רגולציה על חלב אם

האם תאכילו את התינוק שלכם במזון לתינוקות מיצרן לא מוכר? ומה לגבי חלב אם של מישהי אחרת?

מחקרים הצביעו על יתרונות רבים מתזונה בחלב אם – התפתחות שכלית, חיזוק המערכת החיסונית ותועלות בריאותיות נוספות. אבל מה עושים כאשר האמא של התינוק לא מסוגלת להניק, למשל מסיבות רפואיות? אפשרות אחת היא להזין את התינוק בחלב מאישה אחרת. אפשר להשיג חלב אם ישירות מתורמת החלב או באמצעות בנקים של חלב אם (חלקם פועלים למטרות רווח וחלקם לא). בשנים האחרונות החלו לפעול בישראל בנקים שמציעים חלב אם.

בארה"ב אין רגולציה פדרלית על הנושא ובישראל קיים חוזר של משרד הבריאות שקובע סטנדרטים כלליים. אבל חלב אם לא מפוקח כמו מזון או תוספי מזון.

האם צריך רגולציה על חלב אם?

מאמר של פרופ' מטילדה כהן התפרסם בארה"ב לפני שנה והוא קורא לממשל האמריקאי לקבוע רגולציה על התחום ולהתחיל לפקח עליו. בואו נסתכל על ההצעה לרגולציה על חלב אם וננסה לחשוב האם היא נחוצה והאם היא הגיונית.

שוק חלב האם

מחברת המאמר טוענת שה-FDA צריך להיות הרגולטור. היא מסבירה שחלב אם דומה לשלושה תחומים שה-FDA מפקח עליהם כיום: תרופות, רקמות אנושיות ומזון. ההשוואה למזון הכי מובנת כי התינוק אוכל את חלב האם. גם ההשוואה לפיקוח על רקמות נשמע הגיוני – חלב האם מכיל תאים ביולוגיים שמיוצרים בגוף של המניקה. ואחרון – חלב האם מקביל לתרופות במקרים בהם הוא ניתן לפגים ולתינוקות חולים מאוד, כאמצעי רפואי לשפר את סיכויי ההישרדות שלהם. ויש לו השפעה משמעותית על התפתחות מערכת החיסון ועל הבריאות של כל התינוקות.

יש סיבה טכנית לכך שחלב אם לא מפוקח על ידי ה-FDA. ראינו בעבר שה-FDA מגדיר חלב כ "הפרשת חלבית … המתקבלת בחליבה מלאה של פרה בריאה אחת או יותר" (“lacteal secretion…obtained by the complete milking of one or more healthy cows”). זאת אומרת שעצם ההגדרה של המונח "חלב" השאירה בחוץ חלב אם (וגם חלב עיזים, כבשים ונאקות [תיקון: חלב עיזים וכבשים כן מפוקח, אבל האמריקאים לא מכירים בחלב נאקות (תודה לאיתמר מושקין)]).

בגלל הוואקום הרגולטורי הזה, חלק מהשחקנים בשוק יצרו רגולציה פרטית והכפיפו את עצמם וולונטרית לרגולציה כזו. דוגמה אחת היא התארגנות וולונטרית של בנקים לחלב אם, שהקימו את ה-Human Milk Banking Association of North America. ההתאגדות הזו קובעת סטנדרטים לבנקים לחלב אם, למשל כללים לגבי הטיפול והאחסון של החלב וגם מחייבים שתורמות החלב צריכות לעבור בדיקות רפואיות כדי לוודא שהחלב שלהן לא נושא מחלות.

לפי המאמר, בנקים של חלב אם זה עסק רציני. אספקת יומית של חלב אם מבנק ללא מטרות רווח תעלה בין 68$ ל-135$. בנק שפועל למטרות רווח יגבה מכם בין 170$ ל-200$ ליום. קשה לדעת מה המחיר של חלב אם שנמכר באופן ישיר, אבל נראה שהוא הרבה יותר זול.

איך לפקח?

ההצעה במאמר היא לבנות רגולציה דיפרנציאלית, שמחולקת לשלוש קבוצות. ראינו שאפשר להשיג חלב אם משלושה מקורות: באופן ישיר, מבנק למטרות רווח ומבנק ללא מטרות רווח. ראינו גם שה-FDA מפעיל מערכות פיקוח שונות על שלושה תחומים אחרים: מזון, תרופות ורקמות אנושיות. המחברת מציעה להתאים בין שלוש מערכות הפיקוח לשלוש הדרכים להשיג חלב אם.

אספקה ישירה

מסחר ישיר בחלב אם מבוצע בצורה פרטנית ובלי אופרציה מסחרית. מדובר באספקת חלב באופן פרטי ובהיקפים מצומצמים יחסית. לכן רמת הסיכון נמוכה. מי שמספקת חלב אם באופן ישיר לא יכולה לשאת בעלויות כבדות ולכן מוצע להטיל רגולציה מקלה יחסית. לכן המחברת ממליצה להגדיר חלב אם שמשווק באופן ישיר כ"מזון" ולהחיל עליו את שיטת הפיקוח של ה-FDA על מזון.

בנקים וחברות ללא מטרות רווח

ארגונים כאלו מפעילים אופרציה מסוימת, אבל היא צנועה בהשוואה לזו של חברות למטרות רווח. בנוסף להבדלים בגודל, מאחר שהם גובים עלות רק כדי לקיים את הפעילות – אין להם אפשרות לשאת בעלויות ציות גבוהות. לכן המחברת ממליצה שחלב אם שנמכר על ידי בנקים שלא למטרות רווח יוגדרו כ"ריקמה אנושית". זו רגולציה במדרגת ביניים – לא צריך אישור מקדים מה-FDA אבל יהיה יותר פיקוח בהשוואה לרגולציה על מזון. רגולציה כזו אמורה להשיג איזון בין עלות לבטיחות.

בנקים וחברות למטרות רווח

חברות למטרות רווח יכולות ובפועל פועלות בהיקפים הרבה יותר גדולים. יש שם אופרציה תפעולית ויש רווחים שמאפשרים לצמוח. מאחר שיש יותר תורמות חלב ואספקת החלב מגיעה להרבה תינוקות – ההסתברות לסיכון גבוהה יותר. לדעת המחברת, חברות כאלו יכולות לעמוד ברגולציה עם הוראות מפורטות. לכן המחברת ממליצה שחלב כזה יוגדר כ"תרופה" ויחולו עליו ההוראות המחמירות של ה-FDA, שנוגעות לתרופות וטיפולים רפואים. סיווג של חלב אם כתרופה יחיל חובות כמו ביצוע ניסויים קליניים, קבלת אישור מקדים לפני שיווק, תקנים לגבי תהליך הייצור וההפצה. כל הבירוקרטיה שה-FDA מפעיל.

כמה מחשבות קצרות על ההצעה הזו

1. מזון לתינוקות הוא בהחלט מזון רגיש עם סיכון גבוה. בהינתן שהרגולציה אפקטיבית זה באמת נשמע מוזר שמוצרים אחרים לתינוקות כפופים לרגולציה, אבל חלב אם נשאר מתחת לראדר. מצד שני, בניגוד למאמר אקדמי – רגולציה היא לא תרגיל תיאורטי. אם אין בעיה סיסטמית – לא צריך לקבוע רגולציה רק כי זה נראה לנו חסר.

2. לא בטוח שהפיקוח של ה-FDA על מזון באמת מקל כמו שהמחברת מניחה. צריך לבדוק כמה יעלה בפועל לציית להוראות. לא בטוח שאפשר לעשות העתק-הדבק בין תחומים שונים (מפעלי מזון \ חלב אם), ואולי השוני יהפוך את ההצעה לבלתי אפשרית או בלתי ישימה כלכלית.

3. המחברת מזכירה שחקנים שכבר החילו על עצמם סטנדרטים וולונטריים. למה צריך להטיל עליהם עוד רגולציה? לעיתים קרובות יוצא ש"מענישים" את הטובים כי קל להגיע אליהם, בעוד שלממשלה קשה לאתר את העבריינים.

4. יש סיכון שהרגולציה תגרום להסטה למסלולים אחרים. למשל, אם יהיה בלתי אפשר לציית לרגולציה על אספקה ישירה, תורמות פרטיות יעברו לבנקים וחברות. מעבר כזה ייקר את מחיר החלב או יפגע באספקה שלו.

5. השאלה היא לא רק "מה הוגן?". צריך לבדוק מה תהיה השורה התחתונה והאם העלויות של הרגולציה הזו "רק" ייקרו את מחיר החלב (וראינו שהוא לא זול), או שהרגולצה תגרום לקריסה וסגירה של הפעילות לגמרי (ואז הבטיחות ניצחה אבל כולם הפסידו).

כמו תמיד – המבחן החשוב הוא מבחן התוצאה ולא מבחן הכוונות.

כשמרוב באלגן אי אפשר לעשות סדר \ הגיליוטינה הרגולטורית

כל אחד מאיתנו צובר לכלוך ובאלגן. זה קורה גם לממשלות, שצוברות חוקים ונהלים. ולפעמים קשה לתקן את זה.

ברגולציה האתגר נובע מכך שברירת המחדל היא שהכללים האלו תקפים לנצח. בניגוד לתקציב שצריך לבנות ולאשר כל שנה, רגולציה חלה בלי הגבלת זמן. ואם רוצים לתקן או לבטל אותה – צריך לעשות תהליך אקטיבי, למשל להעביר בפרלמנט תיקון לחוק. לאחרונה הרוסים גילו שזה יכול להיות מסובך.

רוסיה לא מצליחה לקדם רפורמה

נתחיל מסוף הסיפור – רוסיה פועלת כדי למחוק אלפי חוקים מהתקופה הסובייטית. אבל כשהם ניגשו לבטל את כל החוקים האלו, משרד המשפטים הרוסי גילה שאי אפשר. הסיבה: הרוסים פשוט לא מוצאים את את הנוסח של החוקים האלו. ובלי המסמכים והניירת הרשמית, של החוקים הישנים – אי אפשר לבטל אותם.

כן, מרוב שהחוקים האלו ישנים הם הלכו לאיבוד, ובגלל שהניירת הלכה לאיבוד – אי אפשר לבטל את החוק. אז יש לנו חוק שלא כתוב בשום מקום ורק בגלל זה הוא ימשיך לחול (בעיקר דרך תקנות ונהלים שמפנים אליו או מסתמכים עליו).

בסך הכל הרוסים מתכננים לבטל כמעט 20,500 חוקים סובייטים, אבל הם לא הצליחו לאתר בערך שליש מהם או שהם לא מוצאים את השם הרשמי והפרטים של החוק. חוץ מהקושי לבטל את החוקים, כשספר החוקים מכיל המון הוראות מיושנות שאף אחד לא מכיר – קל לחלק מרשויות ברוסיה להשתמש בהן כדי להטריד אזרחים או לדרוש שוחד כדי להעלים עין.

בין החוקים שהם מנסים לבטל – איסור מוחלט לעבוד יותר מ-8 שעות ביום, פיקוח על בטיחות חול ורגולציה על גידול ארנבים.

כמובן שרוסיה והמורשת הסובייטית שלה היא דוגמת קיצון. אבל אני חושב שהסיפור הזה מדגים עד כמה ממשלות יכולות לצבור באלגן ברגולציה שלהן, ושלפעמים מספיק באלגן יכול למנוע מכם לעשות סדר.

פתרון אפשרי: גיליוטינה רגולטורית

סיפרתי בעבר למה קשה לתקן את הרגולציה. אין ספק שקשה לבצע רפורמה בהיקף של עשרות אלפי חוקים. בדיוק בשביל להתמודד עם האתגר הזה פותח מנגנון בשם הגיליוטינה הרגולטורית (Regulatory Guillotine). הנמגנון פותח על ידי חברת הייעוץ Jacobs, Cordova & Associates, שמלווה ממשלות ברפורמות רגולטוריות (כן, בעולם לוקחים את התחום ברצינות ויש הרבה עיסוק בו). הגיליוטינה הרגולטורית היא מנגנון שנועד לאפשר לממשלות לבצע רפורמות מקיפות ושיטתיות, באופן יעיל ואיכותי.

אז איך מפעילים את הגיליוטינה הרגולטורית?

1. ממנים "מנהל רפורמה" כלל ממשלתי שמוביל את התהליך ויש לו סמכות לקבל החלטות לגבי תיקון ושימור של רגולציות.

2. כל הרגולטורים שמשתתפים בתכנית נדרשים לבחון את כל הרגולציות שבאחריותם. הבחינה כוללת לפחות שלושה קריטריונים: האם כל הרגולציה הכרחית? האם יש לרגולציה ביסוס חוקי? האם הרגולציה ידידותית לאזרחים ועסקים? (כל ממשלה מוסיפה עוד קריטריונים לפי המדיניות שלה)
המשרדים מבצעים מקצה שיפורים כבר בשלב הפנים-משרדי, ומקצצים בעצמם רגולציה מיותרת, לא הכרחית או לא חוקית.

3. כל הרגולטורים מעבירים למנהל הרפורמה רשימה של כל הרגולציה שלהם – והוא בוחן את הרגולציה ואת התיקונים שבוצעו בה. מנהל הרפורמה מחלק את הרשימה לשלוש קבוצות: (א) שימור – רגולציה שעמדה בכל הקריטריונים שהממשלה הגדירה. (ב) ביטול – רגולציה לא הכרחית או ללא בסיס חוקי תבוטל. (ג) תיקון – רגולציה מכבידה תעבור סבב תיקונים ולאחר מכן תיבחן מחדש ויוחלט האם לשמר או לבטל אותה. בסוף מקבלים שתי רשימות – רגולציות לשימור ורגולציות לביטול.

4. מנהל הרפורמה מגיש את רשימת הרגולציות לשימור לדיון במליאת הממשלה. בהחלטה אחת מרכזית משמרים את כל הרגולציות לשימור, וכל היתר מבוטלות (חוקים לביטול מועברים באופן מרוכז לפרלמנט).

5. התוצר: רשימת הרגולציות לשימור הופכת לרשימה של כל הרגולציה שקיימת במדינה. רגולציה שלא מופיעה ברשימה לא בתוקף ולא מחייבת.

יותם אפללו ואני ניתחנו את המנגנון ובדקנו איך הוא יכול לסייע לרגולטורים לקדם רפורמות משמעותיות.

ההיגיון מאחורי הגיליוטינה הרגולטורית

המנגנון נועד לפתור ארבע מכשולים מרכזיים לרפורמות ברגולציה.

1. במדינה המודרנית היקף הרגולציה עצום והיא מפוזרת על פני עשרות אלפי מסמכים. קשה לאתר אותם ולבחון אותם. זה גם אומר שאם שכחנו לבדוק רגולציה – היא נשארת לא מטופלת. הגיליוטינה הרגולטורית הופכת את ברירת המחדל – אם שכחנו רגולציה והיא לא ברשימת הרגולציות לשימור – היא תבוטל.

2. רגולציה מבוססת על עולמות תוכן מקצועיים. לדרג הנבחר קשה מאוד להיכנס לדיון מעמיק ולבחון מקצועית את הרגולציה. לשרים זה מאוד קשה, עבור חברי כנסת זה לא אפשרי. הגיליוטינה מבוססת על מינוי מנהל רפורמה עם צוות מקצועי, שעורכים את הבחינה העצמאית של הרגולציה.

3. כדי לתקן ולבטל רגולציה צריך לעבור תהליכים משפטיים וחסמים פוליטיים שמאריכים ומכשילים את הרפורמה. תחשבו כמה זמן לוקח לתקן חוק או תקנה – ועכשיו תכפילו את זה באלפי רגולציות. אם מגדירים מראש תהליך סדור ומבצעים את כל התיקונים בהחלטה אחת, אפשר להתגבר על המכשול הפרוצדורלי.

4. הרבה רגולציות משותפות למספר רגולטורים. זה מחייב מהלך משולב וגם נותן לכל אחד מהם זכות וטו. הגיליוטינה הרגולטורית אורזת את כל השינויים במהלך אחד וגם מונעת מגורם אחד להכשיל את הרפורמה.

המנגנון לא מושלם והוא מעורר שאלות לגבי תהליכים דמוקרטיים ומי הגורם המתאים לחולל רפורמות ברגולציה. אבל הוא מציג לנו כיוון אפשרי לטפל ברגולציה באופן מקיף ומתוך ראיה כוללת.

מצד שני לפעמים המציאות והבירוקרטיה עולות על כל דימיון. במקרה הרוסי לא ברור אם טכנית ניתן לבטל חוקים שאף אחד לא יודע איך קוראים להם. ואם אי אפשר למצוא את החוק, אולי גם אי אפשר לבטל אותו.

חוקי אלכוהול הזויים

לפני מאה שנים נכנס לתוקף התיקון ה-18 לחוקת ארצות הברית – שאסר על ייצור, שיווק, יבוא וצריכה של אלכוהול. התיקון הזה יצר את תקופת היובש. הוא בוטל רק ב-1933, אבל האמריקאים נשארו עם שריטה מסוימת לגבי אלכוהול. וגם בספר החוקים שלהם נשארו כל מיני צלקות מאותה תקופה. לכבוד המאורע חשבתי שיהיה נחמד להסתכל על חוקים ורגולציות בנושא אלכוהול שנשארו בספר החוקים הרבה אחרי תקופת היובש. הנה כמה דוגמאות לחוקים הזויים שהסיאטל טיימס מצא, בצירוף המחשבות שלי.

1. בקרולינה הצפונית אסור עד היום להגיש אלכוהול במשחק בינגו.

כי בינגו הוא משחק כל כך אגריסיבי ואלים, שמסוכן לתדלק אותו עם אלכוהול. אין לרגולטור של קרולינה הצפונית בעיה עם זה שאנשים ישתו ואז ישחקו פוטבול או היאבקות. מסתבר שבינגו ואלכוהול זה השילוב הכי מסוכן.

2. מדינת טנסי מחייבת את הבעלים של ברים למנוע מהלקוחות להרעיש.

על פניו זה נשמע הגיוני, כי אנחנו לא רוצים ששיכורים יתפרעו ויפריעו לציבור. אבל מה הבעלים של בר אמור לעשות? ומה הוא מסוגל לעשות? אם לי היה בר וחבורה של לקוחות היו מתחילים להתפרע ולהרעיש – הייתי מתקשר למשטרה. אבל אם החוק קובע שאני אחראי למנוע את הרעש – השוטרים יגיעו ויעצרו אותי.

3. בוושינגטון די.סי אסור להשתמש בסנטה קלאוס כדי למכור אלכוהול.

האם זה בגלל שהוא סמל לאומי? (מותר להשתמש בנשיא או בדגל כדי למכור אלכוהול) או אולי בגלל שילדים נותנים בו אמון? (אבל מותר להשתמש בדמויות של דיסני כדי למכור אלכוהול) ואם מונעים מסנטה קלאוס להיות חלק משיווק של אלכוהול, אולי זה בגלל שהוא מזוהה מסחרית עם קוקה קולה? האם יכול להיות שהם רוצים אותו לעצמם?

4. ברוב מדינות ארה"ב צריך רישיון מיוחד כדי למכור אלכוהול, אבל באיידהו החוק מגביל את מספר הרישיונות. מספר בעלי הרישיון למכור אלכוהול לא יעלה על יחס של 1 ל-1,500 תושבים.

לי זה נשמע כמו רגולציה שבעיקר מצמצמת תחרות, כי אנחנו פשוט לא רוצים "יותר מידי" עסקים בתחום.

5. באוקלוהומה יש רגולציה שבעיני היא פשע: אם בירה מכילה יותר מ-4% אלכוהול – מותר למכור אותה רק בטמפרטורת החדר.

זה פשוט נורא כי הבירות הכי טעימות מכילות אחוז אלכוהול גבוה. וכמו שצ'רצ'יל אמר, יש מעט דברים יותר גרועים מבירה חמה.

ונעבור לכמה איסורים שבוטלו לאחרונה –

6. עד 2017 היה אסור לרקוד בניו יורק, אלא אם העסק קיבל רישיון מיוחד שהתיר את זה (רישיון קברט).

סיפרתי בעבר על החוק שהיה בתוקף כמעט 100 שנה ושימש כדי לחסל עסקים, להפלות אפרו-אמריקאים ולסכן את הציבור. מה מסוכן באנשים רוקדים? קשה לומר. עוד יותר קשה לחשוב על חוקים כל כך מזיקים – שגם לא הביאו שום תועלת ופגעו כל כך הרבה בציבור.

7. במשך שנים רבות קנזס אסרה להגיש יין בספל תה.

בניגוד לרגולציה של אוקלוהומה, בחוק הזה יש היגיון כי יין שותים בכוסות זכוכית. מצד שני, אם מישהו נהנה לשתות יין מספל תה, למה שיהיה לי אכפת מזה? ויותר חשוב – למה שלממשלה יהיה אכפת מזה?

8. בעבר, נברסקה חייבה בעלי ברים למכור מרק אם הם רצו למכור בירה.

מרק זה פתרון מצויין אם אתם חולים, אבל אני לא בטוח שזה הנישנוש הכי מתאים לצד בירה. כנראה שזה מה שמקבלים כשנותנים לרגולטור להחליט מה לאכול ליד המשקה שלכם.

הרגולציות האלו מגוחכות ומטופשות.

בעיני זה מרגיז כי לא נותנים לבן אדם להינות מהדרינק שלו בשקט.

וזה עצוב גם כי בשביל חברה מתפקדת צריך ממשלה וצריך חוקים. אבל חוקים כאלה עושים צחוק משלטון החוק, ופוגעים במעמד של חוקים אחרים שבאמת צריך.

כשמסתכלים על זה מרחוק, נראה שקל מידי לקבוע רגולציה גרועה וגם קשה מידי לבטל אותה (אחרת החוקים האלו לא היו שורדים כל כך הרבה שנים). אולי אנחנו צריכים מנגנון שיקל לבדוק את הרגולציה ולבטל חוקים מזיקים ומיותרים.

לנהל את תקציב הרגולציה

לפני שמתחילים: חוץ מהבלוג יש גם פודקאסט. אנחנו מתמודדים בקטגוריית פריצת השנה בתחרות הפודקאסטים של "גייקטיים" לשנת 2019. אשמח מאוד אם להיכנס ללינק ולהצביע (זו הקטגוריה האחרונה). ההצבעה עד היום (29.12) בשעה 9:00.

על תקציב ורגולציה

דמיינו עובד מדינה חרוץ. יום אחד הוא חושב על רעיון לתכנית ממשלתית, שצריכה תקציב של 100 מיליון ש"ח, אבל תביא תועלת של 200 מיליון ש"ח לציבור. אז הוא פונה למשרד  האוצר ומבקש תקציב של 100 מיליון ש"ח בשנה. במשרד האוצר משתכנעים – ומעלים מיסים כדי לגבות עוד 100 מיליון ש"ח.

אחרי שבוע הוא חושב על תכנית אחרת, היא תעלה לציבור 300 מיליון ש"ח ותביא תועלת של 500 מיליון ש"ח. גם פה התועלת גבוהה מהעלות. משרד האוצר מעלה מיסים כדי לממן גם את התכנית הזו. ובשבוע הבא הוא חושב על עוד תכנית שמצריכה העלאת מיסים על הציבור. ולאט לאט מעלים את מס ההכנסה. ואת המע"מ. ומס שבח על מקרקעין. ומס על השקעות (החסכונות של הציבור). ומס בריאות. ומס ביטוח לאומי.

כל אחת מהתכניות האלו נועדה להביא יותר תועלת מעלות. אבל כדי להגדיל את התקציב הממשלתי – הממשלה צריכה להטיל עוד מיסים על הציבור.

האם אתם בעד מדיניות כזו – שכל עוד התועלת גבוהה מהעלות, מאשרים את התכנית ומטילים עוד מיסים?

מה זה בעצם תקציב?

הממשלה לוקחת מאיתנו כסף באמצעות מיסים ומוציאה אותו על כל מיני מטרות. אנחנו חייבים לשלם את הכסף הזה לממשלה. מה הממשלה עושה עם הכסף הזה? היא משתמשת בו לשיפור הבריאות, החינוך, הרווחה, התשתיות ולשמירה על הביטחון, הסביבה והבטיחות שלנו. העניין הוא שבשביל יותר תקציב צריך לגבות יותר מיסים. (להרחבה אני ממליץ להאזין לפרק הזה בפודקאסט "ערך מוסף")

איך כל זה קשור לרגולציה?

בעבר השוותי בין מדיניות תקציבית למדיניות רגולציה וגם כתבתי על הדיון הציבורי עליהם. לרגולציה ולמדיניות תקציבית יש הרבה במשותף. גם ברגולציה המדינה מכריחה אותנו להוציא כסף כחלק ממדיניות ממשלתית שנועדה למטרות טובות.

כשרגולציה קובעת שבמקום עבודה חייבים להיות אמצעי בטיחות מסוימים או שטיפול במזון יהיה רק באמצעות חומרים ותהליכים שהוגדרו – זה נקבע למטרות טובות וזה עולה לנו כסף. וכמובן שיותר רגולציה – תעלה לציבור יותר כסף.

מהבחינה הזו, רגולציה ותקציב לא כל כך שונים. בשניהם הממשלה מוציאה לנו כסף מהכיס ובשניהם זה נעשה כדי לקדם מטרה ציבורית טובה. 

איך זה נראה מנקודת מבט של יחידה ממשלתית?

נתחיל בתקציב

לכל משרד יש תקציב מוגבל. כמו בסיפור בתחילת הפוסט – כדי להפעיל תכנית שעולה כסף צריך קודם כל להשיג תקציב. אגף תקציבים במשרד האוצר מנהל את תקציב הממשלה – גם את הגודל שלו וגם את החלוקה בתוך הממשלה. הנחת העבודה שהיא שהתקציב מוגבל והוא תמיד מגיע מתוך הכיס של האזרחים, אז צריך להשתמש בו בזהירות. יחידה ממשלתית לא יכולה לקבל את כל הכסף שהיא רוצה – כי הגדלת התקציב מחייבת הטלת עוד ועוד מיסים. ולכן התקציב מוגבל ויחידות מנהלת את התקציב שלהן בזהירות ולפעמים מוותרות או מקצצות במשהו אחד, כדי שיהיה תקציב למשהו אחר.

מה קורה ברגולציה?

אם יחידה רוצה להוסיף רגולציה (שתעלה כסף לציבור) היא לא צריכה מקור תקציבי. כל מה שהיא צריכה לעשות זה לכתוב חוק או תקנה או נוהל. הרגולציה צריכה לעבור בחינה משפטית כדי לוודא שהרגולציה חוקית. אבל אין בחינה תקציבית. גם אין הגבלה על כמות הרגולציה ועל העלויות שרגולטור מטיל על הציבור באמצעות רגולציה.

למשל, נגיד שמישהו בממשלה רוצה לצמצם שריפות. הוא יכול לקנות מטף כיבוי אש עבור כל בית עסק, או לחייב כל בית עסק לקנות ולהתקין בעצמו מטף כיבוי אש. מבחינת כלכלית שתי האופציות שקולות – זה יעלה אותו דבר (העלות של מטף כיבוי אש כפול מספר העסקים בישראל). אבל יש הבדל עצום: אם הוא יבחר לקנות מטפי כיבוי אש – הוא יצטרך לבקש ממשרד האוצר תקציב כדי לרכוש את כל המטפים האלו. אבל אם הוא יקבע ברגולציה שכל עסק חייב להצטייד במטף כיבוי אש – לא צריך תקציב ואפילו לא צריך לדעת מה העלות של המדיניות הזו. שימו לב שבשני המקרים הציבור יממן את העלות – באמצעות מיסים או בעלויות רגולציה.

זאת אומרת שאם אני רוצה להגן על הציבור ואני עושה את זה באמצעות תקציב – אני מוגבל. אבל אם אני מנסח את אותה מדיניות כרגולציה שמוציאה כסף מהכיס של הציבור – אין הגבלה על כמות הרגולציה או על כמות הכסף שהיא תעלה לציבור.
זה סוג של ארביטרז'.

[הערה לגבי דוגמת המטף: יכול להיות שלממשלה יעלה יותר או פחות לרכוש בעצמה ולחלק את המטפים. למשל, היא יכולה לקבל הנחת כמות או שבגלל מנגנון הרכש הממשלתי היא דווקא תשלם יותר]

לנהל את הרגולציה כמו תקציב

אתם יודעים שאני חסיד גדול של ניתוח עלות תועלת. לכאורה אפשר לטעון שאם תוכנית ממשלתית מביאה יותר תועלת מעלות, אז תמיד צריך לאשר אותה כי היא משפרת את מצבו של הציבור. אז למה לא עושים את זה בתקציב? למה לא מאשרים תוכניות ממשלתיות בלי הגבלה כל עוד התועלת שלהן עולה על העלות? אני חושב שלכולכם זה נשמע קצת מוזר שיחידות יוכלו לקבל תקציבים עד אינסוף. בעיקר כי עוד תקציבים – זה גם אומר עוד מיסים. ולכן תקציב המדינה מוגבל. יש מגבלה על כלל תקציב הממשלה ויש מסגרת תקציב לכל משרד – והוא לא יכול לקבל תקציבים בלי גבול.

ולכן מתבקש לשאול – האם צריך לנהל את הרגולציה ואת העלויות שלה במסגרת תקציב מוגבל? כשאנחנו מגבילים את תקציב המדינה, אנחנו בעצם מגבילים את סך הכסף שהמדינה יכולה לגבות מאיתנו במיסים. אז למה לא להגביל את סך הכסף שהמדינה יכולה לגבות מאיתנו דרך רגולציה?

גם בתחום הרגולציה אפשר טעון שמבחן עלות-תועלת הוא לא המבחן היחיד, ושצריך להגביל את העלויות שמטילים על הציבור (כיום אין מגבלה כזו ותיאורטית עלות הרגולציה יכולה לגדול עד אינסוף).

וזה הקונספט של תקציב רגולטורי.

הנושא הזה די חדש בעולם ולדעתי עדיין לא עסקו בו בישראל. בכמה מדינות בעולם יש ניסיון להפעיל מנגנונים של תקציב רגולטורי (regulatory budget). הציגו לי כזה מנגנון בהולנד ולפני שלוש שנים טראמפ יצר מנגנון כזה בארה"ב. הרעיון הוא שכל משרד מקבל תקציב עבור סך העלויות שהוא יכול להטיל על הציבור והוא צריך לפעול במסגרת התקציב הזה. ואם הרגולטור רוצה להטיל עוד רגולציה שתעלה עוד כסף ותחרוג מהתקציב הרגולטורי – הוא יצטרך להקטין עלויות במקום אחר (למשל, לבטל רגולציה מיושנת או לצמצם בירוקרטיה). ממש כמו ניהול תקציב – רק של הרגולציה.

היישום לא כל כך פשוט – בשביל מנגנון כזה צריך לכמת באופן שיטתי את עלויות הרגולציה – גם הרגולציה הקיימת וגם הצעות לשינויים ותוספות ברגולציה (רצוי לעשות את זה בכל מקרה).

האם זה טוב? האם זה ישים? נראה לי שעוד מוקדם למסקנות.
אבל ראינו שמדיניות רגולציה ומדיניות תקציבית מאוד דומות – לשתיהן יש מטרות טובות ושתיהן עולות כסף לציבור. ואם בתקציבים ובמיסים יש הגבלה על העלויות שמטילים על הציבור וההגבלה הזו מאלצת את הממשלה לבחון את עצמה – למה שברגולציה אפשר יהיה לייצר אינסוף עלויות על הציבור?

למה פייסבוק מבקשת שיפקחו עליה?

בשנים האחרונות פייסבוק סופגת הרבה מאוד ביקורת – מעקב אחר משתמשים, פגיעה בפרטיות, קיממבריג' אנליטיקס ומה לא. אבל לפני בערך שנה משהו השתנה. פייסבוק מזמינה רגולציה על חברות אינטרנט ועל רשתות חברתיות. היא מבקשת שיטילו עליה רגולציה. מארק צוקרברג פרסם טור דעה שבו הוא קרא להטיל רגולציה בארבעה תחומים שונים: פיקוח על תוכן, פעילות פוליטית באינטרנט, הזכות לפרטיות והזכות של משתמשים לשלוט במידע שלהם (data portability).

למה פייסבוק מזמינה רגולציה ממשלתית?

מה קורה פה? האם פייסבוק ראתה את האור והיא מוסרת את עצמה לרגולטור?

לדעתי פייסבוק לא אלטרואיסטית ואין פה מעשה צדקה. זה באינטרס שלה שיטילו רגולציה. למרות שחברות מתנגדות להטלת רגולציה עליהן (במיוחד רגולציה חדשה), לעיתים קרובות רגולציה מועילה ומחזקת את השחקנים החזקים. סיפרתי בעבר על כך שרגולציית הפרטיות של האיחוד האירופי, ה-GDPR הייתה צפוייה לפגוע בחברות בינ"ל גדולות אבל המרוויחות הגדולות ממנה היו גוגל וחברות ענק נוספות. הסיבה לכך פשוטה – שחקנים קטנים יותר פשוט לא מסוגלים להתמודד על עלויות הציות הגבוהות, עלויות שלא מזיזות לחברות כמו גוגל ופייסבוק. במובן הזה, רגולציה הורגת מתחרים פוטנציאלים ומונעת מפייסבוק 2 לצאת לאוויר העולם.

לדעתי רגולציה ממשלתית תשרת את פייסבוק ולכן היא מזמינה אותה. בואו ניקח את ארבעת התחומים שמארק צוקרברג מיפה ונראה איך רגולציה בכל תחום תשרת את פייסבוק.

פיקוח על תוכן

כרגע לפייסבוק יש בעיה בכל מה שנוגע לתוכן שמשתמשים מעלים. אם פייסבוק מסירה "מהר מידי" תכנים שעלולים להיות בעייתיים – תוקפים אותה על כך שהיא מצנזרת. אם היא מגיבה "לאט מידי" – מאשימים אותה שהיא מאפשרת הסתה, גזענות ופשעי שנאה. פייסבוק פיתחה כלים אוטומטיים שיסמנו מיידית תוכן חשוד, אבל זה לא פתר את המתח בין חופש הביטוי לבקרה על תכנים אלימים.

כרגע האחריות מוטלת על פייסבוק והיא לא מצליחה להתמודד עם האתגר הזה. מה הפתרון? רגולציה! רגולציה תסיר את האחריות מפייסבוק ותקבע אילו ביטויים מותרים ואילו לא – ואיך פייסבוק צריכה לפעול. פייסבוק מבקשת שימנו לה אפוטרופוס שיסיר ממנה את האחריות לעסוק בשאלות בקרת תוכן. כמובן שרגולציה לא תפתור את הבעיה המהותית וגם לא תפתור את הבעיה של פייסבוק, היא פשוט תעביר את האחריות למישהו אחר. ואנחנו יודעים שגם לחברות פרטיות, גם לתקשורת וגם לציבור – מאוד קל להאשים את הממשלה כשמשהו משתבש.

כנראה שיש פה גם אלמנט אנטי-תחרותי. לפייסבוק יש מערך בקרת תוכן די טוב, שכולל גם טכנולוגיה וגם צוות מיומן. ברגע שתהיה רגולציה על הנושא, פייסבוק לא תתקשה לעמוד בה. מי שיתקשה לציית לרגולציה על הנושא הם שחקנים חדשים, שיצטרכו להקים מערך כזה מאפס ויש סיכוי טוב שהם לא יצליחו או יוותרו מראש. עוד יתרון מבחינת פייסבוק.

פעילות פוליטית

מאז בחירות 2016 לנשיאות ארה"ב, הפעילות הפוליטית בפייסבוק נמצאת במרכז סדר היום הציבורי. מנהיגים בכל העולם חוששים מקמפיינים מוסווים ברשתות החברתיות. החשש הוא ממניפולציות על דעת הקהל ועמדות הבוחרים לקראת מערכות בחירות דמוקרטיות. למשל, יש חשד שפעילים שקשורים לרוסיה השקיעו כ-100,000 דולר בקמפיין ממומן בארה"ב סביב נושאים כמו אלימות משטרתית ורגולציה על כלי נשק. סוכנות רוסית הובילה קמפיין לא ממומן והגיעה באמצעותו לכשני מיליון גולשים. זה המעט שאנחנו יודעים וזו רק ההתחלה.

פייסבוק ניסתה לקבוע כללים ולבצע אימות של הגורמים שמפרסמים ומריצים קמפיינים, אבל בסוף האחריות לקבוע מי לגיטימי ומי לא מוטלת עליה לפי שיקול דעתה. ובדיוק כמו בבקרת התוכן זה מצב מאוד לא נוח מבחינתה.

פרטיות

פייסבוק ידועה כ"ילד הרע" בתחום הפרטיות. היא התנגדה ל-GDPR האירופי ונלחמת בבית המשפט נגד רגולציית פרטיות של מדינת קליפורניה. אז למה היא חותרת שיטילו עליה רגולציית פרטיות?

זה לא שפייסבוק מתלהבת מה-GDPR ומשלל החובות והמגבלות שלה. העדיפות הראשונה של פייסבוק היא למנוע מראש או להתחמק בדיעבד מרגולציית פרטיות.

לדעתי לפייסבוק יש שתי מטרות בזירת הפרטיות. מטרה אחת הזכרתי קודם – רגולציית פרטיות מטילה עלויות כבדות ולכן היא מחסלת תחרות. בתחום הפרסום נתח השוק של פייסבוק וגוגל רק גדל בזכות ה-GDPR. המטרה השנייה היא שאם כבר יש רגולציית פרטיות, אז שלפחות תהיה רגולציה עולמית אחת. לדעתי פייסבוק מאוד מפחדת ממצב של כפל רגולציה – שהיא תצטרך לציית גם לרגולציה אמריקאית, גם לרגולציה אירופית ואולי לעוד מערכת רגולטוריות באותו נושא.

שליטה במידע

הרעיון הוא שלמשתמשים יש שליטה על המידע שלהם – אם שיתפת מידע בשירות א', אתה יכולים לשמור אותו, למחוק אותו או להעביר את המידע הזה לשירות ב'. צוקרברג טען שצריך רגולציה שתבטיח את זה. ובאותה נשימה צוקרברג כותב בטור שלו על ה-Data Transfer Project, פרויקט של גוגל לייצר סטנדרט אחיד – פורמט להעברת מידע על משתמשים בין פלטפורמות. אז אם כבר יש מיזם פרטי שמטפל בזה, למה צריך רגולציה?

כנראה שפייסבוק רוצה להלבין את המידע שהיא מעבירה בתוך הבית. אתם בוודאי יודעים שפייסבוק רכשה את אינסטגרם ואת WhatsApp. והיא ספגה ביקורת על כך שהיא מעבירה מידע ומצליבה מידע על משתמשים בין הפלטפורמות השונות. רגולציה תאפשר למשתמשים להעביר מידע בין לפטפורמות אבל היא גם תסלול את הדרך כדי להלבין את מה שפייסבוק עושה היום.

רגולציה – מגן או חרב?

כשמישהו קורא להטלת רגולציה, זה תמיד מוצג כצעד לטובת הציבור. גם מארק צוקרברג מדבר על ערכים ראויים. אבל צריך לזכור שאף אחד לא מבקש שיטילו עליו רגולציה כי מתחשק לו.

למעורבות ממשלתית יש מחיר, ולפעמים המחיר הזה משרת מישהו. במינימום ההצהרות של פייסבוק משיגות לה סיקור חיובי שמשפיע על דעת הקהל, במקסימום היא עשויה לקבל בדיוק את מה שהיא רוצה – רגולציה שתחסום מתחרים ותקל עליה.

להתמודד עם שינויי האקלים

כמה חודשים אחרי שהנשיא טראמפ נכנס לבית הלבן הוא הודיע שארה"ב תפרוש מאמנת פריז בנושא האקלים. זו הייתה רעידת אדמה כי לכולם היה ברור שהפרישה של ארה"ב מהאמנה תחליש אותה מאוד. פרשנים טענו שבלי ארה"ב, ההסכם עלול לקרוס או להיות חסר ערך ללא רגולציה אמריקאית. [הפוסט לא עוסק בסוגיה עצמה של שינוי אקלים – קיומה של התופעה, הסיבות לה, הסכם פריז וכו']

בתוך פחות מחודש – ביוני 2017 התפרסמה הכרזה הפוכה. "We are still in". יותר מ-3,600 גופי שלטון מדינתיים ומקומים בארה"ב וגם מנהלים מהסקטור הפרטי הצהירו במכתב לקהילה הבינ"ל שהם עדיין מחויבים להסכם פריז. החלק המעניין הוא החתימה של מנהלים בחברות פרטיות שהתחייבו וולונטרית לפעול כדי להתמודד עם שינויי האקלים (וזה יעלה להם די הרבה כסף).

פרופ' ג'ונתן גיליאן (Jonathan Gilligan) פרסם בחודש יולי 2019 נייר מדיניות שסקר את הפעולות שחברי "We are still in" ביצעו וכיצד הם יכולים לפעול כדי לקדם את עקרונות אמנת פריז בלי רגולציה של הממשל הפדרלי.

גיליאן מתמקד בפעולות שיבוצעו על ידי "ממשל פרטי" (private governance) – חברות עסקיות, ארגונים ואנשים פרטיים שפועלים כדי לקדם יעדים שמסורתית היו מבוצעים באמצעות רגולציה ממשלתית. לדעתו הם יהיו יותר יעילים אם הם יתמקדו בקידום יעדים ולא בניסיון למנוע או להגביל פעילות. במילים אחרות, עדיף לחזק את החיובי ולא לנסות לחסום את השלילי – גזרים עדיפים על מקלות (שזה אולי ישמע קצת מוזר למי שמתעסק ברגולציה).

איך עסקים פרטיים יכולים למנוע את שינויי האקלים?

בין החותמים על ההכרזה אפשר למצוא חברות כמו Nike, Johnson & Johnson, מייקרוסופט, ליפט, HP, מקדונלד'ס ופורד. אותן חברות החליטו לקחת על עצמן התחייבות והטילו על עצמן רגולציה עצמית. אותן חברות מבצעות פעולות ונושאות בעלויות כדי לקדם מדיניות ציבורית שמשפיעה על הסביבה. זה נעשה ללא חובה רגולטורית – מיוזמתן ומבחירה.
למשל, הדוח השנתי של יוזמת Carbon Disclosure הראה שבשנת 2017 יותר מ-4,000 חברות פעלו כדי להטמיע פתרונות סביבתיים בשרשרת האספקה שלהן. לפי הדוח, הפעולות האלו הפחיתו את פליטת הפחמן הדו-חמצני ב-551 מיליון טונות. ההשפעה של אותן חברות לא נגמרת בתהליכים הפנימיים. יש להן כוח קנייה והן גם משקיעות במחקר ופיתוח. ולכן הן יכולות לדרוש מהספקים ומהמפיצים שלהן לאמץ סטנדרטים סביבתיים, וגם להפנות תקציבי מחקר ופיתוח לטובת הנושא.

דוגמה נוספת היא תעשיית העץ בארה"ב. חברות עץ שפועלות ביערות פרטיים דואגות לכרות עד 2% מהעצים בכל שנה, כדי לשמר את המרקם האקולוגי. בנוסף, כמו שמסביר אמיר קופר, "כ-13% מהעצים ביערות פרטיים נשתלו על ידי בני אדם, לעומת 3% בלבד ביערות בבעלות ציבורית". תמריץ לשמור על הסביבה לטווח הארוך.

הכסף הגדול לא נמצא בתוך החברות הריאליות, אלא בסקטור הפיננסי. סוכנות הדירוג Moody's (אחת משלושת גופי דירוג האשראי הגדולים בעולם) הודיעה שהיא תתחיל להתחשב בסיכונים משינויי אקלים כשהיא תקבע את דירוג האשראי של מדינות. וזה לא עוצר בסוכנויות הדירוג.

מוסדות ושחקנים פיננסיים יכולים להטמיע מדיניות סביבתית אצל חברות פרטיות וגם להזרים השקעות (שידרשו כדי לבצע צעדים סביבתיים). פרופ' גיליאן מסביר שמשקיעים מוסדיים כמו קרנות פנסיה אמריקאיות הודיעו שלדעתן הן מחוייבות לשקול את ההשלכות ארוכות הטווח שעלולות להיות לשינויי האקלים (כחלק מחובת האמונים שלהן כלפי בעלי המניות והעמיתים). דמיינו שגופים מוסדיים, שמנהלים טריליוני דולר של הציבור, יתחילו להשקיע ולהצביע באסיפות בעלי המניות לפי שיקולים של קידום מדיניות סביבתית. כשזה יקרה חברות ציבוריות רבות יהיו חייבות ליישר קו.

אז מה המשקיעים ובעלי המניות יכולים לעשות?

מי שמחזיק מניה יכול לעשות איתה שלושה דברים: לקבל דיבידנד (רווח שהחברה מחלקת), למכור או להצביע באסיפת בעלי המניות. לפי גיליאן, אקטיביזם מסורתי של בעלי מניות בנושאים כמו סביבה, התמקד במכירת המניות של החברה כמעין "עונש" כלפיה (שיגרום לירידה בערך המניה ויפגע במוניטין שלה). אבל זה אמצעי מאוד לא אפקטיבי וכשמדובר בחברות גדולות, בדרך כלל יהיה מי שישמח לקנות את המניות שלהן, במיוחד במחיר נמוך. וחוץ מזה – הנהלה של חברה לא יודעת שמישהו מכר את המניות שלו בגלל נושא סביבתית.

האלטרנטיבה היא לא לנסות להעניש, אלא לנסות לקדם, להיות קונסטרוקטיביים. לקחת חלק בממשל התאגידי של החברות ולקדם אג'נדה באמצעות זכות ההצבעה שלהם. יש סוגיות שחייבות לעלות להצבעה של בעלי המניות. ולבעלי המניות יש גם אפשרות ליזום הצבעה על נושא מסויים (אם אוספים חתימות של מספיק בעלי מניות). בעלי המניות מוסמכים לקבוע את תקנון החברה והוראות התקנון מחייבות את החברה, כך שהן כמו רגולציה שבעלי המניות מטילים על החברה.

וזה מתחיל לקרות. למשל, גיליאן מראה שבשנת 1999 בממוצע רק 8% מבעלי המניות השתתפו בהצבעה על נושאים סביבתיים, אבל ב-2013 הממוצע כבר עמד על 21%. זו מגמה חדשה ורואים שיש פה עקומת למידה.

אז זו הטכניקה ועכשיו צריך לבחור את המדיניות והאמצעים שיקדמו את המדיניות הסביביתית. למשל, בעלי מניות של חברות תעשייה או של רשתות שיווק יכולים לקדם מעבר למוצרים עם חיסכון אנרגטי. לדוגמה, נורות LED צורכות 80% פחות חשמל ומייצרות 70% פחות גזי חממה בהשוואה לנורות חוט להט. זה דבר קונקרטי שאפשר לדרוש, נניח הפסקת השימוש בנורות חוט להט בתוך 5 שנים.

ואם רוצים שינוי משמעותי, צריך לקחת בחשבון שזה ייקח זמן. ולכן גם משקיעים שמקדמים מדיניות צריכים לעבוד בראייה ארוכת טווח. בהקשר הזה, למשקיעים מוסדיים ולקרנות גידור יש יתרון על בעלי מניות מהציבור – כי יש להם כוח הצבעה משמעותי, יכולת לנתח מידע ולעקוב אחרי הנהלת החברה לאורך זמן.

המקרה הזה נותן לנו תשובה לשאלה שבדרך כלל נראית לנו תיאורטית – מה יקרה אם הממשלה לא תטפל בסיכון משמעותי? ומאחוריה עומדת שאלה עובדתית אבל גם אידיאולוגית – האם רגולציה ממשלתית היא הפתרון היחידי כדי לגרום לאנשים ולתאגידים לפעול נכון, או שגם שחקנים מהמגזר הפרטי יקדמו מדיניות חיובית גם בלי רגולציה?

בזכות טראמפ ויוזמת We are still in קיבלנו "ניסוי טבעי" על נושא מדיניות חם וטעון – שינויי האקלים.

נראה שבמקרה הזה שחקנים פרטים מקדמים מדיניות והם יכולים להשתמש בכלים האלו כדי להשפיע אפילו יותר.

תחרות הפודקסטים של 2019 – עזרו לי

הפעם לא פוסט, אלא בקשה (וגם ספור על רגולציה משונה).

אתמול גיליתי שהאתר גיקטיים עורך תחרות של הפודקאסטים הטובים בישראל. והופעתי לגלות שהרגולטור מתמודד בקטגוריית פריצת השנה!

אז אם אתם אוהבים את הבלוג והפודקאסט, אשמח מאוד שתכנסו לכאן ותצביעו לי. אני בקטגוריה האחרונה.
זה לוקח כמה שניות ולא חייבים להצביע בקטגוריות האחרות בתחרות.

ואפרופו כמה זמן לוקח להצביע – הנה רגולציה משונה.

במדינת אינדיאנה בארה"ב יש מגבלת זמן על השהיה מאחורי הפרגוד: למצביעים מותר להיות בתא ההצבעה רק שתי דקות. אחרי שעוברות שתי דקות עובדי הקלפי יכולים להוציא את המצביע בכוח. למזלכם, אתם לא באינדיאנה וההצבעה בתחרות ממש ממש קצרה!

ואם אתם באמת רוצים לעזור – אשמח אם תשתפו חברה או חבר כדי שגם הם יוכלו לעזור. הפודקאסט עוסק בתחום נישתי ככה שהוא מגיע כאנדרדוג. בואו נעשה מאמץ וולונטרי ובלי רגולציה (: