להציל את ניתוח עלות-תועלת

לפני שבועיים כתבתי פוסט די פסימי על המניפולציות והעיוותים שטראמפ עשה בניתוח עלות-תועלת. בחודשים האחרונים גורמים שונים קראו לזנוח את שיטת הניתוח הזו. חלקם רגולטורים אמריקאיים שלא אוהבים שדורשים מהם לבחון את העלות מול התועלת, וחלקם פוליטיקאים דמוקרטיים שטענו שהניתוח מיועד כדי לחסום רגולציה. לאחרונה הצטרפה קבוצה שלישית: מתנגדי רגולציה מהצד הימני של המפה הפוליטית, שמבחינתם המטרה מקדשת את האמצעים.

אז הנה הסיפור של ניתוח עלות-תועלת, והקייס בעדו

הרעיון פשוט – לזהות את ההשפעות, לכמת אותן ולהשוות עלות מול תועלת. כי בסוף הרגולציה אמורה לשרת את הציבור ולעשות יותר טוב מרע. כמו כל דבר, אפשר לעשות עליו מניפולציות פוליטיות. אבל מבחן עלות-תועלת מספק לנו משהו מיוחד. דווקא כשיש חשש שהמדע עובר פוליטיזציה (Politicization of science), ניתוח עלות-תועלת מאפשר לנו למָדֵע את הפוליטיקה (Scienticization of politics). להפוך אותה לעקבית, מנומקת ומבוססת עובדות.

איך מבחן נולד? – כמו תינוק

בשנת 1981 הנשיא רייגן הוציא צו נשיאותי שדרש מהרגולטורים לנתח את התועלות והעלויות מכל הצעה לרגולציה – ולקדם אותה רק אם התועלת גבוהה מהעלות. מאחר שרייגן היה רפובליקני, הדמוקרטים טענו שהמבחן הוא בסך הכל טריק שנועד לחסום רגולציה חדשה ובהמשך גם לבטל רגולציה קיימת. חלק מהדמוקרטיים טוענים עד היום שדברים כמו בריאות, בטיחות ואיכות סביבה אי אפשר ואסור לכמת.

אבל הקולות האלו נשארו באופוזיציה. קלינטון ואובמה – נשיאים דמוקרטיים – הוציאו צווים נשיאותיים משלהם שעיגנו ופיתחו את שיטת רגולציה חכמה (RIA) ובתוכה את ניתוח עלות-תועלת. התרומה של קלינטון הייתה יותר משמעותית. הצו הנשיאותי של אובמה די אנמי, אבל גם הוא מעיד על תמיכה. בוש האב ובוש הבן – נשיאים רפובליקניים – המשיכו את יישום המבחן למרות שלא היו פיתוחים או התרחשויות מיוחדות במהלך 12 שנות הכהונה של משפחת בוש בבית הלבן.

כאמור, זה השתנה במהלך הכהונה של הנשיא טראמפ.

1. באופן כמעט מוצהר טראמפ התמקד בעלויות והתעלם מהתועלות של רגולציה. אפשר לומר שבמקום ניתוח עלות-תועלת, טראמפ קידם ניתוח עלויות. לדוגמה, הצו הנשיאותי שלו קבע שבשנת 2017 לא תהיה שום תוספת לעלות הכוללת של הרגולציה. נניח שהסוכנות להגנת הסביבה מקדמת רגולציה שתעלה 200 מיליון דולר בשנה אבל תמנע נזקים של 20 מיליארד דולר בשנה. התועלת גבוהה מהעלות פי 100 – רגולציה רצויה! אבל מבחינת טראמפ הרגולציה הזו לא תקודם כי העלות נטו גדולה מאפס ("greater than zero").

2. כשעשו ניתוח עלות-תועלת, ממשל טראמפ עיוות את הניתוח. הוא התעלם מתועלות, הניח הנחות מחמירות לגבי העלויות וכו'. למשל, בתחום הסביבתי יש נתון מאוד חשוב שנקרא העלות לחברה של פליטת פחמן דו-חמצני. בלי להיכנס לחישובים עצמם, ממשל אובמה כימת את הנזק שנגרם מטון אחד של פחמן דו-חמצני בכ-40$ (כימות שצלח בחינה ביקורתית בקונגרס). ממשל טראמפ לקח את הנתון הזה וחתך אותו לבין 1$-7$. בפוסט מלפני שבועיים הבאתי עוד דוגמאות למשחקים ולמניפולציות שממשל טראמפ עשה.

אז כן, אפשר לעשות מניפוציות על ניתוח עלות-תועלת. אבל מה האלטרנטיבה?

אנחנו תמיד עושים ניתוח עלות-תועלת

בחיים אנחנו תמיד נותנים ערך לדברים ומשווים בין אופציות, גם אם אנחנו לא אומרים את זה במפורש. כשהממשלה מחליטה להתקין רמזור בצומת שמתרחשות בו x תאונות בשנה – היא מחליטה שהעלות של הרמזור נמוכה מהנזקים של התאונות (במילים אחרות: שהבטיחות מצדיקה את עלות הרמזור). בהחלטות מדיניות תמיד צריך לאזן בין יתרונות לחסרונות, בין עלויות לתועלות. אנחנו עושים את זה – או במשתמע "מתחת לשולחן" או במפורש במסגרת ניתוח עלות-תועלת.

בין אם אנחנו פוליטיקאים או מדענים, שמאלנים או ימנים. כשאנחנו ניגשים לקבל החלטה, אנחנו עושים ניתוח עלות-תועלת משתמע, אבל אנחנו עושים את זה מהבטן. בלי נתונים, באופן לא מתועד ולא שיטתי. ניתוח עלות-תועלת הוא גאוני בגלל שהוא כל כך אינטואיטיבי. הוא נועד להבטיח שהאינטואיציה שלנו תעבוד טוב.

ונניח שנפסיק להשתמש בניתוח עלות-תועלת, ולא נעשה כימות מסודר של עלויות ותועלות. האם במצב כזה יהיה יותר קל או יותר קשה לעשות מניפולציות ולקבל החלטות שרירותיות? ברור שניתוח עלות-תועלת מדייק אותנו ומשפר את איכות קבלת ההחלטות. מי שרוצה לעוות את הניתוח – יכול. זה כלי. ולעוות אותו זה בסך הכל לרמות את עצמך.

בשורה התחתונה, אין לנו משהו יותר טוב ויש סיבה שטראמפ מתאמץ לעוות את המבחן הזה – כי מבחן עלות-תועלת מאתגר אותו. וכמו שאפשר לראות – הוא מאתגר גם פוליטיקאים דמוקרטיים עם דעות הפוכות לטראמפ. וזה היופי של המבחן – הוא כלי מקצועי ולא אידיאולוגי. אם הוא מעצבן גם את הרפובליקנים וגם את הדמוקרטיים – יכול להיות שהוא עושה את העבודה.

משהו רע קורה לניתוח עלות-תועלת תחת ממשל טראמפ. אבל לא צריך להשליך שיטה טובה שעבדה במשך 36 שנים. צריך לתקן אותה.

הניסיון לטפל באפליה בשוק הדיור

רגולציה למניעת אפליה – אין ראוי מזה.

למשל החוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים. יש שני אתגרים עם חקיקה למניעת אפליה – קשה לאכוף אותה (לכו תוכיחו שאני לא רוצה למכור לכם מוצר דווקא בגלל הגיל שלכם) ולא בטוח שהיא בכלל אפקטיבית.

איך לטפל בבעיות של אפליה?

יש סימני שאלה סביב רגולציה שאוסרת אפליה. למשל ארה"ב עוסקת הרבה באפליה בתחום המגורים. בשנת 1968 עבר חוק שאסר על אפליה במכירה והשכרה של בתים. החוק עבר כחלק מגל החקיקה למען זכויות האזרח של שנות ה-60, שנועד לטפל באי השוויון וההפרדה על רקע גזעי. באותה תקופה היה מאוד נפוץ שבשכונות "לבנות" יסרבו להשכיר או למכור דירות לאפרו-אמריקאים.

אבל למרות החוק הזה, שעבר לפני יותר מ-50 שנים, עדיין יש סגרגציה (הפרדה) בתוך הערים האמריקאיות. עיר הבירה, וושינגטון די.סי היא דוגמה עצובה: יש חלוקה ברורה והאוכלוסה האפרו-אמריקאית מרוכזת בחלק הצפון-מזרחי של העיר. באותן שכונות עניות 90% מהתושבים הם אפרו-אמריקאים. אגב, לבעיות של אפליה והפרדה יש אחות קטנה – גֶ'נְטְרִיפִיקַצְיָה. זה תהליך שאוכלוסיה עשירה קונה נכסים בשכונות חלשות, לאט לאט מעלה את עלות המחייה והאוכלוסיה החלשה נאלצת לעזוב. זה לא נעשה כדי לפגוע, זו דינמיקה כלכלית וחברתית, שגם היא פוגעת באוכלוסיות חלשות.

די ברור שהאיסור על אפליה לא עבד. כנראה שזה בגלל שאפליה לובשת צורות יותר מורכבות ויצירתיות. כיום אחד מגורמי השורש לבעיות של הדרה וג'נדרפיקציה בארה"ב (ולדעתי – לא רק) הוא הקושי של אוכלוסיות חלשות לקבל הלוואות. הלוואות הן דרך לגייס הון כדי להקים עסקים וכדי לרכוש נכסים להשקעה. יש מונח באנגלית שלא מצאתי לו תרגום עברי – Redlining – חסימה שיטתית של אשראי לקבוצות חלשות.

חוק להנגשת הלוואות לחלשים

כדי לטפל בעיה הזו, בשנת 1977 עבר בארה"ב ה- Community Reinvestment Act (בקיצור: CRA). החוק מחייב בנקים להראות לממשלה שהם מעניקים הלוואות גם לאוכולוסיות ולאנשים משכונות עם הכנסה נמוכה. לרגולטור יש מגוון סמכויות וכלי אכיפה כדי לחייב את הבנקים להפגין רמת ציות גבוהה. הבנקים מצייתים לחוק ומאז 1992 הם העניקו לאוכלוסיות שהוגדרו בחוק הלוואות בהיקף של 6 טריליון דולר.

אבל זה שבנק מעניק הלוואה שעומדת בדרישות של ה-CRA לא מבטיח שהכסף יגיע שמי שלא מצליח לקבל הלוואות רגילות. לפי ה-CRA הבנקים צריכים לתת הלוואות לתושבים של שכונות חלשות. באותן שכונות רוב התושבים משתייכים למעמד כלכלי נמוך, אבל לא כולם. והבנקים מעדיפים לתת הלוואה לתושבים היותר מבוססים באותן שכונות – תושבים שהיו מקבלים הלוואות גם בלי ה-CRA.

שני חוקרי מדיניות בחנו את הנתונים על משכנתאות שניתנו בשנת 2017 לפי ה-CRA. הם מצאו ש-2/3 מההלוואות שניתנו לתושבים בשכונות חלשות של וושינגטון די.סי ונספרו כציות ל-CRA – הגיעו לתושבים עם הכנסה גבוהה שגרים בשכונות החלשות. הממצא הזה מצביע על שתי בעיות:

1. ה-CRA היה אמור להנגיש הלוואות למי שלא מצליח לקבל אותן במתכונת העסקים הרגילה. בפועל רוב ההלואות שהבנקים נותנים לפי החוק מגיעות לאנשים שממילא היו מקבלים אותן.

2. מי אלו התושבים עם ההכנסות הגבוהות שגרים בתוך שכונות עניות? אלו הם המשקיעים המבוססים שקונים נכסים זולים (יחסית). המשקיעים האלו יוצרים את תופעת הג'נטרפיקציה. הם מייקרים את עלויות המחייה בשכונות העניות ולאט לאט גורמים לאוכלוסיה המקומית לעזוב. אלו האנשים שמקבלים הלוואת מכוח ה-CRA. לפי המחקר, לפני שנת 2017 יותר מ-70% מההלוואות לפי ה-CRA עזרו ליצור ג'נטריפיקציה. בלי קשר לשאלה אם ג׳נטרפיקציה זה רע, זה בדיוק ההיפך ממה שהרגולציה ניסתה להשיג.

אז לא רק שה-CRA נכשל בהנגשת הלוואות לאוכולוסיות החלשות, אלא שהוא האיץ תהליכים של ג'נטריפיקציה שפגעו בדיוק באותן אוכלוסיות. במילים אחרות: ה-CRA הגביר דחיקה של קהילות חלשות (בעיקר שוכרים) אל מחוץ לשכונות המגורים שלהן והוא לא גרם לעלייה דומה בשיעור הבעלות בדירות אצל אותן אוכלוסיות. בעצם, החוק הזה השיג את התוצאה ההפוכה ממה שהוא נועד לעשות.

מה הפתרון?

כנראה שה-CRA לא השיג את מטרתו בגלל שהוא ניסה להשיג כמה מטרות במעורבב. לכאורה הפתרון המתבקש הוא לחייב את הבנקים לתת הלוואות לאנשים עם הכנסה נמוכה. אבל הניסיון מלמד שהגישה הזו עלולה להיכשל ממש כמו ה-CRA. אחד הגורמים שתרמו למשבר הסאב-פריים שהתפוצץ בשנת 2008 הוא שהבנקים העניקו משכנתאות לאנשים שלא יכלו להחזיר אותן. מדיניות שתחייב בנקים להלוואת כסף למי שלא יכול להחזיר אותו תייצר סיכון למשבר כלכלי נוסף. אבל זה גם לא פתרון אמיתי עבור אותם אנשים – מי שיקח משכנתא ולא יצליח להחזיר אותה, יפונה מביתו ויהיה הומלס. אז מה עשינו בזה?

במקום לקפוץ לפתרונות ("הם לא מקבלים הלוואות – אז נחייב את הבנקים לתת להם הלוואות"), צריך לבדוק את גורמי השורש. למשל, בארה"ב יש כמעט 8.5 מיליון משקי בית שאין להם חשבון בנק (זה יותר מ-6.5% מכלל משקי הבית). מתוכם יש שיעור לא פרופורציונאלי של אפרו-אמריקאים ולטינים. אותם משקי בית בכלל לא במשחק ואין להם סיכוי לקבל הלוואה.

יש כל מיני סיבות לכך שלמישהו אין חשבון בנק – אולי אין סניף בנק שנמצא קרוב אליהם, אולי העמלות גבוהות מידי או שהם לא בוטחים במוסדות הפיננסיים. אפשר לפתור את זה באמצעות הנגשה והרחבת האפשרויות. למשל, לאפשר לעוד גופים לספק שירותי בנקאות בסיסיים. למשל, לאפשר לרשתות שיווק (סופרמרקטים) לנהל חשבונות עו"ש ולתת הלאוות עד גובה מסויים. ואם כבר חולמים – אז אולי הפתרון הוא לאפשר לשחקנים חדשים, כמו חברות פינטק להציע ולהנגיש שירותי בנקאות. הקידמה עשוייה ליצר תחרות ולהנגיש שירותים פיננסיים לאותן אוכלוסיות.

ניתוח של גורמי השורש של הבעיה יכול להביא אותנו למסקנות חדשות ולפתרונות מרעננים. במקרה הזה, שלהטיל עוד חובות לא יעזור לחלשים ובמקום זה עדיף לאמץ רגולציה שתנגיש ותרחיב את מגוון האפשרויות.

האם אמצעי בטיחות מיוחדים באמת משפרים את הבטיחות?

הייתה פעם מחלה קטלנית שסיכנה ילדים. התרופה הראשונה שמדענים פיתחו הצילה ילדים רבים, אבל לא את כולם. היתרון של התרופה הראשונה היה שהיא זולה ופשוטה לשימוש – כך שגם ההורה של הילד יכול לתת לו אותה. החיסרון של התרופה הראשונה הזו היה שהיא לא התאימה לתינוקות מתחת לגיל שנתיים.

בהמשך מדענים פיתחו תרופה נוספת. התרופה השניה התאימה גם לתינוקות מתחת לגיל שנתיים. אבל היו לה שני חסרונות: היא הייתה יקרה ומסובכת לשימוש, ולכן הורים רבים השתמשו בה לא נכון ובגלל זה היא לא הייתה אפקטיבית.

בהתחלה השתמשו בתרופה הראשונה עבור ילדים מעל גיל שנתיים ובתרופה השניה עבור תינוקות מתחת לגיל שנתיים. זה עבד לא רע. שתי התרופות הצילו חיי ילדים, אבל כמו שאנחנו כבר יודעים – אין מצב של אפס סיכון – ולא כל הילדים ניצלו.

כל זה השתנה אחרי שילד בן שנתיים נפטר למרות השימוש בתרופה הראשונה. ההורים שלו אמרו – "זה קרה אחרי שעברנו מהתרופה השניה (היקרה) לתרופה הראשונה (הזולה). למה עשינו את זה? איך יכול להיות שתרופה זולה תהיה אפקטיבית כמו תרופה יקרה ומסובכת? היינו צריכים להמשיך להשתמש בתרופה היקרה גם אחרי גיל שנתיים!". הטענה הזו התגלגלה והתפשטה, עד שבסופו של דבר הרגולטור השתכנע וקבע חובה להשתמש בתרופה השנייה גם על ילדים מעל גיל שנתיים.

איך אנחנו בוחרים אמצעי בטיחות?

זה סיפור שסטיבן לוויט (אחד היוצרים של פריקונומיקס) הציג במאמר שהוא פרסם וגם בהרצאת TED פופולארית. [חשוב לציין שהמחקר הוא מלפני כעשור ומאז המוצרים השתנו והשתפרו]

זה סיפור אמיתי שקרה בארה"ב. אבל הסיפור הזה הוא לא על תרופות. הוא על כיסאות בטיחות לילדים ברכבים. התרופה הראשונה היא חגורת הבטיחות הרגילה. התרופה השניה היא כסאות הבטיחות המיוחדים לילדים. והיום אסור לחגור ילדים מעל גיל שנתיים בחגורות בטיחות רגילות, אלא רק בכיסאות.

לטענתו של לוויט, הנתונים מראים שכיסאות הבטיחות מסובכים לתפעול ולכן הרבה הורים לא מצליחים להשתמש בהם באופן שתורם לבטיחות הילדים (צריך להתקין אותם בתוך הרכב, צריך לחגור את הילד לכיסא וכו'). לכן מעל גיל שנתיים הם פחות מועילים בשיפור הבטיחות (עם בוסטר, כשהילד עוד נמוך).

היתרון של כסאות הבטיחות הוא עבור תינוקות מתחת לגיל שנתיים. אז למה אנחנו מחייבים להשתמש בהם גם עבור ילדים מעל לגיל שנתיים?

יוצא שמשתמשים בהם למרות שהם פחות בטיחותיים. לוויט טוען שאנחנו תופסים את כיסאות הבטיחות כמוגנים יותר מחגורות בטיחות רגילות בגלל שהם פתרון ייעודי, מורכב לשימוש ויקר. אם ככה, אנחנו משתמשים בהם מהסיבות הלא נכונות. באופן לא מפתיע, הטענה של לוויט עוררה הרבה ביקורות. בואו נצלול טיפה למה שהוא טוען כי יש לו כמה תובנות מרתקות.

התובנות מאחורי הסיפור

1. אנחנו סובלים מהטיה

אנחנו עושים על עצמנו מניפולציות. אנחנו מניחים שאם משהו יקר – אז הוא בהכרח טוב. ואם משהו מורכב או מסובך – הוא בהכרח מתוחכם ומתקדם יותר. פתרונות דרמטיים מרגישים לנו יותר חזקים ויותר טובים. הרבה פעמים זה פשוט לא נכון. ולפעמים זה ממש הפוך –

2. לפשטות יש יתרון

יש סיבה טובה להעדיף פתרונות פשוטים – הם קלים יותר לתפעול וסיכויי ההצלחה שלהם גדולים יותר. זה נכון גם כשאיש מקצוע צריך להשתמש באמצעי הבטיחות, אבל זה קריטי כשמדובר על מוצר שמשמש את הציבור הרחב, כמו חגורות בטיחות. ההעדפה שלנו לפתרונות מסובכים מזיקה לעצמנו, אנחנו בוחרים אמצעי בטיחות שנתקשה להשתמש בהם. אנחנו בוחרים אמצעי בטיחות שאולי לא יעבדו בזמן אמת.

3. אינטואציה שגויה

הטיעון מאחורי שינוי הרגולציה התבסס על מקרה אחד והיה כזה:

(א) התאונה הקטלנית קרתה לילד כשהוא השתמש בחגורת בטיחות רגילה.

(ב) לא קרתה לילד תאונה קטלנית כשהוא היה בכיסא בטיחות.

(ג) לכן יש בעיה עם חגורות הבטיחות.

אבל אם חושבים על זה רגע, זה לא טיעון הגיוני. ראשית, מקרה יחיד לא יכול ללמד אותנו על הכלל. שנית, הגורם המרכזי לגבי סוג אמצעי הבטיחות שהיה בשימוש היה הגיל של הילד במועד התאונה. את זה אנחנו לא יכולים לבחור (אם יכולנו, היינו נמנעים מזה). שלישית, העובדה שילד אחד לא היה מעורב בתאונת דרכים קטלנית לפני גיל שנתיים ורק אחרי, לא ממש מלמדת אותנו על אמצעי הבטיחות העדיפים (וזאת גם לא באמת השוואה).

4. נתונים על תאונות

לוויט ניתח נתונים על תאונות קטלניות בהן היו מעורבים ילדים בין גיל שנתיים לשש. ההשוואה היא של מקרי התמותה ולא של פציעות, כי ה-NHTSA אוסף נתונים באופן גורף רק על תאונות עם הרוגים. ניתוח של כ-45,000 תאונות (עם בקרה על כל המשתנים) הראה שכיסא בטיחות וחגורת בטיחות מצילים חיים כמעט באותה רמת אפקטיביות.

5. מועיל בסוג מסויים של תאונות

למען האמת, כיסאות הבטיחות יותר מועילים בסוג מסויים של תאונות – תאונות חזיתיות. הסיבה לכך היא לא הנדסה, אלא רגולציה. כדי שכיסא בטיחות יהיה מותר לשימוש, הוא צריך לעמוד בתקנים שהרגולטור קבע. התקן מחייב עמידה במבחן של תאונה חזיתית ולכן כיסאות הבטיחות מצטיינים בהגנה בסוג כזה של תאונה, אבל הם מספיק פחות בטיחות בתאונות אחרות (התנגשות מהצד, מאחור וכו'). כנראה שיצרני הכיסאות עושים בדיוק מה שהרגולטור דורש מהם.

6. ניסיון לבצע מבחני ריסוק

לפי נתונים של הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים בארה"ב (NHTSA), כיסאות בטיחות מקטינים את הפגיעות הקטלניות של ילדים ב-54%. אבל הנתונים האלו משווים בין ילדים שלא היו חגורים בכלל לילדים שהיו בכסאות בטיחות. ההשוואה הזו לא בודקת חגורת בטיחות רגילה מול כיסאות בטיחות.

אז לוויט החליט לבצע השוואה כזו בעצמו, ולעשות ניסוי אמיתי במעבדה של מבחני ריסוק לרכבים. אבל אף מעבדה לא הסכימה לעבוד עם לוויט, כי הם חששו שאם הם יוכיחו את הטענה זו – אף יצרן כיסאות בטיחות לא יעבוד איתם יותר.
בסוף הוא הצליח למצוא מעבדה שהסכימה לעבוד איתו – בתנאי שהוא ישמור על הזהות שלה בסודיות. המבחנים הראו שהיו לחגורות ולכיסא הבטיחות ביצועים דומים ושניהם עומדים בסטנדרטים.

זה בטח מפתיע אתכם, אז הנה שתי נקודות שעלו מהניסוי: במקרה של תאונה כיסא הבטיחות עף בעצמו באוויר – בין המושב של המכונית לבין הילד. בנוסף, מאחר שכיסא הבטיחות מרים את הרגליים של הילד, בזמן תאונה הראש של הילדים נחבט בברכיים שלהם. זה סיכון שכיסא הבטיחות יצר.

7. רצון להגן על ילדים

בשורה התחתונה אנחנו רוצים להגן על הילדים שלנו. ילדים פגיעים יותר ולכן אנחנו רוצים לספק להם הגנה מיוחדת. איפה שהוא בראש שלנו, אנחנו מתרגמים את זה לפתרון ייעודי – כיסא בטיחות מיוחד ולא חגורת בטיחות "רגילה".

בוסטר הוא לא פתרון שמעניק לנו תחושת ביטחון, כי הוא לא מורכב, מאסיבי ויקר כמו כיסא ייעודי.
אבל בכלל לא בטוח שהפתרון המיוחד, היקר והמסובך, יספק יותר בטיחות מפתרונות פשוטים ו"רגילים".

שני סיפורים

כמובן שהטענה של לוויט לא מאוד פופולארית. תעשיית כיסאות הבטיחות התנגדה אליה נחרצות (יש להם תמרץ כלכלי חזק). הורים לילדים והרגולטורים דחו אותה (אפשר להבין אותם – הוא טוען שבמשך שנים הם קיבלו החלטות שגויות שלא שיפרו את ההגנה על ילדים).

מאחורי הסיפור הזה יש בעצם שני סיפורים.

הראשון והמרכזי הוא איך הפחד שלנו גורם לנו לקבל החלטות. אנחנו מרגישים שפתרונות גדולים ובומבסטיים יהיו אפקטיביים. זה אפקט פלציבו. אם כיסא הבטיחות הוא מוצר מיוחד ויקר – הוא חייב להיות יותר בטיחותי (אחרת למה הוא כל כך יקר?). כלכלנים יאמרו לכם שהמחיר של מוצר לא נקבע לפי רמת הבטיחות שהוא מספק אלא בעיקר לפי היצע וביקוש. אבל אנחנו פועלים מהבטן ולא מהראש. כדי לפתור את זה אנחנו צריכים להתבסס על נתונים, לתקשר מידע על סיכונים בצורה ברורה, ולבצע ניהול סיכונים מושכל.

הסיפור השני הוא על רגולציה. מתי ולמה הרגולטור מחליט להתערב. ולא פחות חשוב, כשהרגולטור מחליט לבדוק משהו – עלול להיווצר עיוות. כמו במקרה שמבחני הריסוק לפי התקן הרגולטורי כוללים רק תאונות חזיתיות. ובהתאם כיסאות הבטיחות יעילים בעיקר עבור סוג כזה של תאונות אבל פחות מגינים על הילדים בתאונות אחרות (כי על זה הרגולטור בוחן אותם).

יכול להיות שהנתונים של לוויט לא שלמים או לא מדוייקים. אבל גם אם זה המצב – אפשר להתייחס לטענה שלו כמשל על איך אנחנו מקבלים החלטות ברמה הפרטית וברמת הרגולטור.

קיצו של ניתוח עלות-תועלת?

כבר שנים שהוא מעורר פרובוקציות. אבל במהלך הקמפיין לנשיאות זה רק החמיר. וגם אחרי שטראמפ נבחר לנשיא הוא המשיך לצפצף על כללי המשחק.

כבר שנתיים וחצי שטראמפ בבית הלבן. לאורך התקופה הזו יותר ויותר מומחים טוענים שהאג'נדה שלו היא להפחית רגולציה בכל מחיר ולא בהכרח לייעל את השירות לציבור או להגדיל את הרווחה הכלכלית של אזרחי ארה"ב. מסתבר שיש הבדל גדול בין הפחתת רגולציה להפחתת עלויות רגולציה. ההבדל הזה בא לידי ביטוי ביחס למבחן עלות תועלת.

עלייתו ונפילתו של ניתוח עלות תועלת

ניתוח עלות תועלת הוא כלי מאוד חזק כדי לגבש ולבחון מדיניות. סופרים בכסף את הנזק מסיכונים שונים, את התועלות של המדיניות וגם את עלות הציות למדיניות. הרבה אנשים לא מרגישים בנוח עם הניסיון לכמת הכל בכסף ולתת ערך מספרי גם להיבטים כמו חיי אדם, אבל אין מחלוקת שהכלי הזה חשוב ועוזר לייצר החלטות מנומקות ורציונאליות יותר. התפיסה הזו הלכה והשתרשה בעולם – כשארה"ב מובילה את המגמה הזו. גם נשיאים רפובליקניים וגם נשיאים דמוקרטיים הרחיבו את השימוש בה. לאט לאט התפתחה מתודולוגיה לבחינה כלכלית של רגולציה.

אבל נראה שמשהו השתנה בתקופת טראמפ.

זה התחיל בניפוח של צד העלויות. הטכניקה הזו לא מפתיעה כי מחקרי מדיניות הם לא מדע מדוייק ואם אתם רוצים לעוות את הנתונים – אתם תצליחו.

אבל הממשל עשה מהלכים יותר בוטים. למשל, בדיעבד התברר שהייתה טעות בכימות העלויות של רגולציה על כספית ומזהמים אחרים. הסתבר שהמספר היה גבוה מידי והרגולציה הטילה פחות עלויות. ממשל טראמפ סירב לתקן את הנתונים בהתאם.

בעיה אחרת היא בצד התועלות. לפעמים אנשי מקצוע מחליטים לא להתאמץ ומוותרים על כימות התועלות (בעיני זו טעות). אותם אנשי מקצוע מתארים את התועלות בצורה מילולית ואת העלויות באופן כמותי. הבעיה שקשה להשוות בין מילים למספרים. זה לא אידיאלי, אבל זה עבד לא רע בתקופת רייגן, בוש האב, קלינטון, בוש הבן ואובמה. עד שהגענו לטראמפ. במצבים כאלו ממשל טראמפ פשוט בחר להתעלם מצד התועלות.

הדוגמה הבוטה לגישה הזו הייתה במסגרת הבקרה של הקונגרס הרפובליקני שיישר קו עם המדיניות של טראמפ. בארה"ב יש חוק שנקרא ה-Congressional Review Act (בקיצור: CRA) שמאפשר לקונגרס לבצע פיקוח פרלמנטרי על רגולציות ואפילו לחסום אותן. מחקר של דן פרבר (מאוניברסיטת ברקלי) הראה שכשהקונגרס בחן 28 רגולציות (חלקן שאריות מתקופת אובמה וחלקן מתקופת טראמפ) והחליט לחסום חלק מהן – ההחלטה לא התבססה בכלל על שיקולי עלות-תועלת. הקונגרס לא חסם את הרגולציות הכי יקרות לציבור, ובחר לחסום רגולציות עם עלויות נמוכות. לכן גם מתנגדי רגולציה אמורים לבקר את ההחלטה הזו ולתמוך בחסימת רגולציות אחרות.

עיוותים ומשחקים במספרים

גם תומכי הרגולציה וגם התומכים בצמצום שלה אמורים להיות בעד ניתוח רציונאלי של עלויות ותועלות – כדי לדעת מה לחוקק ומה לבטל. נראה שממשל טראמפ לא מנהל את השיח הזה, אלא פשוט מרסק את מבחן עלות תועלת.

אופס, פספסנו כמה מיליונים

הדוגמה הראשונה היא ברגולציה על צריכת דלק ופליטת גזי חממה של רכבים חדשים, במסגרת ה-Clean Air Act. תחת ממשל טראמפ, הסוכנות להגנת הסביבה (EPA) שינתה את הרגולציה שנקבעה בתקופת אובמה וריככה מאוד את הסטנדרטים. בתגובה, מדינת קליפורניה הודיעה שהיא תקדם רגולציה מדינתית מחמירה לפי הסטנדרטים שנקבעו בעידן אובמה. קליפורניה היא אחת המדינות הגדולות, העשירות והחזקות בארה"ב ולכן קונפליקט כזה הוא עניין מהותי. התוצאה הייתה סכסוך משפטי בין ה-EPA הפדרלי לבין מדינת קליפורניה. זה הגיע למצב שיצרני הרכב פנו לטראמפ במכתב והתחננו שהוא יתגמש וימצא פתרון כי הם לכודים ב- lose-lose situation: בין אם ההליכים המשפטיים ימשיכו ובין אם יקבעו שני סטנדרטים סותרים (אחד לקליפורניה ואחד ליתר ארה"ב).

אבל זה היה רק הרקע לבעיה שהייתה שם עם ניתוח עלות תועלת. לפי הניתוח שבוצע על-ידי ממשל טראמפ, הפחתת הסטנדרטים דווקא תחסוך 500 מיליארד דולר ותמנע 12,700 מקרי מוות. הטענה הייתה שרגולציה הדוקה יותר תייקר את מחירי הרכבים ולכן אנשים לא יקנו רכבים חדשים ויעדיפו להמשיך לנהוג ברכבים ישנים ומסוכנים, ולכן הפחתת רגולציה תציל חיים. זה נשמע נחמד אבל מאחורי הניתוח הזה עמדה הנחה שאם הרגולציה תהיה יותר מקלה, מספר הרכבים על הכביש יפחת ב-6 מיליון. לא ממש ברור למה שזה יקרה ואיך זה הגיוני (כי הניתוח מניח שפחות רגולציה תעודד אנשים לקנות רכבים). ברגע שמבטלים את ההפחתה המוזרה הזו במספר הרכבים – התועלת מתקזזת ונעלמת (שורת מדענים ומומחים הסבירו את זה בדוח שפורסם).

מה לא סופרים?

דוגמה שנייה התרחשה ברגולציה על תחנות כוח, שדרשה הוספת מסננים וציוד שמונע פליטת מזהמים שונים. בתקופת אובמה, ה-EPA ביצוע ניתוח עלות-תועלת ולפיו העלות של הרגולציה תעלה בין 33-81 מיליארד דולר, והתועלת תהיה בין 37-90 מיליארד (הטווח הוא תוצאה של ניתוח רגישות, בפועל העלויות היו בקצה התחתון של הטווח).

רוב התועלת מהרגולציה נובעת ממניעה של הפצת מיקרו-חלקיקים מזהמים, בזכות התקנת המסננים. ממשל טראמפ החליט שלא צריך להתחשב בהשפעה הזו והביא בחשבון רק את צמצום הנזק כתוצאה מזיהום כספית. בגלל שהתעלמו מזיהום המיקרו-חלקיקים, התועלת מהרגולציה צנחה ל 4-6 מיליון. זאת לא טעות, הם השאירו בחוץ את רוב התועלת מהרגולציה. ואז כשהעלות היא 33 מיליארד והתועלת היא 6 מיליון – ממשל טראמפ הודיע שהוא לא תומך ברגולציה הזו.

עתידו של מבחן עלות-תועלת

בעיני אנחנו עדים לטרגדיה. במשך שנים הממשל האמריקאי פיתח וטיפח שיטה לקבלת החלטות רציונאליות ועקביות. מרייגן, שהתנגד לרגולציה, ועד ממשל אובמה שהרחיב אותה מאוד – כולם שמרו על היושרה המקצועית של המתודולוגיה הזו. זה לא מדע מדוייק, אבל כללי המשחק נשמרו וכובדו.

נראה שממשל טראמפ שובר את הכללים. כנראה שגם לפניו כיפפו את הכללים מידי פעם, אבל ממשל טראמפ מתעלם מניתוח עלות תועלת או שהוא פשוט משחק איתו עד שהוא מקבל את התוצאה שנוחה לו. וזה חבל. כי ניתוח עלות-תועלת הוא כלי תומך החלטה. הוא מיועד עבור מקבל ההחלטות, לא עבור מישהו אחר. ולכן מי שעושה מניפולציות כאלו – מרמה רק את עצמו. ועל הדרך הוא גם פוגע באמון הציבור.

למה לכתוב על המגזר הציבורי? יום הולדת שנה לבלוג

לפני כמה שבועות פגשתי חבר שלא ראיתי מאז שסיימתי את הלימודים באוניברסיטה. הוא שאל אותי במה אני עובד ועניתי שאני עוסק בצמצום בירוקרטיה וייעול תהליכים בממשלה. "זה לא סותר את עצמו – ממשלה ויעילות?" הוא התפלא. והוא ממש לא הראשון.

עברתי לממשלה מהשוק הפרטי. כשהחלטתי לעשות את המעבר חשבתי שאני יודע למה אני נכנס, אבל אנשים כל הזמן אמרו לי "אתה לא מבין ממשלה". באמת לא ידעתי. וזה מה שגיליתי.

ממש קשה במגזר הציבורי

אתם בטח אומרים לעצמכם "ברור שקשה לעבוד בממשלה". לצערי, אם אתם לא עובדים בלהוביל שינוי בתוך המערכת הממשלתית כנראה שאתם לא מבינים כמה זה קשה. זו לא הפוליטיקה ולא השכר ולא המחסור בתקציבים.

הממשלה היא ארגון ענק, שבנוי משכבות שהצטברו לאורך השנים. שכבות של יחידות שהצטברו לכדי המבנה הארגוני שקיים היום. שכבות של מערכות טכנולוגיות. שכבות של נהלים ובירוקרטיה פנימית (איך מגייסים עובדים, איך מוציאים מכרז, איך מקבלים אישור לעבוד שעות נוספות). וגם שכבות של רגולציה על האזרח.

תוסיפו לזה את הגודל העצום של המערכות במגזר הציבורי. ככל שארגון גדול יותר – כך קשה יותר לחולל שינוי. במשרד "קטן" עובדים מאות אנשים ותמיד מעורבים עוד משרדים ועוד רשויות.

תוסיפו לזה את החשיבות של השירות הציבורי (הגנה על בריאות הציבור, למשל) ואת תחושת השליחות הפנימית. ועכשיו נסו להוביל שינוי, שאמור לשפר את המערכת אבל עלול גם להזיק ולקלקל. והסיכון גדול – כי הלקוח שלנו הוא כל הציבור. ושינוי תמיד מפחיד.

יש בממשלה אנשים מעולים

הנטייה הטבעית שלנו היא להתמקד בשלילי ובמה שצריך לשפר. אבל חשוב להגיד שהרבה משרתי הציבור קמים בבוקר כשהם באמת רוצים לעשות טוב. יש במגזר הציבורי אנשים נהדרים עם יכולות גבוהות וטונות של מוטיבציה. ואנשים בשירות הציבורי נדרשים להסתדר עם מעט משאבים. אני מדבר על משרתי ציבור אמיתיים, לא עובדי מדינה. אנשים שלא עושים ביג דיל ממהלך שהם קידמו כי מבחינתם זו העבודה שלהם ולא מגיעה להם מדליה על זה.

למה חשוב לדבר ולכתוב על המגזר הציבורי

זה קשה בצורה בלתי נתפסת אבל אני אופטימי. השינוי לחלוטין אפשרי, כמו שהוכיחו רפורמות שנעשו בשנים האחרונות. הבעיה שבחוץ לא יודעים איך הממשלה נראית מבפנים. השיח על המגזר הציבורי חסר. קשה למשוך אנשים כי בחוץ לא מכירים את האתגרים, את העניין ואת יכולת ההשפעה, שמבחינתי מפצים על המשכורת. קשה לגייס את האנשים הנכונים בגלל שלפעמים המגזר הציבורי נתפס כמקום שבאים לנוח בו, או כקרש קפיצה לדבר הבא.

איך הגענו לכאן?

וזו בגדול הסיבה שהתחלתי לכתוב. כדי שתכירו. כדי שתדעו מה קורה ותוכלו לשפוט. לומר "זה ממש לא בסדר" ולפעמים גם "כל הכבוד".
ובקטן – התחלתי אצלי קרוב. ברגולציה. בתחום שמועיל לציבור ועולה לו מאות מיליארדי ש"ח בשנה. תחום שלא מדברים עליו (היום קצת יותר).

פתחתי את הבלוג ב-28.8.2018 אבל אתם יכולים לראות שעמוד הפייסבוק קיים שנתיים קודם. ב-2016 הייתי מתוסכל. ראיתי איך עשרות אנשים עם ברק בעיניים מתרוצצים בממשלה ומייצרים שינוי כנגד התנגדות עצומה. איך הם לאט לאט בוראים עולם תוכן חדש – מדיניות רגולציה. ראיתי את זה מבפנים, והופתעתי שלא שמעתי כלום עד שנכנסתי פנימה. השתגעתי כשעברה רפורמה והציבור שהרוויח ממנה אפילו לא ידע. ואחרי חצי שנה מצאתי את עצמי נותן את אותו פיץ' היכרות על "מה אנחנו עושים" – כי אף אחד לא שמע שהממשלה עושה מאמץ לשפר את הרגולציה שלה. לכן אף אחד לא דרש שינוי. אף אחד לא ציפה שמחר יהיה יותר טוב.

אז לפני שנה, באוגוסט 2018 החלטתי שלא מספיק לשנות רק בפנים. והתחלתי לכתוב. לא בשביל לקבל מחיאות כפיים, רוב הפוסטים שלי ביקורתיים. אני כותב כדי שתוכלו להחליט בעצמכם – אם לבקר או לפרגן. העיקר שתדעו.
נראה שהמגזר הציבורי והרגולציה הממשלתית לא הולכים להיעלם, אז חשוב שנדע לדרוש שירות ציבורי איכותי ומדיניות רגולציה חכמה.

אני מקווה שזה עובד ושמעניין לכם. אני משוכנע שעם הזמן (והרבה עבודה קשה) המגזר הציבורי והרגולציה בישראל יהיו טובים יותר.
אז תודה שאתם קוראים, מאזינים, מגיבים ומשתפים.

גיא

חמש שאלות שצריך לשאול לפני שקובעים רגולציה על פרטיות

מידע הוא הנפט של המאה ה-21 ולכן רגולציה של מידע תהיה הרגולציה של המאה ה-21.

זה כבר התחיל. בשנת 2018 נכנס לתוקף ה-GDPR (רגולציית הפרטיות האירופית) ובתחילת השנה הערכתי ששנת 2019 תהיה שנת הרגולציה על ההייטק. בין אם זה בגלל רשתות חברתיות ובין אם זה בגלל עידן ה-big data, רגולטורים בכל העולם מתעסקים בקביעת רגולציה על פרטיות.

כשפרשיה של פגיעה בפרטיות מתפוצצת יש דחף חזק למהר ולקבוע רגולציה ("מישהו חייב לעשות משהו"). המיידיות הזו היא תוצאה של הטיה קוגניטיבית שמונעת מאיתנו לגבש מדיניות בצורה מסודרת. הנה חמש שאלות שכדאי לשאול כשמגבשים רגולציה – וקצת תשובות ומחשבות בקשר לרגולציית פרטיות.

חמש שאלות שכל קובע מדיניות חייב לשאול את עצמו

1. מה בדיוק הבעיה שאנחנו מנסים לפתור?

הגדרת הבעיה היא הכל. היא מכתיבה את מסגרת הדיון ואת התוצאה. כמו שכוונת של נשק הכרחית כדי לפגוע במטרה. במקרה של פרטיות, הדיון בדרך כלל מתערבב עם עוד נושאים כמו ריכוזיות וכוח שוק ("גוגל ופייסבוק חזקות מידי"), מניפולציה על הליכים דמוקרטיים (המעורבות הרוסית בבחירות 2016 בארה"ב) ו"מתקפות סייבר" (ככותרת כללית ולא בעיה ברורה). הזליגה הזו מתחילה כשאין הגדרה של הבעיה שבה אנחנו רוצים לטפל.
אם נדבר בשפה של ניהול סיכונים: סיכון (בעיה) הוא סיפור עם התחלה, אמצע וסוף. ולכן אנחנו צריכים להיות מסוגלים להגדיר את הבעיה בצורה כזו: מישהו עושה x וכתוצאה מכך נגרם נזק למישהו אחר. למשל: עובד של בנק מחפש מידע פיננסי על אנשים שהוא מכיר (שהם לקוחות הבנק) ומרגל אחריהם. כשהבעיה מוגדרת ככה קל להבין מה מסגרת הדיון ואפשר לדון בה. כמובן שמדיניות בדרך כלל מיועדת להתמודד עם מגוון סיכונים (ולכן צריך לזהות את כולם).

בהקשר של פרטיות חשוב להגדיר על איזה מידע מדובר (אישי, רפואי, פיננסי, דפוסי התנהגות לאורך זמן); איפה הוא שמור ומהיכן הוא דולף; האם הפגיעה בפרטיות נגרמת כתוצאה ממעשה מכוון או בגלל טעות/ תקלה; כמה המידע הזה רגיש לבעליו וכמה הוא בעל ערך למי שמשיג אותו?

אם אנחנו לא יודעים לענות על כל השאלות האלו ולאפיין את הבעיה בצורה טובה על בסיס נתונים, אנחנו סתם יורים באפלה. במקרה הטוב – הרגולציה לא תפתור את הבעיה, במקרה הרע (והנפוץ) – ניצור בעיות חדשות.

2. האם הרגולציה המוצעת יכולה להשפיע על הבעיה?

האם החלופות השונות לרגולציה יכולות להשפיע על הבעיה? אם הבעיה נובעת מחוסר הרתעה – רגולציה בלי סמכויות פיקוח ובלי שיניים לא תעזור. אם הבעיה נובעת מהזנחה של תשתיות – לא יעזור אם נחייב הכשרה מינימלית של עובדים. נתקלתי לא פעם ברגולציה שחייבה את המפוקחים לפעול לפי פרוטוקול מקצועי מוגדר, כשהבעיה בכלל הייתה חוסר תיעוד של מידע.
צריך להיות קשר סיבתי ברור בין הפתרון המוצע (הרגולציה) לבין הבעיה והמנגנון שגורם לה. זה נשמע פשוט אבל זה לב העניין.

3. מהם היתרונות והחסרונות של המדיניות?

מאחר שמאחורי המדיניות יש כוונות טובות, בדרך כלל אנחנו נלכדים בראיית היתרונות ולא בחסרונות. זו הטיה שמכונה "אופטימיזם של מקבלי החלטות". התוצאה היא התאהבות ברעיונות של עצמנו, ועיוורון לבעיות שהם יוצרים.

הרבה פעמים החסרונות הם risk trade off: אנחנו מחליפים סיכון אחד בסיכון אחר (ראינו את זה בתחבורה, בבטיחות מבנים ובסימון בריאותי). בתחום הפרטיות הבעיה היא שהרגולציה מתוכננת סביב ענקיות הטכנולוגיה אבל היא תשפיע על כולם. אם הממשלה תכתיב פרוטוקולים טכניים – זה עלול לצמצם את מגוון השירותיים שקיים לציבור הצרכנים. מתוך רצון לבנות משטר הדוק וקשוח שיגן על הפרטיות שלנו, הרגולציה עלולה ליצור חסמים שיפגעו בעיקר בעסקים קטנים וימנעו ממתחרים חדשים להיכנס לשוק (סיכון לתחרות).

לעיתים רגולציה גורמת לחברות לוותר מלכתחילה על השוק (כמו במקרה של רגולציה גדולה על שוק קטן). לא מעט חברות ויתרו על השוק האירופי בגלל הדרישות המחמירות של ה-GDPR. זה קרה עם כלי תקשורת (LA times) ועם חברה לניהול תיבת הדוא"ל (Unroll.me). כנראה שזו הסיבה שנתח השוק של גוגל דווקא גדל באירופה בעקבות ה-GDPR.

4. האם הרגולציה הקיימת יכולה להיות חלק מהפתרון?

לשמחתנו/ לצערינו (מחקו את המיותר) כבר יש לא מעט רגולציה. גם רגולצית פרטיות וגם רגולציה אחרת יכולה להיות רלוונטית. למשל, בישראל קיימים חוק המחשבים וחוק הגנת הפרטיות. האם הם נותנים מענה לחלק מהסיכונים? אם לא – חשוב להבין למה. מצד שני קיימת גם רגולציה שמיועדת לעודד מעבר של מידע פרטי, למשל חוק שירות נתוני אשראי, שעוסק בהעברת מידע בין גופים פיננסיים. לעיתים הרגולציה גורמת בעצמה לבעיות שצריך לפתור. לכן כשבודקים מה המצב הקיים, לא מספיק לברר מי השחקנים ומה הפעילות בשוק. חשוב להכיר את כל הרגולציות שפועלות ומשפיעות על הסוגיה. זה גם יעזור למנוע סתירות בין הרגולציה הקיימת לרגולציה החדשה. במקרה של רגולציית פרטיות – הממשלה בעצמה היא גורם שאוסף ושומר הרבה מידע על הציבור. האם זיהינו את הממשלה כמפוקח מרכזי של רגולציית פרטיות?

בתור התחלה שאלנו אם הרגולצה הקיימת יוצרת או מחריפה את הבעיה. אבל היא יכולה להיות חלק מהפתרון. הרשות לניירות ערך עוסקת כיום ברגולציה על מידע למשקיעים והרשות להגנת הצרכן עוסקת ביחסים שבין צרכנים לעוסקים, כולל היבטי המידע. המקבילה האמריקאית של הרשות להגנת הצרכן – ה-FTC, הגישה לאורך השנים עשרות כתבי אישום בגין שימוש במידע פרטי של לקוחות.

לכן צריך לחשוב איך הרגולציה החדשה תשתלב במארג הרגולטורי הקיים, ובשאיפה בצורה הרמונית שלא תגרום לבלבול וכפילויות. השאלה החשובה היא האם צריך רגולציה חדשה או רק להשלים ולתקן את הרגולציה הקיימת?

5. מי מתאים להיות הרגולטור?

אם השאלה הרביעית היא "איפה", אז השאלה החמישית היא "מי". מי יהיה הרגולטור. הוא צריך מיומנות, משאבים, סמכויות פיקוח ואכיפה והבנה של הסקטור המפוקח. זהות הרגולטור היא שאלה קריטית במיוחד בתחומים חדשניים. מי יהיה הרגולטור של הפרטיות? האם בתחום הפיננסי יהיה רגולטור נפרד? לא בטוח שהיום אנחנו יודעים מספיק כדי לקבל החלטה מושכלת.

האם נושא רוחבי כמו פרטיות צריך להיות מטופל על-ידי רגולטור רוחבי אחד, או שבכל סקטור יהיה רגולטור ענפי? לפני 100 שנה השאלה הזו עלתה לגבי הגנה על תחרות והתשובה בעולם היא רגולטור רוחבי של הגבלים עסקיים. לפני 50 שנים השאלה הזו עלתה לגבי הגנה על הסביבה – מדינות הקימו משרד ייעודי שיחיל רגולציה רוחבית, אבל במקביל גם רגולטורים ענפיים עוסקים ברגולציה סביבתית (בישראל: משרד הבריאות, משרד האנרגיה, משרד התחבורה ומשרד החקלאות).

בפרפרזה על מאיר אריאל: בסוף כל רגולציה שאתם קוראים בעברית יושב רגולטור ("…עם נרגילה").

בדרך כללהרגולטור מעורב בגיבוש הרגולציה – כנראה שמי שיקדם רגולציית פרטיות גם יהיה הרגולטור שלה. ואם זה יקבע לפי "כל הקודם זוכה", הבחירה תהיה שרירותית.

חמש השאלות האלו הן שאלות חובה כאשר ניגשים לקבוע רגולציה על פרטיות (ורגולציה בכלל). השאלות קשות ומורכבות. הניסיון מלמד שאם לא חושבים עליהן מראש – משלמים על זה מחיר בדיעבד.

תחרות כפתרון לחפיפות וסתירות ברגולציה

מי לדעתכם הרגולטור שמפקח על כך שפיצות עומדות בסטנדרטים בריאותיים? מסתבר שהתשובה לשאלה הזו לא כל כך פשוטה.

בעיית החפיפות בין רגולטורים

במדינה המודרנית יש המון רגולציה חשובה שנקבעת על ידי הרבה רגולטורים. כמה הוראות רגולטוריות יש? אף אחד לא באמת יודע. אחת התוצאות של כמות הרגולציה היא חפיפות וסתירות בין רגולטורים. בפוסט קודם ראינו כל מיני סיפורים על רגולציות סותרות. הבלבול קיים גם כשאין סתירה.

קחו לדוגמה את ה-FDA וה-USDA בארה"ב (המקבילים האמריקאים של משרד הבריאות ומשרד החקלאות). אם אתם מייצרים פיצה – היא תחת פיקוח של ה-FDA. אם תוסיפו עליה נקניק פפרוני – היא עוברת לפיקוח של ה-USDA. זו לא רק חלוקת עבודה, כל גוף מחיל סטנדרטים ושיטות פיקוח אחרות. ה-USDA מבצע בדיקות פרטניות בעוד שה-FDA מבצע פיקוח שיותר מבוסס על ניהול סיכונים.

דבר דומה קיים בישראל. משרד החקלאות מפקח על מזון גולמי ומשרד הבריאות מפקח על מזון מעובד. אם אתם מגדלים מלפפון או מייצרים סטייק – הם בפיקוח של משרד החקלאות. שימו קצת מלח על הסטייק ועל המלפפון – והם עוברים לפיקוח של משרד הבריאות.

ארגון העסקים Business Round table הוציא לפני חודשיים דוח על בעיית החפיפות בין רגולטורים בארה"ב. בדוח הם מראים איך סתירות ואי תאימויות בין רגולטורים מטילים עלויות על העסקים המפוקחים. אבל לא רק המפוקחים נפגעים מזה. ממשלות בעולם מצהירות שרגולציה לא קוהרנטית מייקרת את המוצר לצרכנים וסתירות מפריעות לרגולטור להגן על האינטרס הציבורי.

ארגונים עסקיים בדרך כלל מציעים את הפתרונות הסטנדרטיים לבעיות ברגולציה. במקרה של חפיפות – לשפר את התיאום, להבהיר את חלוקת האחריות ולנסות לצמצם חפיפות וכפילויות. זה די ברור מאליו וכשעושים רפורמה ברגולציה מחפשים איפה אפשר לעשות את זה.
וכאן אני רוצה להציע כיוון חשיבה חדש שלא קיים בישראל.

לחשוב על רגולציה כמו על מוצר

ההצעות של הארגונים העסקיים מיועדות כדי להבטיח שבכל תחום יפעל באופן בלעדי רגולטור אחד. אם נתייחסי לרגולציה כמו מוצר, אז ההצעה של ארגוני העסקים היא להפוך כל רגולטור למונופול בתחום שלו. למשל ה-FDA יהיה המונופול בפיקוח על פיצות.

אבל אנחנו יודעים שבדרך כלל מונופול הוא לא המבנה הכי יעיל. הרבה פעמים אנחנו מעדיפים שתהיה תחרות. זו יכולה להיות תחרות בין יצרנים, ספקים, ממציאים ואפילו בין מקומות עבודה שמתחרים על עובדים. תחרות מכניסה דינמיקה בריאה – של השתדלות ומאמץ. אז אני מציע מודל של תחרות בין רגולטורים.

תחרות בין רגולטורים

מה אם במקום לחפש ולתקן את כל החפיפות בין רגולטורים – פשוט נאפשר להן להתקיים? במצב כזה נאפשר לשני רגולטורים באותו תחום להחיל הוראות על אותה פעילות אבל נאפשר לכל מפוקח לבחור לאיזה רגולטור הוא יהיה כפוף.

  • נניח שאתם מייצרים פיצה – תבחרו אם להיות כפופים ל-FDA (כולל כל הדרישות ומנגנון הפיקוח שלהם) או ל-USDA.
  • אם יש לכם מתקן לייצור אנרגיה שפולט קרינה אלקטרו-מגנטית – תבחרו בין משרד האנרגיה, המשרד להגנת הסביבה או משרד הבריאות.

מרגע שהמפוקח יבחר ברגולטור – יחולו עליו כל ההוראות וכל מנגנוני הפיקוח והאכיפה של אותו רגולטור. ומצד שני, רגולטור אחר לא יוכל להטיל דרישות על המפוקח באותו נושא. ולצורך ההמחשה נקבע שמפוקח יכול לבחור רגולטור פעם בשלוש שנים (סתם מספר לשם הדוגמה). בכל מקרה המפוקח חייב לבחור רגולטור ממשלתי (לא מדובר בהפרטה או בדה רגולציה).

שיטה כזו מבטיחה וודאות ופותרת את בעיית החפיפות בלי שנצטרך למצוא את כל החפיפות ולהגיע לפשרה בין הרגולטורים המצטלבים. בנוסף, שיטה כזו תעודד את הרגולטורים לבחור בין גישה תחרותית לגישה קרטליסטית. אם הרגולטורים יבחרו "להתחרות" זה בזה על מי קובע דרישות יעילות יותר ונותן שירות טוב – הציבור ירוויח. אם הרגולטורים יבחרו "להתקרטל" ולהיות דומים זה לזה – הם יצמצמו לבד את הסתירות ביניהם וכך איכות הרגולציה תשתפר. אפשר לחשוב על עוד דרכים שבהן תחרות עשויה לתמרץ רגולטורים לשפר את איכות הרגולציה שלהם.

כמובן שהצעה כזו מעוררת חשש מפני "מירוץ לתחתית" שבו החברות יבחרו ברגולטור עם הדרישות הכי עמומות והכי מקלות. העניין הוא שאנחנו לא יודעים מי משני הרגולטורים החופפים קבע את הדרישות המדויקות. היום כשיש חפיפה המפוקח צריך לעמוד בדרישות של שני הרגולטורים (גם אם הן סותרות). במודל של תחרות בין רגולטורים – לא יהיה כפל רגולציה ואפשר לסמוך על הרגולטורים שהם רוצים להגן על הציבור, כי בכל מקרה מדובר ברגולטורים ממשלתיים.

זה לא רעיון מקורי שלי. בבריטניה יש מודל שנקרא Primary Authority. עסק מפוקח יכול לבחור לעבוד מול רגולטור מוסמך שיהיה הרשות המרכזית עבורו. אותו רגולטור יקבע את ההוראות שיחולו על העסק בתחומים הבאים: הגנת הצרכן וקשרי מסחר, הגנת הסביבה ובטיחות אש. באותם תחומים יחולו על העסק ההוראות ותכניות הפיקוח של ה-Primary Authority ורגולטורים אחרים חייבים לכבד אותן. המודל הזה רץ כבר כמה שנים בהצלחה.

במצב הנוכחי פעילויות רבות כפופות לאישור של הרבה מאוד רגולטורים שפועלים בחפיפה וכל אחד מהם יכול להטיל וטו. מודל של תחרות בין רגולטורים יכול לתת מסגרת בריאה ופתרון חלקי לבעיית הכפילויות והחפיפות בין רגולטורים.