האומץ לפעול לפי הנתונים

כיום מקובל שצוות של מספר עובדים מפעיל רכבת אבל בתעשייה כבר נערכים לאפשרות שבאמצעות מחשבים ורובוטים אפשר יהיה לצמצם את הצוות לעובד אחד בלבד.

המגמה הזו התנגשה חזיתית עם טיוטת רגולציה שפורסמה על ידי מנהל הרכבות הפדרלי (FRA) בשנת 2016. כחלק מהניסיון לצמצם תאונות רכבת ולשפר את הבטיחות, ה-FRA פרסם טיוטת רגולציה שתחייב שעל כל רכבת יהיו לפחות שני אנשי צוות בכל רגע נתון במהלך ההפעלה של הרכבת.

במאמר מוסגר – ההצעה הזו לרגולציה די אירונית כי בזמן שמשרד התחבורה האמריקאי משקיע בקידום רגולציות חדשניות שיאפשרו מעבר לרכבים אוטונומיים, הוא במקביל העלה הצעה לרגולציה שתחייב שעל רכב יהיו שני בני אדם שיפעילו אותה. דין אחד למכוניות ודין אחר לרכבות. אבל זה לא הדבר היחיד שמוזר. בעשור האחרון הממשל הפדרלי חייב את חברות הרכבות להשקיע מיליארדי דולרים בהתקנת מערכות שנקראת PTC (positive train control). המערכות האלו מאפשרות שליטה מרכזית ומרחוק ברכבת. למה צריך כזו מערכת? כי הגורם המרכזי לתאונות הוא טעויות אנוש (אגב, התקנת המערכת הזו עלתה 13 מיליארד דולר, והתועלת ממנה תהיה מקסימום 400 מיליון דולר – ככה שהיא ממש לא עומדת במבחן עלות-תועלת).

הנקודה היא שהרגולטורים מחייבים התקנה ושימוש במערכות טכנולוגיות יקרות כי הם מבינים שבני אדם עושים טעויות מסוכנות או לא מגיבים מספיק מהר כדי לטפל  בסיכונים שמישהו אחר יצר (ראו כאן ופה). אז אם האסטרטגיה של הרגולטור היא לעבור לשימוש במערכות מחשב במקום נהגים אנושיים שעושים טעויות – למה הוא מחייב את חברות הרכבות להפעיל את הרכבות עם צוות מינימלי ולא מאפשר מעבר למערכות ממוחשבות?

כנראה שיש סיבה בטיחותית שמצדיקה את החובה להעסיק לפחות שני עובדים על כל רכבת, אולי רצו שעובד אחד יוכל לגבות את העובד השני.

בכל מקרה, אני לא הצלחתי למצוא סיבה כזו וה-FRA המשיך בדיונים, בהליכי שיתוף ציבור ובקידום טיוטת הרגולציה הזו.

סיבוב פרסה

וכאן מגיע החלק המעניין. בשנת 2019 ה-FRA הודיע שהוא מושך את טיוטת הרגולציה שפורסמה ב-2016. ה-FRA הסביר שהחובה להעסיק לפחות שני עובדים על הרכבת לא תתרום לבטיחות הרכבות ולא מהווה מענה לגורמים לתאונות הרכבות שאירועו בשנים האחרונות (שתי התאונות הבולטות מהשנים האחרונות בצפון אמריקה אירעו ב-Casselton וב-Lac-Mégantic).
ה-FRA בעצם מודה שטיוטת הרגולציה שהוא כתב ופרסם – הייתה מיותרת, כי הנתונים מראים שלא צריך אותה.

ה-FRA קובע מפורשות אין קשר ישיר מבחינת הבטיחות בין היקף צוות הרכבת לבין התאונות שהתרחשו בעבר ("There Is No Direct Safety Connection Between Train Crew Staffing and the Lac-Mégantic or Casselton Accidents"). ההחלטה הזו מבוססת על מחקר שנתמך בנתונים והוא הפריך את ההנחה שגודל צוות העובדים ברכבת תורם לשיפור הבטיחות. ובגלל שהם מצאו שהפתרון בטיוטת הרגולציה לא משפיע על הבעיה – הם החליטו שלא צריך לאמץ אותו.

עוד נקודה מעניינית – מהניתוח של ה-FRA עולה שהרגולציה הזו הגיעה כתגובה בדיעבד לתאונות רכבת שהתרחשו בעבר. אחד המבחנים לרלוונטיות של טיוטת הרגולציה הוא – האם היא הייתה מונעת את שתי התאונות שהתרחשו בעבר. זו רגולציה שמופעלת בגלל משבר שהתרחש בעבר. זה לא בריא שהרגולציה שאנחנו קובעים עבור העתיד מכוונת ומוכתבת על-ידי אירועי עבר.

אבל מה שחשוב זה שה-FRA עשה עבודת מטה: הוא ניתח את הנתונים, ראה שלא צריך את הרגולציה שהוצעה ומשך את טיוטת הרגולציה. נשמע מובן מאליו, אבל זה ממש לא.

מחשבות לסיום: למה הציעו את הרגולציה הזו מלכתחילה?

ועדיין עולה השאלה – אם הנתונים הוכיחו שאין צורך ברגולציה, איך טיוטת הרגולציה הזו נולדה? אם אין קשר בין הבעיה לפתרון, אז איך קיבלנו את טיוטת הרגולציה הזו?

סיבה ראשונה הוצעה ע"י מכון CEI. הם טענו שמאחורי הרגולציה הזו עומדים ארגוני עובדים שפחדו מאוטומציה שתאפשר לצמצם את כוח האדם ולכן הם דחפו רגולציה שתחייב מינימום אנשי צוות על כל רכבת. שימו לב שזה בכלל לא שיקול בטיחותי.

סיבה אפשרית שנייה היא הטיות לעניין שליטה ויכולת ההשפעה. תחושת בטן שיותר אנשי צוות אנושיים זה יותר טוב. אבל אם תאונות נגרמות בלל טעויות אנוש זה פשוט לא נכון. חוץ מזה, גם אם צריך נהגים אנושיים, זה ממש לא אומר שיותר אנשי צוות = יותר בטיחות. ריבוי אנשי צוות עלול לייצר החלטות סותרות או בעיות תיאום.

סיבה אפשרית שלישית היא אסונות עבר. כשרגולציה עתידית מעוצבת כדי לטפל באסונות עבר, אנחנו גם מסתכלים אחורה במקום להסתכל קדימה על העתיד, ואנחנו גם מנוהלים רגשית כי אנחנו סוחבים איתנו את הזיכרון מהאסון / תאונה. הנימוקים של ה-FRA מתכתבים עם תאונות עבר ויכול להיות שכל הרעיון לרגולציה הזו הגיע מניסיון להגיב לאירוע שהתרחש בעבר.

בכל מקרה, ה-FRA חסך מהציבור רגולציה מיותרת.

ראוי לציין שאחרי שהושקעה הרבה עבודה מקצועית ומשפטית, הם השתכנעו שהם טעו – שהרגולציה הזו לא נחוצה. והם לא התביישו למשוך אותה ולא לקדם אותה. גם לאינרציה של תהליכים בתוך הממשלה יש כוח, ויפה לראות שבמקרה הזה הם החליטו לבצע שינוי כיוון והתקבלה ההחלטה הנכונה.

הרגולציה האמריקאית ממשיכה לזרוע הרס: אין מסכות מיגון מפני הקורונה

לפני שלושה שבועות כתבתי על כך שארה"ב מאבדת שליטה על הקורונה בגלל רגולציה גרועה. התוצאות לא איחרו לבוא: היום יש בארה"ב יותר חולים מבכל מדינה אחרת (מעל 200,000) ומתו שם כבר יותר מ-5,000 איש.
יש מחסור עולמי אדיר במסכות N95, וגם בארה"ב אין מספיק מסכות כאלו עבור הצוותים הרפואיים.

ה-FDA יצא בשורת הקלות רגולטורית סביב משבר הקורונה, אבל הן לא פתרו את המחסור במסכות שחשובות במיוחד לצוותים בבתי החולים.

אפשר היה לפתור את המחסור הזה ולמגן את הצוותים הרפואיים אם היו משתמשים בגרסה הסינית למסכות N95, שנקראת KN95 ונמצאו בעלות הגנה אפקטיבית. למה אי אפשר? כי יבוא של המסכות האלו טעון אישור מה-FDA, והם עדיין לא נתנו אישור כזה.

הרגולציה האמריקאית קובעת שכל ציוד רפואי, כולל מסכות רפואיות, חייב לקבל רישיון מה-FDA. והרישיון הזה הוא תנאי ליבוא של מסכות וציוד אחר לתוך ארצות הברית. אגב, כמו מסכות ה-KN95, גם רוב מסכות ה-N95 מיוצרות בסין. אז אי אפשר לומר שהבעיה היא שמדובר במסכות תוצרת סין.

ההקלות לשעת חירום שה-FDA נתן בשבוע שעבר נועדו לאפשר יבוא ושימוש במסכות שמקבילות לדגם N95. אבל באופן תמוה (שלא הוסבר) ה-FDA השאיר בחוץ את ה-KN95, למרות רמת ההגנה הגבוהה שלו ולמרות שיש מלאי גדול ממנו בעולם.

המשטר הנוכחי של אישורים מראש מחייב אישור ממשלתי כתנאי לשחרור של המסכות מהמכס. אנחנו במשבר בריאות וסובלים ממחסור בציוד מיגון. אבל אי אפשר לייבא בלי אישור מפורש מהממשלה.
וכשברירת המחדל היא איסור ליבא מיגון, הרגולציה בעצם אומרת שעדיף שלא יהיה מיגון בכלל, מאשר שיהיה מיגון שאנחנו עדיין לא בדקנו (מסכות KN95 נבדקו על ידי גורמים שונים בעולם).

משטר של אישורים מראש נותן למדינה שליטה חזקה על פעילויות, כי חייבים לקבל אישור לפני ביצוע הפעולה. אבל זה גם החיסרון של השיטה הזו – היא מייצרת חסמים ובירוקרטיה. וככה רגולציה עם מטרה טובה, גורמת לתוצאות גרועות, אפילו קטלניות.

עדכון: ה-FDA אישר (באיחור) ליבא מסכות KN95. אני חושב שזו העדות הכי חזקה לכך שהחסימה לכתחילה הייתה שגויה. נקווה שהיא לא עלתה בחיי אדם.

האם הגיע הזמן לרפורמה ברגולציה על מקצוע עריכת הדין?

רגולציה על מקצועות היא דבר מאוד מקובל בעולם, ובישראל אפילו יותר מהממוצע. רגולציה כזו קובעת למי מותר לעסוק במקצוע מסוים (זאת אומרת שלאחרים אסור) ולפעמים גם קובעת מגבלות וכללים על מי שעוסק בתחום. קוראים לזה "רישוי מקצוע". התחומים הקלאסיים הם רפואה ועריכת דין. והטיעון הבסיסי הוא: "לא תרצה שאדם מהרחוב ינתח אותך, נכון?".

אבל יש שתי בעיות מרכזיות עם העולם הזה של רישוי מקצועות. בעיה אחת – הרישוי על מקצועות התרחב הרבה מעבר למקצועות "רגישים" כמו רפואה. למשל, בארה"ב יש רישוי למקצועות כמו מעצבי פנים, צבעים וחופפי שיער במספרות. ושם הטיעון פחות חזק. הבעיה השנייה היא חסם הכניסה למקצוע. רישוי מקצועות פוגע בחופש העיסוק, מקשה על אנשים ליזום, למצוא עבודה ולהתפרנס. בתמונת המאקרו, רישוי מקצועות מקשה על אנשים לעסוק במקצוע ומקטין את התחרות בו.

הרגולציה על מקצוע עריכת הדין

אחד המקצועות שכפופים לרישוי כזה באופן מסורתי הוא עריכת דין. בגדול רק לעורכי דין מותר לעשות תמורת תשלום פעולות כמו עריכת מסמכים משפטיים (כמו חוזים או צוואות) וייצוג בהליכים שיפוטיים (כמו בבית משפט, אבל לא רק). הרגולציה כוללת תנאי כניסה (התמחות, בחינת הסמכה) וגם כללים שחלים על עורכי הדין במהלך ביצוע תפקידם (בעיקר כללי אתיקה מקצועית).

הרגולציה על עורכי דין עתיקה כמעט כמו המקצוע עצמו. ובשנים האחרונות כל מיני שחקנים מאתגרים את הגבולות של הרגולציה הזו: בעלי מקצועות משיקים כמו עורכי פטנטים, רואי חשבון ולבנת פורן; וגם חברות הייטק שמפתחות אלגוריתמים שמבצעים עבודה משפטית. המגמות האלו הביאו מדינות רבות (למשל קליפורניה) לבחון ולגבש רפורמות ברישוי מקצוע עריכת הדין – כדי להקל את המגבלות והחסמים. באופן קצת מפתיע פריצת הדרך בתחום התרחשה באוגוסט האחרון דווקא במדינת יוטה בארה"ב.

[כתבתי את הפוסט הזה כחלק משיתוף פעולה עם הבלוג "הגולם" – אני ממליץ לקרוא את הפוסט המרתק שהם כתבו על הרפורמה, שם הם בוחנים אותה מזווית אחרת לגמרי]

ההמלצות לרפורמה ביוטה

קבוצת עבודה במדינת יוטה גיבשה פרסמה דוח מפורט עם המלצות לרפורמה בתחום. קבוצת העבודה הזו פעלה כוועדה משותפת של לשכת עורכי הדין ומערכת בתי המשפט של יוטה. באוגוסט 2019 בית המשפט העליון של מדינת יוטה אישר את ההמלצות האלו.

הדוח בא להתמודד עם חסמי גישה למערכת המשפט "The Justice Gap". הדוח מסביר שהחסמים הקיימים מונעים מאנשים לקבל מענה לבעיות יום-יומיות וגורם לכך שהם לא מקבלים הגנה על הזכויות שלהם בגלל חסמים טכניים כמו שאין להם ייצוג משפטי.

הדוח מקיף וכולל ניתוח מאוד יסודי. למשל, הם הסתכלו על בעיות של גישה למערכת המשפט בהשוואה למדינות אחרות (ע"מ 5-6); והם מנחים לקבוע את הרגולציה על בסיס ניהול סיכונים לפגיעה בלקוח כתוצאה מייצוג לא מקצועי (ע"מ 57-58).

בשורה התחתונה הדוח ממליץ שכדי לאפשר יותר גישה לבתי המשפט צריך להסיר חסמי כניסה למקצוע עריכת הדין:

"So should room be made for people other than lawyers and organizations other than law firms to provide certain legal services?

The answer is clearly yes."

שימו לב שמערכת בתי המשפט ולשכת עורכי הדין (הגילדה) יזמו את המהלך הזה והן עובדות ביחד כדי לשפר את הגישה למערכת המשפט, כולל בהפחחת הרגולציה שמגינה על עורכי דין. בדוח הם מצביעים על שני כיווני פעולה שצריך לקדם כדי לשפר את הרגולציה על מקצוע עריכת הדין.

מסלול א': לרכך את הכללים.
הסרת חסמים כדי להגביר את התחרות בשוק המשפטי וגם להקטין מגבלות שחלות על עורכי דין בשגרה כדי לאפשר ולעודד אותם להיות יותר חדשניים ומתקדמים. למשל לאפשר לעורכי דין לפרסם את עצמם ולאפשר למי שאינו עורך דין להיות בעלים של משרד עורכי דין.

מסלול ב': להקים רגולטור ורגולציה חדשים לגמרי.
להקים רגולטור חדש שיפקח על שירותים משפטיים באופן רחב יותר ולא רק על עורכי דין (ובכך יאפשר גם למי שאינו עורך דין לספק שירותים משפטיים). הם מדגישים שרגולטור ורגולציה כאלו יהיו ממוקדי תוצאות, במקום מבוססי בירוקרטיה. בדוח מתייחסים להצעה הזו כסוג של ארגז חול רגולטורי (regulatory sandbox) שבו יבוצעו פיילוטים כדי לבדוק פתרונות חדשים במישור חסמי הכניסה למקצוע, כללי האתיקה ואמצעי האכיפה. ארגז חול רגולטורי מייצר "סביבת ניסוי" לרגולציה שמאפשרת טכנולוגיה חדשנית, כמו תוכנה שכותבת חוזים תמורת תשלום (בלי עורך דין מעורב).
בגדול החלופה הזו פותחת הכל לדיון במטרה לשנות ולרענן – את הרגולציה וגם את הרגולטור עצמו. ואם הנושא מעניין אתכם – אני ממליץ לעיין בנייר הזה שבחן שימוש בארגז כלים רגולטורי על הרגולציה על המקצוע המשפטי.

וכאן מגיע הפאנץ'. לדעת כותבי הדוח לא מדובר בחלופות – צריך לעשות גם וגם. זו בהחלט עמדה נועזת בחדשנות ובפתיחות שלה. אני חושב שאין צורך להסביר למה חסמי כניסה למקצוע או לענף מסוים מקטינים תחרות וכך פוגעים בלקוחות ובצרכנים (מחירים גבוהים, שירות באיכות ירודה). הזכרתי בעבר כיצד חברות מבקשות רגולציה כדי לחסום תחרות ויש גם את הדוגמה הנפלאה של הרגולציה על הוויסקי.

שתי הערות / הסתייגויות

1. הנגשה של שירותים משפטיים עלולה לגרום ליותר התדיינויות וסכסוכים משפטיים (כי עלויות העסקה יקטנו – הרובוט יכתוב ויגיש את התביעה בשבילכם). מערכות המשפט בישראל וגם בארה"ב מאוד עמוסות. לא בטוח שהתוצאה תהיה שיפור של הנגישות לבתי המשפט, כי אם נציף אותם – כולם יתקעו בפקק יותר גדול. אולי הפתרון הוא שבתי המשפט עצמם ישתמשו באלגוריתמים ובבינה מלאכותית – כמו שכתבתי בעבר.

2. מבחינת כותבי הדוח, גם ביום שאחרי הרפורמה, עורכי דין יבצעו את הפעולות המשפטיות ולא שחקנים אחרים. אולי יהיה קל יותר לקבל רישיון עריכת דין, ויהיו פחות מגבלות על עורכי הדין, שיאפשרו שימוש בטכנולוגיה. אבל לא מוצע לבטל את רישיון עריכת הדין.

הזדמנות לתיקון עמוק של הרגולציה

בעיני הדבר המרשים באמת במהלך הזה הוא שיש פה תיקון עמוק יותר. כותבי הדוח משתמשי ב"מערכת הפעלה" אחרת לגמרי מהרגולציה המסורתית. הרגולציה המסורתית על עריכת דין (וגם על מקצועות אחרים) מבוססת על עמדה ערכית והיפותזות שונות. למשל – "חשוב להגן על הלקוח מפני עורכי דין לא מספיק מקצועיים". אבל בעולם המסורתי אף פעם לא טרחנו לתקף את ההנחה הזו. האם יש בעיה של ייצוג על-ידי אנשים שלא יודעים מה הם עושים? האם שנת התמחות בונה את המקצועיות שצריך כדי להגן על הלקוח? האם אנחנו בכלל יודעים לבדוק אם עורך דין יודע לעשות את העבודה באופן שלא יזיק ללקוח?

בשונה מהגישה המסורתית, הדוח מתבסס חזק מאוד על גישה אמפירית. מעל כל דיון שהם מקיימים עומדות שתי שאלות: האם זה באמת נחוץ? ו-האם זה יעבוד?. מדהים.
כל כך פשוט אבל זה לא נעשה בעבר. כותבי הדוח דורשים מעצמם ומהרגולטור ראיות ונתונים על כך שקיים סיכון לפגיעה בלקוחות, שיש היגיון רציונאלי בין הרגולציה לבין הבעיה שהיא אמורה לפתור והוכחות שהרגולציה הקיימת באמת מגינה על הלקוחות. הדרישות נשמעות הגיוניות, אבל עד היום לא מדדנו את עצמנו ולא אספנו נתונים. וטוב שנתאמץ לענות על השאלות האלו.

האלגוריתם כמשל לרגולטור טוב

וכאן – כאקורד סיום – אני מתחבר לאחת הקבוצות שמאתגרת את הרגולציה הקיימת על מקצוע עריכת הדין: חברות ה-legaltech. מדובר בחברות טכנולוגיה, שמפתחות מוצרים שעושים עבודה של עורכי הדין. דוגמאות הדגל הן אלגוריתם שמנסח עבורכם חוזה משפטי לפי נתונים שהגדרתם, או אלגוריתם שסורק מסמכים ומזהה סיכונים משפטיים אפשריים (הוא מבצע due diligence, בדיקת נאותות).
שינוי של הרגולציה יאפשר להכניס פתרונות טכנולוגיים לתחום הזה. הרבה מאוד מקצועות התייעלו והשתפרו במאות האחרונות כתוצאה משימוש בטכנולוגיה, אבל הטכנולוגיה נגעה בעורכי דין רק בשוליים ולא בלב העיסוק. יש פה הזדמנות אדירה להנגיש שירותים משפטיים לציבורים שבכלל לא מקבלים כיום ייצוג משפטי. וזו כמובן הזדמנות לשפר את איכות השירות המשפטי שהלקוחות יקבלו. למשל חברת Lawgeex מפתחת טכנולוגיית AI לביצוע שירותים משפטיים ובבדיקה שהם עשו האלגוריתם ניצח עורכי דין מאוד מנוסים. דמיינו שכל אחד מאיתנו יוכל לקבל שירות משפטי ברמה הכי גבוהה שאפשר, בזכות הטכנולוגיה הזו.

למה רובוטים מנצחים עורכי דין מיומנים במשימות משפטיות? כי הם מתבססים על נתונים. התחום של למידת מכונה (machine leaning) מבוסס על היזון חוזר: מגדירים לרובוט משימה וכל הזמן בודקים אם הרובוט עושה את המשימה טוב, ומשפרים אותו בהתאם. אוספים נתונים על הביצועים ומשווים בין הביצועים בפועל למטרה שהוגדרה. ככה האלגוריתם לומד ומשתפר.

וזה בדיוק מה שצריך לעשות עם הרגולציה עצמה. להגדיר מטרות מדידות, לאסוף נתונים, להשוואת ולשפר. שוב ושוב. יכול להיות שהתיקון האמיתי של הרגולציה יקרה רק כשחברות טכנולוגיה יפעלו בתחום, כי בניגוד לעורך דין בשר ודם, הפעילות של רובוט מייצרת המון נתונים על התוצאות והביצועים. אולי הכניסה של רובוטים ואלגוריתמים למקצוע המשפטי, תגרום לרגולטור לעבוד סוף סוף עם נתונים. וככה גם הלקוחות אבל גם הרגולטור עצמו ירויחו מפתיחת המקצוע לעוד שחקנים.

___

לחצו כאן לקריאת הפוסט של "הגולם", שהתפרסם במקביל כדי להציג זווית שונה על הרפרומה.

הרפורמה ברגולציה על מפעלי בשר

יש שאלות שתמיד חוזרות כשעובדים על רפורמה ברגולציה. קחו למשל פיקוח על מפעלי מזון. בטח נשאל – איך צריך לפקח עליהם? מה בדיוק הפקחים צריכים לעשות? ואיך מייצרים מקסימום פיקוח אפקטיבי עם המשאבים הקיימים?

רפורמה שבוצעה ממש לאחרונה בארה"ב עונה על השאלות האלו בצורה מעניינת.

בדצמבר 2019 נכנסה לתוקף רפורמה שה-USDA (משרד החקלאות האמריקאי) החליט לבצע ברגולציה על בתי שחיטה לבשר חזיר (אל חשש, הפוסט לא מכיל תמונות או תיאורים גרפיים).

לפני שנכנסים לרפורמה, אני צריך לתת לכם רקע קצרצר על הפיקוח הווטרינרי על מפעלי מזון מהחי. מזון מהחי הוא מוצר רגיש ולכן הרגולציה עליהם מאוד מקיפה. היא מסדירה את מבנה המפעל, שלבי הייצור, בעלי התפקידים בו, איך ומתי לפסול מוצרים, הטמפרטורה במפעל וכו'. הרגולציה גם מחייבת נוכחות של רופאים וטרינרים ופקחים במפעלים.

מה כוללת הרפורמה?

מתוך כל הרגולציה המקיפה על התחום, הרפורמה מתבססת על שני שינויים מרכזיים.

השינוי הראשון – ביטול המגבלה על קצב העבודה במפעלים.

עד היום הרגולציה הגבילה את המפעלים לקצב של 18 חזירים ביום. ההנחה מאחורי המגבלה הזו היא שכשעובדים יותר מהר עלולים להחמיץ תקלות בבדיקה וגם לעשות טעויות אחרות בגלל המהירות.
במסגרת הרפורמה מבטלים את המגבלה הכמותית. בניתוח שנלווה לתיקון, ה-USDA קורא למגבלה הזו "חסם רגולטורי מיותר" (“unnecessary regulatory obstacle"). לאחר ביטול המגבלה הכמותית הפיקוח יתמקד בסטנדרטים בריאותיים כמו שאריות כימיות וספירת חיידקים. במקום לומר למפעל באיזה קצב יעבוד, יבדקו את התוצרים שלו.

השינוי השני – צמצום מספר הפקחים הממשלתיים בתוך המפעל ושינוי התפקיד שלהם.

עד היום הרגולציה חייבה שבכל מפעל יהיו לפחות שבעה פקחים ממשלתיים בכל עת. אלו לא פקחים שמגיעים אחת לתקופה כדי לבצע ביקורת, הפקחים האלו נמצאים במפעל תמיד. אסור למפעל לעבוד אם אין בו שבעה פקחים.
העניין הוא שרוב הפקחים לא פיקחו על המפעל או בדקו אם הוא עובד בהתאם להוראות, אלא עבדו על פס הייצור כמו הפועלים במפעל. הפקחים הממשלתיים ביצעו חלק מהעבודה בנקודות שונות בתהליך.

במסגרת הרפורמה ה-USDA משאיר את הפקחים בתוך המפעלים אבל מצמצם את מספר הפקחים ומשנה את התפקיד שלהם.
מספר הפקחים יצטמצם משבעה לשלושה והם יפסיקו לבצע פעולות על פס הייצור במפעל, אלא יפקחו על המפעל. ביום אחרי הרפורמה הפקחים יבדקו את הבשר בתחילת ובסוף התהליך כדי לוודא שהוא עומד בסטנדרטים הווטרינריים.
מנהל ה-Food Safety and Inspection Service (היחידה ב-USDA שאחראית על הנושא), אמר ששינוי התפקידים יאפשר לפקחים לבצע פעולות שישפיעו באופן ישיר על בטיחות המזון וגם לפקח על רווחת בעלי החיים.

יתרונות

יתרון חשוב מבחינת המפעלים הוא שהשינוי הזה מאפשר להם גמישות תפעולית גבוהה יותר בתהליך וזה יאפשר להם לאמץ שיטות עבודה יעילות ומודרניות יותר.

זה שינוי משמעותי כי המפעלים נושאים בעלות הפקחים (הם משלמים אגרות והיטלים לממשלה כדי לממן את שכר הפקחים). השינוי הזה גם פותר בעיות עקיפות. כשבתוך מפעל פרטי מסתובבים ועובדים שבעה פקחים ממשלתיים שהם לא עובדים של המפעל, זה יוצר חיכוך והפרעות. דמיינו שבמקום העבודה שלכם יסתובב באופן קבוע מפקח ממשלתי שיכול לעצור את העבודה או לחלק דוחות, והוא גם עושה חלק מהעבודה בעצמו. זה יוצר חיכוך מתמיד, דינמיקה בעייתית ומפריע לשני הצדדים.

השורה התחתונה של הרפורמה

מבחינת הרגולטור והתעשייה מדובר ברפורמה היסטורית, כי הרגולציה לא עברה שינוי משמעותי כבר יותר מ-50 שנים. לפי הניתוח שנלווה לתיקון, הרפורמה תחסוך לציבור כ-50 מיליון דולר בשנה (עלויות ציות) ולממשלה כ-6 מיליון דולר בשנה. בנוסף, ה-USDA מעריך שההתייעלות הזו תאפשר להשיג תוצאות בריאותיות טובות יותר, שהוערכו בהיקף של 10 מיליון דולר בשנה.

יש שתי הערות שחשוב לי לציין.
הראשונה – שמדובר ברפורמה מורכבת ומטבע הדברים תיארתי אותה באופן חלקי כדי לא לסבך ולהאריך.
השניה – כמו לכל מהלך משמעותי גם לרפורמה הזו יש מבקרים ומתנגדים. מספר פקחים התריעו שהרפורמה תחליש את הפיקוח על המפעלים. בנוסף, יש ארגוני עובדים וגם מחקרים עצמאיים שטוענים שעבודה מהירה יוצרת סיכון לבטיחות העובדים. ארגון העובדים UFCW אפילו הגיש תביעה נגד ה-USDA לעצור את הרפורמה.

הרכיבים מאחורי רפורמה טובה

אני לא מומחה לווטרינריה ולכן אני לא נכנס לדיון המקצועי על הרפורמה. אבל אפשר ללמוד כמה רכיבים טובים מהרפורמה הזו, כשיעור לכל קובע מדיניות.

1. מחקר מקדים ופיילוט.

הרפורמה מבוססת על פילוט מוצלח עם מחקר מלווה שבוצע במשך 15 שנים בחמישה מפעלים. בפיילוט ראו שהשינוי ישים ושהמפעלים הצליחו לעמוד בסטנדרטים הבריאותיים של ה-USDA. לפי המחקר, שיטת הפיקוח החדשה גם אפקטיבית וגם יעילה יותר (יש גם ביקורות על המחקר הזה). התבססות על נתונים זה דבר מבורך.

2. מעבר מתקן תהליך לתקן ביצוע.

המגבלה על קצב הייצור היא תקן תהליך. זו לא המטרה האמיתי של הרגולטור, אבל יש הנחה שאם יגבילו את הקצב זה יביא לתוצאות טובות יותר מבחינת בטיחות ובריאות. הרבה יותר מדוייק ויעיל לקבוע תקן ביצוע – שמחייב את המפוקח להשיג תוצאה מוגדרת, ומאפשרת לו לבחור איך להגיע אליה. ברוב המקרים תקני ביצוע עדיפים על תקני תהליך ולכן יש היגיון בשינוי הזה.

3. לפקח ולא לבצע.

רגולציה טובה קובעת מעט כללים מדויקים שידקרו את הנקודות הקריטיות כדי לנהל סיכונים טוב יותר. הממשלה יכולה לפקח אבל היא לא יכולה ולא יודעת לבצע את העבודה המקצועית במקום העסקים. גם אין לה מספיק כוח אדם בשביל זה והיא מאטה ומעכבת את תהליכי הייצור. זה כמו שאין לממשלה את כוח האדם כדי לנקות את מפעלי המזון, אבל היא יכולה לפקח על הניקיון במפעלים. לכן זה טוב שהמפקחים כבר לא עובדים על קו הייצור, אלא יעסקו בפיקוח.
השינוי הזה מאפשר יותר גמישות – גם לפקחים וגם למפוקחים. המחקר של הפילוט העלה ששחרור הפקחים מעבודה על קו הייצור מאפשר להם לבצע יותר משימות פיקוח כדי לנטר את המצב הסניטרי שלו.

ואולי המגבלה על קצב הייצור (18 ביום) הסתירה את העובדה שבכלל אי אפשר היה לייצור יותר מהר בגלל הפקחים שעבדו על קו הייצור…

ונקנח עם הזווית הישראלית – בסוף שנת 2017 משרד החקלאות אישר תכנית לרפורמה בפיקוח על משחטות עוף. השיטה החדשה כללה גם צמצום מספר הפקחים והורדה שלהם מקו הייצור כדי לשחרר את פס הייצור ולפנות אותם לפקח על המפעל. הרפורמה עדיין בתהליכי חקיקה וטרם יצאה לפועל.

הרפורמה של ה-USDA והרפורמה הישראלית מדגימות חלק מהרכיבים שנחוצים כדי לשפר מערכת רגולטורית: נתונים, תקני ביצוע ושמירה על גמישות.

התחבורה הציבורית בישראל והתפקידים השונים שהממשלה יכולה למלא

לאחרונה מתקיים דיון סוער על התחבורה הציבורית בישראל. האם צריכה להיות תחבורה ציבורית בשבת? (ומי יפעיל אותה?) האם לאפשר לכל אחד להקים קווי תחבורה ציבורית? (אוטובוסים ומוניות) ומה צריך התפקיד של משרד התחבורה והרשויות המקומיות בכל הסיפור הזה?

בדיונים שונים על הנושא אנשים קוראים "להפריט!" את התחבורה הציבורית. לדעתי הקריאה הזו מלמדת על חוסר הבנה של המצב. אז לפני שמציעים הצעות – בואו נעשה סדר בבאלגן. נתחיל בתפקידים שהממשלה יכולה למלא.

ארבעת התפקידים של הממשלה

הממשלה יכולה לעשות (או לא לעשות) ארבעה דברים: לבצע, לממן, לקבוע כללים ולפקח. אסביר בקצרה עם דוגמה יותר פשוטה – אספקת מי שתייה לאזרחים.

1. ביצוע.
הממשלה מבצעת את מה שהיא רוצה שיקרה. בתחום המים זה אומר להקים ולהפעיל בארות או מתקני התפלה, להניח צינורות לאספקת המים, להפעיל מערך לניטור איכות המים ולחיטוי שלהם. בתחום התחבורה זה להפעיל את רכבת ישראל (חברות האוטובוסים הופרטו ואינן בבעלות הממשלה). המדינה מבצעת משהו בעצמה כאשר מדובר בפונקציות ריבוניות גרעיניות עם השפעה ישירה על זכויות יסוד (כמו ביטחון, מערכת בתי המשפט) או כאשר יעיל שגורם יחיד יעשה את זה. המדינה יכולה לבצע בעצמה (משרד המשפטים מפעיל את בתי המשפט), באמצעות חברות ממשלתיות (חברת החשמל, הדואר) או באמצעות השלטון המקומי (העיריות מפנות את הזבל). הפרטה קלאסית היא שהממשלה מפסיקה לבצע.

2. מימון.
מישהו אחר יבצע את הפעולה, והמדינה מממנת את העלות – באופן מלא או חלקי. למשל, להשתתף בעלויות ההקמה של מתקן התפלה או לממן חיפוש של בארות מים חדשות. אפשר גם לממן באופן עקיף באמצעות הקלות מס, נניח להעניק הקלות מס לחברה שתפרוס צינורות מים בפריפריה. הפעילות לא מבוצעת על ידי המדינה, אבל היא שמה כסף ציבורי כדי לעודד את ביצוע הפעילות או כדי להוריד מחירים.

3. קביעת כללים מחייבים.
הגענו לרגולציה. פה המדינה קובעת מגבלות. למשל, קובעת סטנדרטים לאיכות המים או מחייבת את חברות המים להפעיל מערכת לניטור איכות המים. יש כל מיני סוגים של כללים ורגולציות שאפשר לקבוע, החל מבירוקרטיה מסורבלת ועד לרגולציה מתקדמת ואפילו תמריצים כלכליים חיוביים. הממשלה לא חייבת לייצר את הסטנדרטים לגמרי בעצמה, רגולציה גם יכולה להסתמך על סטנדרטים שנקבעו מחוץ לממשלה. רגולציה נקבעת במטרה לנהל סיכונים לציבור. בדרך כלל הרגולציה מופנית כלפי גורמים פרטיים. בתחום התחבורה – מי יכול להפעיל קו תחבורה ציבורית, איזה אוטובוס, איפה יעצור, מי יהיה הנהג, איפה יהיו שירותים לנהגים וכו'. הכל כללים מחייבים.

כמובן שכשהרגולציה קובעת הכל וממש מנהלת את השוק זה כבר יותר דומה למצב של ביצוע על ידי המדינה, מאשר רגולציה על שחקנים פרטיים (וזה בעצם סוג של הלאמה בפועל).

4. פיקוח ואכיפה.
זה נלווה לרגולציה, כי אם יש כללים צריך גם לאכוף הפרות שלהם. המדינה יכולה לבצע את האכיפה (בעצמה, באמצעות רשויות או באמצעות השלטון המקומי). פיקוח ואכיפה ממשלתיים יכולים להתבצע באמצעות פקחים שבאים ובודקים באופן שגרתי, או בהסתמך על הדין הפלילי. בנוסף, יכול להיות שהמדינה תבחר שלא להפעיל מערך פיקוח ואכיפה, אלא להתבסס על אכיפה פרטית – לאפשר לאנשים פרטיים להגיש תביעות לבתי משפט כשמבוצעת עבירה. למשל, אם הייתה בעיה באספקת המים (הפסקת מים) או באיכות המים – הממשלה יכולה לשלוח פקח שיבדוק ויתן דוח, ואפשר גם לאפשר לציבור הצרכנים לתבוע את חברת המים.

הבלבול קורה בגלל שאפשר לערבב בין כל האפשרויות האלו. אפשר לקבוע ביצוע ממשלתי עם רגולציה, או דווקא מימון ממשלתי בצירוף אכיפה אזרחית. כמעט כל הקומבינציות אפשריות – גם אם התוצאה לא הגיונית או יעילה במיוחד.

המדיניות בתחום התחבורה הציבורית

הבאלגן בתחום התחבורה מתחיל בגלל שערבבנו בין הפונקציות האלו. כעיקרון רוב התחבורה הציבורית בישראל מופרטת, אז חוץ מרכבת ישראל אין מודל של ביצוע על ידי הממשלה. בגדול המודל של תחבורה ציבורית בישראל מתחלק לשניים.

בתחום הסעת ההמונים (אוטובוסים, רכבות, מיניבוסים) – המדינה מסדירה כללים ברגולציה וגם מסייעת במימון. בגדול, אתם לא יכולים להפעיל קו אוטובוס בלי שזכיתם במכרז ממשלתי. הזוכה במכרז מקבל שני דברים: כללים (רישיון להפעיל תחבורה ציבורית) וסבסוד ממשלתי.
בתחום ההסעה הפרטני (מוניות) המדינה קובעת כללים (מספר ירוק למונית), אבל לא מממנת. אגב, בשני התחומים הרגולציה כוללת גם פיקוח על המחירים.

אבל כמו שאמרתי, זה לא חייב להיות ככה ואפשר לבנות קומבינציה אחרת של מעורבות הממשלה. למשל – הממשלה יכולה לממן תחבורה ציבורית בלי לתת רישיונות להפעלה (אם היא רוצה לפתור חסם כלכלי ואין סיכונים מיוחדים). אפשרות שנייה היא שהממשלה תדרוש רישיון להפעלת תחבורה ציבורית בלי קשר למימון ממשלתי (אם יש סיכון אבל הנושא הכלכלי פחות רלוונטי). אפשרות שלישית – המדינה גם יכולה לא למלא תפקיד של ביצוע, מימון או רגולציה – ופשוט לאפשר לאנשים להסיע אחד את השני תמורת תשלום (בלי חסם של רישיונות ובלי סבסוד). צריך גם לזכור את שאלת האחריות – ככל שהמדינה לוקחת לעצמה יותר סמכות ביצוע או פיקוח, היא גם נושאת ביותר אחריות.

הרגולציה מגבילה את מספר הגופים שמפעילים קווי אוטובוס וזה קשור לעובדה שהמדינה מסבסדת את קווי האוטובוס (מימון) ואי אפשר לסבסד חברות אוטובוס בלי סוף. אבל כשאנחנו מבינים שאלו פונקציות שונות אפשר לדבר על הפרדה ביניהן.

פוסט של 800 מילים הוא מסגרת קצרה מידי בשביל לנתח את מערכת התחבורה בישראל ואת המדיניות הנכונה עבור תחבורה ציבורית. אבל בעיני אנחנו עדיין לא שם. החסם הכי גדול לדיון מושכל הוא שאנחנו מערבבים בין התפקידים השונים שהמדינה יכולה למלא. כיום יש כריכה בין מימון אוטובוסים ציבוריים לבין הרישוי שלהם, אבל זה לא חייב להיות ככה. ואם נבין שאפשר לפרק ולהרכיב את החלקים השונים – אפשר יהיה לדבר על המדיניות הנכונה.

כדי להתחיל דיון כזה צריך לא לבלבל בין תחבורה ציבורית עם תחבורה ממשלתית. תחבורה ציבורית (משרתת קבוצה רחבה של לקוחות) לא חייבת להיות ממשלתית – לא בביצוע ולא במימון. אולי צריך מעורבות ממשלתית ואולי ולא, אבל קודם כל צריך לפתוח את הראש למגוון האפשרויות שאפשר להרכיב מכלי המדיניות השונים.

איך לחזות את העתיד? (ולהגיע להחלטה הנכונה)

עבור קובעי מדיניות יש שני אתגרים: לנתח את הבעיה ולבחור בפתרון הנכון. כמובן שהשאלות האלו קשורות.
ההגדרה של הבעיה קובעת את גבולות המשחק ואת הכללים. אם הבעיה שאנחנו רוצים לפתור היא שטפונות – אז הסיכון הוא בעיקר לקומות נמוכות של מבנים; לעומת זאת, אם הבעיה היא שריפות אז החומר ממנו מבנים עשויים הוא פרמטר חשוב.
לפי הפרמטרים האלו אנחנו אנחנו נגלגל בראש תרחישים – מה יקרה לבניין דירות ישן, מה יקרה למגדלי עזריאלי, מה יקרה לשוק מחנה יהודה. וככה אנחנו נשווה בין פתרונות אפשריים (חובה להתקין פתחי ניקוז, לבנות מדרגות חירום וכו').

הבנה של הבעיה, פירוק של הפרמטרים הרלוונטיים, בדיקה של פתרונות שונים בתרחישים שונים.

זה מה שאנחנו אמורים לעשות.
האם אנחנו עושים את זה בפועל?

למה אהבתם את הסימולציות של הוושינגטון פוסט על הקורונה?

האם להטיל סגר? על אפס סיכון ותגובה מהירה לקורונה

לפני שבוע איטליה הטילה סגר מלא על כל המדינה. שוטרים וחיילים מסתובבים ומוודאים שאנשים לא מפרים את הסגר. הסגר הזה בא אחרי ההתפשטות חסרת המעצורים של נגיף הקורונה באיטליה, שהביא את מערכת הבריאות שלהם לסף קריסה (ויש שאומרים שהיא כבר קורסת).

לחצו כאן לקריאת הפוסט הקודם – על הכשלים של האמריקאים בטיפול בקורונה. וכאן אפשר לקרוא את הפוסט הכללי על ניהול משברים.

התגובה של האיטלקים היא דוגמה לכשלים אופיינים של קביעת רגולציה. הם הפעילו מדיניות מאוד אגרסיבית. ויותר חזק, זה לא בהכרח יותר טוב. אבל התגובה האגרסיבית שלהם הגיעה בשלב מאוחר.
רגולציה נקבעת בדרך כלל אחרי שהבעיה קיימת, ולכן היא בעצם תגובה בדיעבד – ולא מראש.

הסגר הטוטלי הוא ניסיון ללכת למצב של אפס סיכונים. במקום ניהול סיכונים הם בחרו באמצעים דרקוניים (השוו למה שנעשה בישראל, סינגפור והונג קונג). איטליה בעצם משכפלת את מה שהסינים עשו.