עושים סדר בג'ונגל הנהלים

"אנחנו עושים רפורמה בבירוקרטיה כדי להפוך את הבירוקרטיה לרזה ואחראית. אנחנו נבטיח שהחוקים נאכפים באופן הוגן". כך הכריז הנשיא טראמפ על המהלך הדרמטי האחרון שלו.

החומר השחור של הרגולציה

בשבוע שעבר (9.10.2019) טראמפ חתם על שני צווים נשיאותיים שתוקפים את החור השחור של הרגולציה – תופעת הנהלים (Guidance Documents). רגולציה היא כללים מחייבים שהממשלה קובעת ואוכפת. הכללים האלו נמצאים בחוקים של הפרלמנט, תקנות של שרים וגם בנהלים שהדרג המקצועי קובע.

מה הסיפור עם הנהלים? הנה שלוש דוגמאות קצרות

1. פרסום: חוקים ותקנות חובה לפרסם במקום רשמי. בישראל הם חייבים להתפרסם ב"רשומות", הפרסום הרשמי של משרד המשפטים. בארצות הברית הם מתפרסמים ב-Code of Federal Regulations. איפה נהלים מפורסמים? לא ברור. ואף אחד לא בודק שהם באמת מתפרסמים.

2. בקרה ומעקב: אנחנו יודעים כמה חוקים יש וכמה תיקונים עבר כל חוק. אבל אנחנו לא יודעים כמה נהלים יש והאם הם תוקנו ומתי.

3. תהליך יצירה: חוק צריך לעבור ב- 3 או 4 קריאות ודיונים בוועדות הכנסת לפני שהוא מתפרסם ברשומות. תקנות עוברות בחינה של ייעוץ משפטי וחתימה של השר. מה הפרוצדורה ליצור נוהל? די גמיש.

ובדיוק בזה הצווים החדשים באים לטפל.

איך יוצרים נהלים?

המטרה של צו הראשון היא לעשות סדר בתופעת הנהלים. בדרך כלל צווים נשיאותיים מתחילים במטרות או בהוראות, הצו הזה קצת מזכיר כתב אישום: "רק לקונגרס יש את הסמכות לחוקק" וממשיך: "הרגולטורים יכולים לספק הבהרות באמצעות הנחיות לא מחייבות. עם זאת, רגולטורים לפעמים השתמשו בסמכות הזו בצורה לא הולמת במטרה להטיל רגולציה בלי לעמוד בהוראות חוק הפרוצדורה המנהלית (APA)". הצו גם קובע שאותם נהלים לא תמיד מפורסמים לציבור.

הצו הנשיאותי מחייב כל רגולטור לפרסם את כל הנהלים בעמוד אינטרנט מרכזי אחד, שאפשר יהיה לחפש בו. הוא גם מחייב כל רגולטור לציין באותו אתר שאין להנחיות תוקף מחייב, אלא אם יש הסמכה מפורשת לכך בחוק של הקונגרס.

אז אנחנו רואים פה בעיה ופתרון. הרגולטורים (דרג מקצועי) מוציאים כל מיני מסמכים. המסמכים האלו מפרשים את החוק, מרחיבים אותו וגם מוסיפים דרישות חדשות. כדי להוציא נהלים והנחיות לא צריך לעשות תהליך שיתוף ציבור, לעשות ניתוח מסודר, או לפרסם את הנוהל. ולכן הפתרון המתבקש הוא לחייב פרסום של כל הנהלים וההנחיות בעמוד מרכזי אחד. בנוסף, הצו מחייב שנהלים עם השפעה משמעותית (עלות גבוהה, הוראות חדשות וכו') יעברו תהליך שיתוף ציבור והערות ציבור מלא, כמו חוקים של הקונגרס ותקנות.

הגבלות על שימוש בנהלים

הצו השני עוסק בשקיפות והגינות בהליכי אכיפה, ומטפל בבעיות אחרות של תופעת הנהלים. יש המון נהלים, אין פרסום מסודר שלהם ולכן ספק אם הציבור יודע מה נדרש ממנו.
לכן הצו קובע שאי אפשר לפתוח בהליך אכיפה נגד אדם בלי שהוא היה יכול לדעת מראש באופן סביר על הוראות הרגולציה. הצו מבהיר שצריך להימנע מאכיפה כלפי אזרח שיוצרת “unfair surprise" – הציבור צריך לדעת על הרגולציה ולא ייתכן שיופתע כשבאים להעניש אותו.

הצו גם אוסר שנהלים יקבעו הוראות וחובות חדשות על אנשים מחוץ לממשלה. זה מאוד מזכיר את המשפט המנהלי בישראל שקובע שרשות ממשלתית יכולה לייצר "הנחיות פנימיות" (בפועל יש בישראל הרבה מאוד נהלים שרגולטורים מפנים כלפי הציבור). לפי הצו הנשיאותי, אם נוהל של רגולטורי מטיל על הציבור חובות שלא נקבעו בחוקים ובתקנות, אין לו תוקף ואי אפשר לאכוף או להעניש על בגין אותן הוראות.

שני הצווים זוכים לתמיכה די רחבה – ואפילו מתנגדים מושבעים של טראמפ (כמו קאס סנטיין) שיבחו אותו על המהלך.

אתגר הנהלים

נהלים הם תופעה מאוד נפוצה במדינה המודרנית. ממשלות מאוד אוהבות את הכלי הזה, כי הוא פרקטי. קל ופשוט להוציא נהלים. הבעיה היא שבניגוד לחוקים ותקנות – שעבורם יש כללי משחק מאוד ברורים – לגבי נהלים המצב פחות מוגדר.

למשל, אין דרישה פורמלית מפורשת שנהלים יתפרסמו. וככה אנחנו הגענו למצב הנוכחי שיש נהלים שמחייבים את הציבור, אבל לא מפורסמים (או מפורסמים בצורה מפוזרת בכל מיני אתרי אינטרנט, כך שאי אפשר למצוא אותם אפילו אם מחפשים).

בישראל אנחנו קוראים להם "נהלים" אבל יש להם עוד שמות. לפעמים קוראים להם "מפרט" ולפעמים "הנחיות", "המלצות", "דרישות", "הוראות עבודה" ועוד. גם תנאים ברישיון הם בעצם נוהל שנקבע על ידי הדרג המקצועי. בלי קשר לשם שלהם, בדרך כלל הם מחייבים. בארה"ב קוראים להם Guidance Documents (הנחיות). לפי השם הם בגדר רשות או המלצה. אבל לא, הם מחייבים. ולא רק שהם מחייבים – הם גם מטילים הוראות חדשות ומשנים את המצב המשפטי. יש לא מעט אכיפה שמבוצעת על סמך אותם נהלים.

אתגר הנהלים קים בהרבה מדינות. בארה"ב יש הרבה עיסוק בתופעה הזו (למשל במזכרים של שר המשפטים ושל סגנו). בישראל רק התחלנו לעסוק בנושא. למשל, לפני שנה מנכ"ל משרד החקלאות פרסם חוזר מנכ"ל שחייב לפרסם את כל הנהלים של המשרד בפורטל רגולציה אחד שמאפשר לבצע בו חיפוש. זה היה מהלך חדשני ראשון מסוגו בממשלה, כי לראשונה המערכת חייבה את עצמה לפרסם את כל הנהלים ואפילו בעמוד אחד מרוכז. וזו רק ההתחלה: בקרוב הממשלה צפויה להקים פלטפורמה מרוכזת לפרסום כלל ממשלתי כל כל הנהלים.

בנוסף, אם בארה"ב מחייבים שנהלים עם השפעה גדולה יעברו תהליך מסודר – בישראל נקבע לפני שנה שכל רגולציה צריך לגבש בתהליך קבלת החלטות סדור.

לסיכום, יש סיבה טובה להיות אופטימיים. מדינות מתחילות לטפל בג׳ונגל השחור של הנהלים. זה לא יקרה ביום אחד ויש לנו עוד דרך לעשות, אבל המערכת הולכת ומשתפרת. זו מגמה עולמית שישראל היא חלק ממנה.

אולי יום אחד נדע לומר כמה נהלים יש בישראל.

רגולציה ויחסי עבודה – work life balance

במשרד, במסעדות, בתחבורה הציבורית, לפני השינה. אנשים עם הטלפון כל הזמן ובכל מקום. הטכנולוגיה הנגישה לנו אמצעי תקשורת ושברה מחיצות. אבל יש גם בעיות. למשל, שבגלל שאנחנו זמינים בכל מקום ובכל זמן – העבודה רודפת אחרינו גם בשעות הפנאי. זה ממש לא נדיר לקבל מיילים בשעות הערב המאוחרות ולא מעט אנשים בודקים את תיבת הדוא"ל של העבודה דבר ראשון בבוקר. יוצא שגם אם העובד יוצא מהמשרד וגם אם המשרד הנסגר, מקום העבודה הדיגיטלי נשאר פתוח כל הזמן.

למגמה הזו יש השפעות חברתיות, בריאותיות ונפשיות. ובשנים האחרונות יש קריאות לקבוע רגולציה שתאפשר לעובדים להתנתק דיגיטלית אחרי שעות העבודה. יש לנו בעיה של איזון.

בעיה עולמית

התופעה של חיבור דיגיטלי תמידי למקום העבודה היא עולמית. בישראל הנושא טרם עלה על סדר היום ובארצות הברית הוא בדיון. אז בואו נביט על שתי מדינות עם ניסיון בנושא – כל אחת והבחירות שלה.

בצרפת, שיש לה מסורת של הגנה חזקה על עובדים, יש רגולציה כזו. החוק הצרפתי נקרא Droit à la Déconnexion – "הזכות להתנתק". כעיקרון החוק אוסר על מעסיקים לפנות לעבודים אחרי שעות העבודה הרגילות. האיסור חל על עסקים גדולים – בהם מועסקים 50 עובדים או יותר. הרגולציה הזו מורכבת וקצת מסובכת. דרך המלך של החוק היא שהעובד והמעסיק מגיעים להסכם לגבי זמינות לאחר שעות העבודה. בנוסף, ניתן לדרוש מעובדים זמינות מועטה אחרי שעות העבודה, למשימות ששקולות לשיחת טלפון קצרה. מדובר בחוק פלילי, אבל זו גם החולשה שלו כי צריך חקירה פלילית והעובד לא יכול להגיש תביעת פיצויים.

בגרמניה, אין רגולציה כופה על הנושא, הגישה של הממשלה יותר וולונטרית והסכמית. אבל מעסיקים החילו על עצמם באופן וולונטרי רגולציה עצמית. למשל, פדרציית המסחר הגרמנית (ארגון עסקים) גיבשה מדיניות יחד עם משרד העבודה והרווחה הגרמני. המדיניות הזו מותאמת לצרכים של העובדים והעסקים באותו סקטור. מעסיקים גדולים כמו BMW, פומה ופולסווגן יצרו לעצמם מגבלות באופן וולונטרי בנושא וההנהלה אוכפת את המדיניות הפנימית הזו. עוד דבר מעניין שקורה בגרמניה – הרגולטור עצמו נותן דוגמה – משרד העבודה והרווחה הגרמני אסר על תקשורת בין עובדי המשרד אחרי שעות העבודה, אלא במקרי חירום.

שתי גישות רגולטוריות

ההשוואה בן צרפת לגרמניה מראה לנו חלק מטווח השיטות והגישות שממשלה יכולה לאמץ כשהיא רוצה לפעול בנושא מסויים.

מצד אחד היא יכולה לכפות. זו הרגולציה הקלאסית, ציווי ושליטה (command & control). היא מצריכה לקבוע מערכת של כללים – כי זה לא נגמר רק ב"אסור" / "מותר", צריך סייגים, סעיפי תחולה, איזונים וכו'. לעיתים קרובות רגולציה כופה מצריכה מערכות משלימות – יחידה בירוקרטית (שתנפיק אישורים, תאסוף מידע, תענה על שאלות), פיקוח ואכיפה, בקרה והטמעה של המדינות (איסוף מתמיד של מידע, ביצוע תיקונים) ועוד. בתמצית – ברגולציה כופה הממשלה מחליטה למלא תפקיד אקטיבי וכשחקן אקטיבי היא נושאת במשקל לא מבוטל וצריכה לעשות עבודה.

מצד שני, המדינה יכולה לבחור בתפקיד רך ומנחה יותר. לחפש לפתור בעיות מתוך תפיסה שהציבור או העסקים הם לא הבעיה אלא חלק מהפתרון והם הצרכנים שהפתרון צריך לשרת. להתבסס יותר על שיתופי פעולה (בדגש על שיתופי פעולה בין-מגזריים), לא לנסות לנהל את הציבור עם הוראות לגבי כל פרט ופרט, לתת תמריצים חיוביים, התערבויות מתונות (באמצעות שירות או כלכלה התנהגותית), להעצים במקום לכפות (למשל, לחזק ולשפר את יכולת קבלת ההחלטות – boosting) וגם להתייעץ עם הציבור ולא להנחית. זה אומר לא ליפול למלכודת הכוח: כי רגולציה קלאסית מבוססת על "מונופול האלימות של המדינה", על האפשרות שלה לקבוע כללים ולכפות באמצעות אכיפה.

בדרך כלל מציגים את זה כקונפליקט אידיאולוגי, אבל זו לא רק דילמה בין השקפות כלכליות. יש פה בחירה בין כלי מדיניות, ופתרונות שונים מתאימים לבעיות שונות. יכול להיות שבסיטואציה אחת תתאים גישה מסוימת, ובסיטואציה אחרת נצטרך גישה שונה. העולם מורכב והבעיות מסובכות, כך שאין תשובה אחת שנכונה תמיד.

שתי גישות ניהוליות

אפשר להסתכל על שתי הגישות האלו כביטוי לתפיסות ניהוליות. יש ניהול תקיף, קשה, מבוסס תמריצים של כסף (בונוס, הורדה בשכר), שלעיתים קרובות כרוך ב-Micro-management. ויש ניהול בכלים יותר רכים. ניהול כזה מבוססת על תפיסה שירותית – שתפקידו של המנהל להיות שם בשביל לעזור לעובדים להיות הכי טובים (ולא לפקח עליהם). ואז המנהל משקיע את מאמציו בפיתוח של העובדים, לתת להם לקדם פרויקטים, לעבוד על החולשות שלהם. לתת להם מוטיבציה שלא מבוססת רק על תמריץ כספי אלא על מנוע יותר עמוק – אוטונומיה, עניין או פיתוח אישי. במקום לנסות לשלוט בעובדים ולתת להם הוראות – לתת בהם אמון.

רגולטור הוא מנהל. לא סתם, מגה-מנהל. הוא לא מנהל רק כמה עובדים, אלא מנהל סקטורים שלמים, מאות חברות. הוא יכול לבחור לנהל בצורה קשה, תקיפה ומתערבת; והוא יכול לבחור לנהל באופן רך – רותם ומעצים. זה טווח ויש הרבה גוונים באמצע. גם במסגרת ניהול מעצים, צריך להציב גבולות קשיחים. וזה גם הרבה עניין של גישה אישית ותרבות ארגונית.

ניהול ורגולציה

הגישה הצרפתית משקפת רגולציה מסורתית – התערבות בחקיקה, קביעת כללים מחייבים, אכיפה. הגישה הגרמנית לא מבוססת על שליטה ועל כך רגולטור יתקן את כל הכשלים. המדינה עוזרת להגיע לפתרון. היא מאפשרת לשחקנים בשוק למלא תפקיד מרכזי בפתרון הבעיה. היא מבוססת על דוגמה אישית ואמון.

באופן אישי אני מתחבר יותר לגישה שמבוססת על העצמה ומתן אוטונומיה, ולא ניסיון לשלוט. בעיני זה יותר נכון – גם במקום העבודה וגם ברגולציה על מקום העבודה (וברגולציה בכלל).

והערה לגופה של רגולציה – די ברור שרגולציה על "הזכות להתנתק" היא תוצר של קונפליקט בין עבודה לפנאי. זה קונפליקט של פרודוקטיביות – אנחנו רוצים להספיק יותר עבודה אבל זה בא על חשבון הפנאי והבריאות הנפשית שלנו. הניסיון מלמד שניהול מעצים שמבוסס על אמון ולא על כפייה מייצר תוצאות מאוד פרודוקטיביות. אפשר ליישם את זה בפרודוקטיביות בעבודה או בתוצאות של הרגולציה.

ואם התחלנו בסוגיה של work-life balance – הפתרון חייב להיות ממוקד בני אדם ולא קשיח ופורמליסטי.

הורדת מחירי הדיור באמצעות שיפור הרגולציה

מחירי הדיור, משבר הדיור, יוקר המחייה. אחד הנושאים הכי מדוברים בשיח הכלכלי בישראל – שלא מצליחים לפתור. אז הנה הצצה לניסיון מעניין של מדינה קטנה אחרת שמנסה להוריד את מחירי הדיור. קוראים לה – ארצות הברית.

בחודש יוני 2019 הנשיא טראמפ חתם על צו נשיאותי שמקים גוף חדש שתפקידו להמליץ על דרכים להפחית רגולציה כדי להוזיל את מחירי הדיור ולקצר את תהליכי התכנון והבניה. מטה הדיור האמריקאי החדש ינתח לעומק רגולציות שונות ברמה הפדרלית, המדינתית והמקומית כדי להבין ממה מורכב הסבך הרגולטורי ובעיקר – אילו רגולציות תורמות לבעיה.
באופן כללי אפשר למפות שלוש דרכים שבהן רגולציה מזיקה לשוק הדיור: (1) מייקרת את עלות הבניה והדירות; (2) מעכבת בנייה של דירות; (3) חוסמת לחלוטין ומונעת פרויקטים.

מחקרים רבים נערכו בארה"ב והצביעו על האופן שבו הרגולציה של תכנון ורישוי בנייה מייקרת את הדיור עבור האמריקאיים, מאטה את הבניה ולפעמים גם חוסמת אותם כליל.

אילו בעיות יש ברגולציה האמריקאית?

הנה כמה דוגמאות לרגולציה שכנראה נמצאות ברשימת הבעיות שמטה הדיור בוחן. הראשונה היא רגולציה שמגבילה שימושים לפי אזור (zoning) – למשל שבאזורים מסויימים אסור לפתוח עסקים ובאזורים אחרים אסור לבנות דירות למגורים. למשל, מחקר שבחן את מחירי הדיור במנהטן ניו-יורק מצא שהגורם המרכזי למחירי הדיור הגבוהים הוא ההגבלות על השימוש בקרקע.

כמובן שתהליכי התכנון והרישוי יהיו במוקד העבודה של מטה הדיור, כי תהליכים אלו נוטים להתארך (מה שגם מאוד מייקר אותם).

רגולציה אחרת שלדעתי על הכוונת של מטה הדיור היא הגבלות ותקני מינימום. למשל, תקני חנייה שקובעים מינימום מקומות חניה על כל יחידת מגורים. רגולציה כזו גם מקטינה את מספר הדירות שאפשר לבנות (כי יותר שטח מוקצה לחניות) וגם פוגעות במרקם העירוני והופכות אותו לפרברי (ובעקיפין גורמות לכך שיותר שטח יוקדש לכבישים עבור כל המכוניות). עוד סוג של תקן מינימום הם תקנים אנרגטיים. לדוגמה, אם קובעים שבניינים חדשים חייבים להיבנות עם חלונות מבודדים – הדרישה הזו עלולה לייקר את מחירי הדירות. והתוצאות יותר מורכבות כשהדרישות יותר מסובכות (וזה קורה בדרך כלל) – למשל אם חובה להתקין דוד חשמל מיוחד חלה רק על בניינים מעל 10 קומות, אז חלק מהקבלנים יעדיפו לבנות בניינים של 9 קומות בלבד.

ובעיה נוספת היא רגולציה שמעודדת או מאפשרת פרקטיקה של NIMBY – קבוצות מקומיות שמתנגדות לפרויקט כי הוא קרוב אליהן.

מה המטרה?

חלק מהארגונים בארה"ב חוששים שבמטה הדיור יעדיפו מהלכים קלים ושטחיים במקום ייעול שיטתי ומעמיק של תהליכי הרישוי. למשל, הקואליציה לדיור של בעלי הכנסה נמוכה פרסמה אזהרה שלא למהר לבטל רגולציות שעוסקות בדיוק בר השגה כי התוצאה תהיה פגיעה באוכלוסיות חלשות והיא לא תביא לשיפור משמעותי בהליכי הרישוי.

האזהרה הזו מגלמת שאלה בסיסית שהצו הנשיאותי מעלה – באילו רגולציות ובאילו בעיות טראמפ מתכוון לטפל. מהצו זה ממש לא ברור ולכן גם פוליטיקאים, גם חברות פרטיות וגם ארגוני חברה אזרחית – חוששים שהוא לא יטפל בבעיות האמיתיות או שחלילה יגרום לנזק.

יש רגולציות שמעצבות את מבנה השכונות ומשפיעות על הרכב האוכלוסיה (וכך פוגעות במוביליות החברתית והכלכלית). זו בעיה שמפריעה בעיקר לדמוקרטיים בארה"ב. מצד שני, יש רגולציות שמטילות מגבלות על תעשיית הבניה – החל מדיני עבודה, רגולציה של בטיחות ועוד. בעיות כאלו ברגולציה מפריעות יותר לרפובליקניים.

הכל פוליטי?

בלי קשר לממצאים ולהמלצות של מטה הדיור החדש, כבר עכשיו טראמפ יודע שהוא צריך לקבל החלטה אסטרטגית.

טראמפ יצטרך לבחור מול מי הוא מוכן להיאבק: מול הרגולטורים המקצועיים (בממשל הפדרלי ובמדינות) כדי לייעל את התהליכים באמת, או מול הפוליטיקאים משתי המפלגות כדי לשנות הוראות כלליות.

התיקון האמיתי, מהשורש יחייב נבירה בהוראות המקצועיות שהרגולטורים קבעו, ניהול מלחמת שוחות, וניעור כללי של המערכת הממשלתית כדי לייעל תהליכים. זה קשה, זה אפור וזה דורש זמן וסבלנות. טראמפ עבר את אמצע הקדנציה שלו והוא ירצה להראות תוצאות מוגמרות לפני הבחירות בנובמבר 2020. אין לו הרבה זמן עד הבחירות ולדעתי מעולם לא הייתה לו הסבלנות שדרושה בשביל לעשות טיפול שורש יסודי ברגולציית התכנון והבניה.

רפורמה זה קשה

לכן מאוד יכול להיות שטראמפ יבחר שלא להיכנס למאבק מול הרגולטורים המקצועיים ויעדיף לקדם רפורמה שהוא יכול להעביר בקונגרס. כדי לעשות את זה הוא יבחר נושאים שהם יחסית בקונצנזיוס מבחינת רוב הרפובליקנים והדמוקרטיים. דוגמה לנושא כזה היא תקני החניה שמחייבים את יזם להקים כחלק מהפרויקט חניות (ובארה"ב גם ממש גארג' להחנות בתוכו את הרכב). מדובר בקרקע יקרה ובעלויות בניה ופיתוח. יש סיכוי לא רע שהדמוקרטים והרפובליקנים יסכימו לצמצם את השימוש בתקני חניה מחייבים, למרות שרכב פרטי ובית עם חניה נמצאים בלב האתוס האמריקאי.

וזו המלכודת של טראמפ – התיקון האמיתי והמהותי של הרגולציה ידרוש תהליך מעמיק בתוך הממשלה, זה ייקח זמן וידרוש תשומת לב רבה לפרטים. ומצד שני – תיקון חקיקה נקודתי ומהיר לא יפתור את בעיות השורש ויהיה קשה להעביר אותו בקונגרס (גם בישראל עלו הצעות כמו מע"מ 0 על דירות, שהצריכו תיקוני חקיקה). כנראה שאפשר יהיה להעביר בקונגרס צמצום של תקני החניה המחייבים, אבל אין סיכוי שקונגרס שנשלט על-ידי רוב דמוקרטי יעביר הקלות רגולטוריות כמו הפחתת סטנדרטיים לחיסכון באנרגיה או שכר מינימום לעובדי הבנייה.

הדילמה של טראמפ לא תיאורטית והיא משותפת לעוד נבחרי ציבור שהבטיחו להוריד את מחירי הדיור. זה לא סוד שהרגולציה בתחום התכנון והבניה צריכה לעבור שיפור ושהתהליכים הבירוקרטיים צריכים דיאטה רצינית. גם הציבור וגם הרגולטורים ירוויחו מתהליך כזה בטווח הארוך. אבל פוליטיקאי צריך להיות אמיץ או משוגע כדי להיכנס למהלך כזה ולתת גיבוי לכוח המשימה שיעשה סדר אמיתי בנבכי הרגולציה.

איך קוראים להמבורגר צמחוני?

מדינת מיסיסיפי בארה"ב אוסרת על על חנויות לקרוא להמבורגרים צמחוניים "המבורגרים צמחוניים". נשמע לכם מוזר? אתם לא לבד.

למה מותר לקרוא בשר?

חוקים שאוסרים הטעיה הם לא דבר חדש. למשל אסור לומר שמוצר ללא בשר מכיל בשר. אבל החוק החדש (שנכנס לתוקף ביולי 2019) מרחיב את האיסור גם למוצרים שבדרך כלל מכילים בשר. התוצאה היא שאסור לקרוא להמבורגר טבעוני "המבורגר טבעוני" (vegan burger) או לנקניקיה צמחונית "נקניקיה צמחונית" (veggiehot dog). זה אסור גם אם השם של המוצר מכיל בפירוש את המילה "צמחוני".

מסתבר שלדעת המחוקקים במיסיספי, הצרכנים עלולים לחשוב ש"המבורגר טבעוני" מכיל בשר. אם אתם שואלים אותי, זה חוק מיותר. ולא רק שהוא מיותר – הוא גם די מזלזל באינטיליגנציה של הצרכנים. וככל שמתעמקים בחוק – הוא נשמע יותר הזוי. כי אם לדעתנו צרכנים עלולים לטעות בדבר כל כך פשוט ולחשוב ש"המבורגר צמחוני" הוא בשרי, אז הם מתבלבלים ממש בקלות. איך הם יכולים לבחור דירה, ביטוח או פנסיה אם הם יחשבו ש"צמחוני" הוא בשרי?

אז נראה שהחוק לא פותר שום בעיה צרכנית. אבל לדעתי הוא דווקא עלול לבלבל. אם ליצרנים אסור לקרוא להמבורגר הצמחוני שלהם "המבורגר צמחוני", איך הם אמורים לקרוא לו? אולי הם יקראו לו "קציצה צמחונית בלחמניה" או "תערובת מעולת מן הצומח בתוך מאפה חיטה"? באופן אבסורדי, החוק מונע מהיצרנים להשתמש בביטוי הכי ברור ואינטואיטיבי לצרכנים. אותי זה דווקא יותר מבלבל.

מה לגבי חלב?

שליש מהמשפחות בארה"ב צורכות מוצרי חלב מהצומח, כמו חלב סויה או חלב שקדים. מסתבר שה-FDA חושש שאותם צרכנים טועים לחשוב שמדובר בחלב מן החי ולא מן הצומח. מנהל ה-FDA רוצה להילחם בסימון המטעה שעלול לגרום לצרכנים לחשוב שחלב אורז או חלב סויה הם חלב מן החי.

ה-FDA מגדיר "חלב" כ- "הפרשת חלבית … המתקבלת בחליבה מלאה של פרה בריאה אחת או יותר" (“lacteal secretion…obtained by the complete milking of one or more healthy cows”). החוק הזה קיים עכשיו וה-FDA מתכוון להתחיל לאכוף אותו כדי להגן על הצרכנים המסכנים שחשבו שחלב שקדים מופק מפרות. אגב, ההגדרה לא כוללת חלב כבשים או עיזים, אז לפי החוק היבש גם להם אסור לקרוא "חלב".

ומה נחשב מיונז?

ה-FDA דואג להגן גם על צרכני המיונז מפני מוצרים שלא מכילים ביצים. המותג הטבעוני JUST ("הוגן") שיווק תחליף צמחוני למיונז שנקרא "JUST Mayo". מבחינת הרגולטור זו הייתה הטעייה. ה-FDA טען שהמונח "מיונז" (Mayo) שמור רק למוצרים שמכילים ביצים – ושלח לחברה מכתב התראה לפני נקיטה בהליכי אכיפה (בסוף ה-FDA החליט לוותר).

את מי החוק באמת משרת?

בפוסט קודם – על רגולציה של תיונים בישראל – ראינו שבעלי אינטרס משתמשים באינטרס הציבורי כדי להצדיק רגולציה שתעזור להם. אף אחד לא מקדם רגולציה ואומר "תעבירו את החוק הזה כי הוא יאפשר לי להעלות מחירים". תמיד יש איזו מטרה חברתית ראויה.

לדעתי זה הסיפור גם במקרה הזה.

ההגנה על הצרכנים היא רק סיפור כיסוי. מי שבאמת מרוויח מרגולציה כזו הן חברות מתעשיית הבשר, החלב והביצים. תחליפי בשר הם תחרות למוצרי בשר (כשמם כן הם – תחליפיים). אם מישהו מוכר המבורגר צמחוני, ייתכן שאני אקנה אותו במקום מוצר בשר. וזה כמובן מאוד מפריע למי שמגדל ומוכר מוצרי בשר, ביצים וחלב.

בעצם מדובר בתחרות. סוגיה מסחרית. לא בהטעיית הצרכן ובטח שלא בבריאות. וזה מה שאמר נציג של תעשיית הבשר בראיון ל-Vox על החוק של מדינת מיסיסיפי: "הצעת חוק זו תגן על מגדלי הבקר שלנו מפני הצורך להתחרות במוצרים שלא מבעל חיים" ("This bill will protect our cattle farmers from having to compete with products not harvested from an animal").

אפשר לספר מעשיות על הטעיית הצרכן. אפשר לדבר על הערכים התזונתיים (למשל, של חלב מן החי מול חלב מן הצומח). ואפילו אפשר לנהל דיון פילוסופי ואתי על תעשיית המזון מן החי. אבל כל הדיונים האלו לא רלוונטיים. מדובר בשחקנים מסחריים שפשוט משתמשים ברגולציה כדי לחסום תחרות. זו לא סתם תחרות, אנחנו רואים כאן תעשיות גדולות ומסורתיות שנאבקות בחברות חדשות וחדשניות. עבר מול עתיד.

הטכנולוגיה משתפרת. המצאות ומוצרים חדשים נכנסים לשוק (כמו Impossible Foods ו-Beyond Meat). חלק מהצרכנים מעדיפים את התחליפים מסיבות אידיאולוגיות, חלק מסיבות בריאותיות וחלק מצמצמים צריכת בשר כדי להפחית השפעות על הסביבה.

תעשיית המזון מן החי יכולה לפתח פתרונות חדשנים – למצוא שיטות שאפשרו לה להוריד מחירים, לשפר את הטעם או להפחית את החתימה הסביבתית. במקום להתחרות ולהשתפר, נראה שחלק מהחברות והארגונים בחרו לא לעשות את זה. במקום, הם משחקים "הגנה" ומשתמשים ברגולטור כדי לחסום תחרות. אפשר לראות את השימוש ברגולציה כצעד שמבטא ייאוש.

בדצמבר 2018 בית המשפט הפדרלי לערעורים (של המחוז התשיעי) פסק שסימון חלב שקדים כ"חלב" לא מהווה הטעיה. לפי השופטים, הכינוי "חלב" למוצר מן הצומח לא יטעה את הצרכן הסביר. לאור פסק הדין הזה נראה שצרכן סביר לא יחשוב שמוצר שנקרא "המבורגר טבעוני" מכיל בשר.

השאלה הגדולה היא איזה תפקיד הרגולטורים יקחו במאבק המסחרי הזה. האם הם יהיו כלי בידי התעשיות המסורתיות וישמרו את הסטטוס קוו (חוק שקובע ש"המבורגר" זה רק מבשר) או שהם יאפשרו חדשנות ויעודדו הגדלה של מגוון המוצרים שקיימים לרשות הצרכן?

השאלה הקטנה היא האם חקיקה כזו בכלל עוזרת לצרכנים? מה דעתכם – חוקים כאלה משפרים את הבהירות או מבלבלים אתכם?

 

אגב, נראה שמדינת מיסיסיפי נסוגה מהרגולציה הזו. לאור התנגדות קשה הם הודיעו שלא יאכפו את החוק ויבחנו תיקון שלו.

מה היה קורה אם היינו יכולים להיות בלתי נראים?

או מה יקרה אם נוכל לקרוא מחשבות? או להנדס גנטית בעלי חיים ללא הגבלה?

מה יהיו ההשפעות של טכנולוגיות כאלו על החברה? ואיזו מדיניות או רגולציה נצטרך במקרים כאלו?

ממשלה שנערכת מראש לשינויים

רוב המדינות לא מתעסקות בשאלות של "מה אם" (what if), אלא עוסקת בפתרון הבעיות הקיימות. הן לא פנויות לחשוב על הבעיות והדילמות של העתיד, גם אם הן נמצאות ממש מעבר לפינה. אבל יש יוצא דופן: למחלקת המחקר של הפרלמנט האירופי יש יחידה לחיזוי טכנולוגי בשם STOA. הם חוקרים מגמות ומנסים לחזות מגמות, צרכים ובעיות עתידיות – כדי להתכונן אליהן מראש. להמשיך לקרוא מה היה קורה אם היינו יכולים להיות בלתי נראים?

להציל את ניתוח עלות-תועלת

לפני שבועיים כתבתי פוסט די פסימי על המניפולציות והעיוותים שטראמפ עשה בניתוח עלות-תועלת. בחודשים האחרונים גורמים שונים קראו לזנוח את שיטת הניתוח הזו. חלקם רגולטורים אמריקאיים שלא אוהבים שדורשים מהם לבחון את העלות מול התועלת, וחלקם פוליטיקאים דמוקרטיים שטענו שהניתוח מיועד כדי לחסום רגולציה. לאחרונה הצטרפה קבוצה שלישית: מתנגדי רגולציה מהצד הימני של המפה הפוליטית, שמבחינתם המטרה מקדשת את האמצעים.

אז הנה הסיפור של ניתוח עלות-תועלת, והקייס בעדו

הרעיון פשוט – לזהות את ההשפעות, לכמת אותן ולהשוות עלות מול תועלת. כי בסוף הרגולציה אמורה לשרת את הציבור ולעשות יותר טוב מרע. כמו כל דבר, אפשר לעשות עליו מניפולציות פוליטיות. אבל מבחן עלות-תועלת מספק לנו משהו מיוחד. דווקא כשיש חשש שהמדע עובר פוליטיזציה (Politicization of science), ניתוח עלות-תועלת מאפשר לנו למָדֵע את הפוליטיקה (Scienticization of politics). להפוך אותה לעקבית, מנומקת ומבוססת עובדות.

איך מבחן נולד? – כמו תינוק

בשנת 1981 הנשיא רייגן הוציא צו נשיאותי שדרש מהרגולטורים לנתח את התועלות והעלויות מכל הצעה לרגולציה – ולקדם אותה רק אם התועלת גבוהה מהעלות. מאחר שרייגן היה רפובליקני, הדמוקרטים טענו שהמבחן הוא בסך הכל טריק שנועד לחסום רגולציה חדשה ובהמשך גם לבטל רגולציה קיימת. חלק מהדמוקרטיים טוענים עד היום שדברים כמו בריאות, בטיחות ואיכות סביבה אי אפשר ואסור לכמת.

אבל הקולות האלו נשארו באופוזיציה. קלינטון ואובמה – נשיאים דמוקרטיים – הוציאו צווים נשיאותיים משלהם שעיגנו ופיתחו את שיטת רגולציה חכמה (RIA) ובתוכה את ניתוח עלות-תועלת. התרומה של קלינטון הייתה יותר משמעותית. הצו הנשיאותי של אובמה די אנמי, אבל גם הוא מעיד על תמיכה. בוש האב ובוש הבן – נשיאים רפובליקניים – המשיכו את יישום המבחן למרות שלא היו פיתוחים או התרחשויות מיוחדות במהלך 12 שנות הכהונה של משפחת בוש בבית הלבן.

כאמור, זה השתנה במהלך הכהונה של הנשיא טראמפ.

1. באופן כמעט מוצהר טראמפ התמקד בעלויות והתעלם מהתועלות של רגולציה. אפשר לומר שבמקום ניתוח עלות-תועלת, טראמפ קידם ניתוח עלויות. לדוגמה, הצו הנשיאותי שלו קבע שבשנת 2017 לא תהיה שום תוספת לעלות הכוללת של הרגולציה. נניח שהסוכנות להגנת הסביבה מקדמת רגולציה שתעלה 200 מיליון דולר בשנה אבל תמנע נזקים של 20 מיליארד דולר בשנה. התועלת גבוהה מהעלות פי 100 – רגולציה רצויה! אבל מבחינת טראמפ הרגולציה הזו לא תקודם כי העלות נטו גדולה מאפס ("greater than zero").

2. כשעשו ניתוח עלות-תועלת, ממשל טראמפ עיוות את הניתוח. הוא התעלם מתועלות, הניח הנחות מחמירות לגבי העלויות וכו'. למשל, בתחום הסביבתי יש נתון מאוד חשוב שנקרא העלות לחברה של פליטת פחמן דו-חמצני. בלי להיכנס לחישובים עצמם, ממשל אובמה כימת את הנזק שנגרם מטון אחד של פחמן דו-חמצני בכ-40$ (כימות שצלח בחינה ביקורתית בקונגרס). ממשל טראמפ לקח את הנתון הזה וחתך אותו לבין 1$-7$. בפוסט מלפני שבועיים הבאתי עוד דוגמאות למשחקים ולמניפולציות שממשל טראמפ עשה.

אז כן, אפשר לעשות מניפוציות על ניתוח עלות-תועלת. אבל מה האלטרנטיבה?

אנחנו תמיד עושים ניתוח עלות-תועלת

בחיים אנחנו תמיד נותנים ערך לדברים ומשווים בין אופציות, גם אם אנחנו לא אומרים את זה במפורש. כשהממשלה מחליטה להתקין רמזור בצומת שמתרחשות בו x תאונות בשנה – היא מחליטה שהעלות של הרמזור נמוכה מהנזקים של התאונות (במילים אחרות: שהבטיחות מצדיקה את עלות הרמזור). בהחלטות מדיניות תמיד צריך לאזן בין יתרונות לחסרונות, בין עלויות לתועלות. אנחנו עושים את זה – או במשתמע "מתחת לשולחן" או במפורש במסגרת ניתוח עלות-תועלת.

בין אם אנחנו פוליטיקאים או מדענים, שמאלנים או ימנים. כשאנחנו ניגשים לקבל החלטה, אנחנו עושים ניתוח עלות-תועלת משתמע, אבל אנחנו עושים את זה מהבטן. בלי נתונים, באופן לא מתועד ולא שיטתי. ניתוח עלות-תועלת הוא גאוני בגלל שהוא כל כך אינטואיטיבי. הוא נועד להבטיח שהאינטואיציה שלנו תעבוד טוב.

ונניח שנפסיק להשתמש בניתוח עלות-תועלת, ולא נעשה כימות מסודר של עלויות ותועלות. האם במצב כזה יהיה יותר קל או יותר קשה לעשות מניפולציות ולקבל החלטות שרירותיות? ברור שניתוח עלות-תועלת מדייק אותנו ומשפר את איכות קבלת ההחלטות. מי שרוצה לעוות את הניתוח – יכול. זה כלי. ולעוות אותו זה בסך הכל לרמות את עצמך.

בשורה התחתונה, אין לנו משהו יותר טוב ויש סיבה שטראמפ מתאמץ לעוות את המבחן הזה – כי מבחן עלות-תועלת מאתגר אותו. וכמו שאפשר לראות – הוא מאתגר גם פוליטיקאים דמוקרטיים עם דעות הפוכות לטראמפ. וזה היופי של המבחן – הוא כלי מקצועי ולא אידיאולוגי. אם הוא מעצבן גם את הרפובליקנים וגם את הדמוקרטיים – יכול להיות שהוא עושה את העבודה.

משהו רע קורה לניתוח עלות-תועלת תחת ממשל טראמפ. אבל לא צריך להשליך שיטה טובה שעבדה במשך 36 שנים. צריך לתקן אותה.

הניסיון לטפל באפליה בשוק הדיור

רגולציה למניעת אפליה – אין ראוי מזה.

למשל החוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים. יש שני אתגרים עם חקיקה למניעת אפליה – קשה לאכוף אותה (לכו תוכיחו שאני לא רוצה למכור לכם מוצר דווקא בגלל הגיל שלכם) ולא בטוח שהיא בכלל אפקטיבית.

איך לטפל בבעיות של אפליה?

יש סימני שאלה סביב רגולציה שאוסרת אפליה. למשל ארה"ב עוסקת הרבה באפליה בתחום המגורים. בשנת 1968 עבר חוק שאסר על אפליה במכירה והשכרה של בתים. החוק עבר כחלק מגל החקיקה למען זכויות האזרח של שנות ה-60, שנועד לטפל באי השוויון וההפרדה על רקע גזעי. באותה תקופה היה מאוד נפוץ שבשכונות "לבנות" יסרבו להשכיר או למכור דירות לאפרו-אמריקאים.

אבל למרות החוק הזה, שעבר לפני יותר מ-50 שנים, עדיין יש סגרגציה (הפרדה) בתוך הערים האמריקאיות. להמשיך לקרוא הניסיון לטפל באפליה בשוק הדיור