – כי הלקוח שלנו הוא כל הציבור. ושינוי תמיד מפחיד.

יש בממשלה אנשים מעולים

הנטייה הטבעית שלנו היא להתמקד בשלילי ובמה שצריך לשפר. אבל חשוב להגיד שהרבה משרתי הציבור קמים בבוקר כשהם באמת רוצים לעשות טוב. יש במגזר הציבורי אנשים נהדרים עם יכולות גבוהות וטונות של מוטיבציה. ואנשים בשירות הציבורי נדרשים להסתדר עם מעט משאבים. אני מדבר על משרתי ציבור אמיתיים, לא עובדי מדינה. אנשים שלא עושים ביג דיל ממהלך שהם קידמו כי מבחינתם זו העבודה שלהם ולא מגיעה להם מדליה על זה.

למה חשוב לדבר ולכתוב על המגזר הציבורי

זה קשה בצורה בלתי נתפסת אבל אני אופטימי. השינוי לחלוטין אפשרי, כמו שהוכיחו רפורמות שנעשו בשנים האחרונות. הבעיה שבחוץ לא יודעים איך הממשלה נראית מבפנים. השיח על המגזר הציבורי חסר. קשה למשוך אנשים כי בחוץ לא מכירים את האתגרים, את העניין ואת יכולת ההשפעה, שמבחינתי מפצים על המשכורת. קשה לגייס את האנשים הנכונים בגלל שלפעמים המגזר הציבורי נתפס כמקום שבאים לנוח בו, או כקרש קפיצה לדבר הבא.

איך הגענו לכאן?

וזו בגדול הסיבה שהתחלתי לכתוב. כדי שתכירו. כדי שתדעו מה קורה ותוכלו לשפוט. לומר "זה ממש לא בסדר" ולפעמים גם "כל הכבוד".
ובקטן – התחלתי אצלי קרוב. ברגולציה. בתחום שמועיל לציבור ועולה לו מאות מיליארדי ש"ח בשנה. תחום שלא מדברים עליו (היום קצת יותר).

פתחתי את הבלוג ב-28.8.2018 אבל אתם יכולים לראות שעמוד הפייסבוק קיים שנתיים קודם. ב-2016 הייתי מתוסכל. ראיתי איך עשרות אנשים עם ברק בעיניים מתרוצצים בממשלה ומייצרים שינוי כנגד התנגדות עצומה. איך הם לאט לאט בוראים עולם תוכן חדש – מדיניות רגולציה. ראיתי את זה מבפנים, והופתעתי שלא שמעתי כלום עד שנכנסתי פנימה. השתגעתי כשעברה רפורמה והציבור שהרוויח ממנה אפילו לא ידע. ואחרי חצי שנה מצאתי את עצמי נותן את אותו פיץ' היכרות על "מה אנחנו עושים" – כי אף אחד לא שמע שהממשלה עושה מאמץ לשפר את הרגולציה שלה. לכן אף אחד לא דרש שינוי. אף אחד לא ציפה שמחר יהיה יותר טוב.

אז לפני שנה, באוגוסט 2018 החלטתי שלא מספיק לשנות רק בפנים. והתחלתי לכתוב. לא בשביל לקבל מחיאות כפיים, רוב הפוסטים שלי ביקורתיים. אני כותב כדי שתוכלו להחליט בעצמכם – אם לבקר או לפרגן. העיקר שתדעו.
נראה שהמגזר הציבורי והרגולציה הממשלתית לא הולכים להיעלם, אז חשוב שנדע לדרוש שירות ציבורי איכותי ומדיניות רגולציה חכמה.

אני מקווה שזה עובד ושמעניין לכם. אני משוכנע שעם הזמן (והרבה עבודה קשה) המגזר הציבורי והרגולציה בישראל יהיו טובים יותר.
אז תודה שאתם קוראים, מאזינים, מגיבים ומשתפים.

גיא

חמש שאלות שצריך לשאול לפני שקובעים רגולציה על פרטיות

מידע הוא הנפט של המאה ה-21 ולכן רגולציה של מידע תהיה הרגולציה של המאה ה-21.

זה כבר התחיל. בשנת 2018 נכנס לתוקף ה-GDPR (רגולציית הפרטיות האירופית) ובתחילת השנה הערכתי ששנת 2019 תהיה שנת הרגולציה על ההייטק. בין אם זה בגלל רשתות חברתיות ובין אם זה בגלל עידן ה-big data, רגולטורים בכל העולם מתעסקים בקביעת רגולציה על פרטיות.

כשפרשיה של פגיעה בפרטיות מתפוצצת יש דחף חזק למהר ולקבוע רגולציה ("מישהו חייב לעשות משהו"). המיידיות הזו היא תוצאה של הטיה קוגניטיבית שמונעת מאיתנו לגבש מדיניות בצורה מסודרת. הנה חמש שאלות שכדאי לשאול כשמגבשים רגולציה – וקצת תשובות ומחשבות בקשר לרגולציית פרטיות.

חמש שאלות שכל קובע מדיניות חייב לשאול את עצמו

1. מה בדיוק הבעיה שאנחנו מנסים לפתור?

הגדרת הבעיה היא הכל. היא מכתיבה את מסגרת הדיון ואת התוצאה. כמו שכוונת של נשק הכרחית כדי לפגוע במטרה. במקרה של פרטיות, הדיון בדרך כלל מתערבב עם עוד נושאים כמו ריכוזיות וכוח שוק ("גוגל ופייסבוק חזקות מידי"), מניפולציה על הליכים דמוקרטיים (המעורבות הרוסית בבחירות 2016 בארה"ב) ו"מתקפות סייבר" (ככותרת כללית ולא בעיה ברורה). הזליגה הזו מתחילה כשאין הגדרה של הבעיה שבה אנחנו רוצים לטפל.
אם נדבר בשפה של ניהול סיכונים: סיכון (בעיה) הוא סיפור עם התחלה, אמצע וסוף. ולכן אנחנו צריכים להיות מסוגלים להגדיר את הבעיה בצורה כזו: מישהו עושה x וכתוצאה מכך נגרם נזק למישהו אחר. למשל: עובד של בנק מחפש מידע פיננסי על אנשים שהוא מכיר (שהם לקוחות הבנק) ומרגל אחריהם. כשהבעיה מוגדרת ככה קל להבין מה מסגרת הדיון ואפשר לדון בה. כמובן שמדיניות בדרך כלל מיועדת להתמודד עם מגוון סיכונים (ולכן צריך לזהות את כולם).

בהקשר של פרטיות חשוב להגדיר על איזה מידע מדובר (אישי, רפואי, פיננסי, דפוסי התנהגות לאורך זמן); איפה הוא שמור ומהיכן הוא דולף; האם הפגיעה בפרטיות נגרמת כתוצאה ממעשה מכוון או בגלל טעות/ תקלה; כמה המידע הזה רגיש לבעליו וכמה הוא בעל ערך למי שמשיג אותו?

אם אנחנו לא יודעים לענות על כל השאלות האלו ולאפיין את הבעיה בצורה טובה על בסיס נתונים, אנחנו סתם יורים באפלה. במקרה הטוב – הרגולציה לא תפתור את הבעיה, במקרה הרע (והנפוץ) – ניצור בעיות חדשות.

2. האם הרגולציה המוצעת יכולה להשפיע על הבעיה?

האם החלופות השונות לרגולציה יכולות להשפיע על הבעיה? אם הבעיה נובעת מחוסר הרתעה – רגולציה בלי סמכויות פיקוח ובלי שיניים לא תעזור. אם הבעיה נובעת מהזנחה של תשתיות – לא יעזור אם נחייב הכשרה מינימלית של עובדים. נתקלתי לא פעם ברגולציה שחייבה את המפוקחים לפעול לפי פרוטוקול מקצועי מוגדר, כשהבעיה בכלל הייתה חוסר תיעוד של מידע.
צריך להיות קשר סיבתי ברור בין הפתרון המוצע (הרגולציה) לבין הבעיה והמנגנון שגורם לה. זה נשמע פשוט אבל זה לב העניין.

3. מהם היתרונות והחסרונות של המדיניות?

מאחר שמאחורי המדיניות יש כוונות טובות, בדרך כלל אנחנו נלכדים בראיית היתרונות ולא בחסרונות. זו הטיה שמכונה "אופטימיזם של מקבלי החלטות". התוצאה היא התאהבות ברעיונות של עצמנו, ועיוורון לבעיות שהם יוצרים.

הרבה פעמים החסרונות הם risk trade off: אנחנו מחליפים סיכון אחד בסיכון אחר (ראינו את זה בתחבורה, בבטיחות מבנים ובסימון בריאותי). בתחום הפרטיות הבעיה היא שהרגולציה מתוכננת סביב ענקיות הטכנולוגיה אבל היא תשפיע על כולם. אם הממשלה תכתיב פרוטוקולים טכניים – זה עלול לצמצם את מגוון השירותיים שקיים לציבור הצרכנים. מתוך רצון לבנות משטר הדוק וקשוח שיגן על הפרטיות שלנו, הרגולציה עלולה ליצור חסמים שיפגעו בעיקר בעסקים קטנים וימנעו ממתחרים חדשים להיכנס לשוק (סיכון לתחרות).

לעיתים רגולציה גורמת לחברות לוותר מלכתחילה על השוק (כמו במקרה של רגולציה גדולה על שוק קטן). לא מעט חברות ויתרו על השוק האירופי בגלל הדרישות המחמירות של ה-GDPR. זה קרה עם כלי תקשורת (LA times) ועם חברה לניהול תיבת הדוא"ל (Unroll.me). כנראה שזו הסיבה שנתח השוק של גוגל דווקא גדל באירופה בעקבות ה-GDPR.

4. האם הרגולציה הקיימת יכולה להיות חלק מהפתרון?

לשמחתנו/ לצערינו (מחקו את המיותר) כבר יש לא מעט רגולציה. גם רגולצית פרטיות וגם רגולציה אחרת יכולה להיות רלוונטית. למשל, בישראל קיימים חוק המחשבים וחוק הגנת הפרטיות. האם הם נותנים מענה לחלק מהסיכונים? אם לא – חשוב להבין למה. מצד שני קיימת גם רגולציה שמיועדת לעודד מעבר של מידע פרטי, למשל חוק שירות נתוני אשראי, שעוסק בהעברת מידע בין גופים פיננסיים. לעיתים הרגולציה גורמת בעצמה לבעיות שצריך לפתור. לכן כשבודקים מה המצב הקיים, לא מספיק לברר מי השחקנים ומה הפעילות בשוק. חשוב להכיר את כל הרגולציות שפועלות ומשפיעות על הסוגיה. זה גם יעזור למנוע סתירות בין הרגולציה הקיימת לרגולציה החדשה. במקרה של רגולציית פרטיות – הממשלה בעצמה היא גורם שאוסף ושומר הרבה מידע על הציבור. האם זיהינו את הממשלה כמפוקח מרכזי של רגולציית פרטיות?

בתור התחלה שאלנו אם הרגולצה הקיימת יוצרת או מחריפה את הבעיה. אבל היא יכולה להיות חלק מהפתרון. הרשות לניירות ערך עוסקת כיום ברגולציה על מידע למשקיעים והרשות להגנת הצרכן עוסקת ביחסים שבין צרכנים לעוסקים, כולל היבטי המידע. המקבילה האמריקאית של הרשות להגנת הצרכן – ה-FTC, הגישה לאורך השנים עשרות כתבי אישום בגין שימוש במידע פרטי של לקוחות.

לכן צריך לחשוב איך הרגולציה החדשה תשתלב במארג הרגולטורי הקיים, ובשאיפה בצורה הרמונית שלא תגרום לבלבול וכפילויות. השאלה החשובה היא האם צריך רגולציה חדשה או רק להשלים ולתקן את הרגולציה הקיימת?

5. מי מתאים להיות הרגולטור?

אם השאלה הרביעית היא "איפה", אז השאלה החמישית היא "מי". מי יהיה הרגולטור. הוא צריך מיומנות, משאבים, סמכויות פיקוח ואכיפה והבנה של הסקטור המפוקח. זהות הרגולטור היא שאלה קריטית במיוחד בתחומים חדשניים. מי יהיה הרגולטור של הפרטיות? האם בתחום הפיננסי יהיה רגולטור נפרד? לא בטוח שהיום אנחנו יודעים מספיק כדי לקבל החלטה מושכלת.

האם נושא רוחבי כמו פרטיות צריך להיות מטופל על-ידי רגולטור רוחבי אחד, או שבכל סקטור יהיה רגולטור ענפי? לפני 100 שנה השאלה הזו עלתה לגבי הגנה על תחרות והתשובה בעולם היא רגולטור רוחבי של הגבלים עסקיים. לפני 50 שנים השאלה הזו עלתה לגבי הגנה על הסביבה – מדינות הקימו משרד ייעודי שיחיל רגולציה רוחבית, אבל במקביל גם רגולטורים ענפיים עוסקים ברגולציה סביבתית (בישראל: משרד הבריאות, משרד האנרגיה, משרד התחבורה ומשרד החקלאות).

בפרפרזה על מאיר אריאל: בסוף כל רגולציה שאתם קוראים בעברית יושב רגולטור ("…עם נרגילה").

בדרך כללהרגולטור מעורב בגיבוש הרגולציה – כנראה שמי שיקדם רגולציית פרטיות גם יהיה הרגולטור שלה. ואם זה יקבע לפי "כל הקודם זוכה", הבחירה תהיה שרירותית.

חמש השאלות האלו הן שאלות חובה כאשר ניגשים לקבוע רגולציה על פרטיות (ורגולציה בכלל). השאלות קשות ומורכבות. הניסיון מלמד שאם לא חושבים עליהן מראש – משלמים על זה מחיר בדיעבד.