נניח שיש לכם מפעל, ואתם רוצים שהוא ייצר מוצרים איכותיים – מה אתם עושים?
בנוסף לייצור עצמו, נרצה גם להשתמש במנגנונים הבאים:
- הגדרת סטנדרט איכות (מה רוצים להשיג);
- הגדרת שיטת ייצור (איך נשיג את זה);
- ויצירת מנגנון בקרת איכות (לבדוק את המוצרים בפועל ולדעת אם אנחנו מצליחים לעמוד בסטנדרט ומה צריך לשפר).
העיקרון הזה די דומה גם ברגולציה. וחשוב להגיד מההתחלה שלייצר רגולציה איכותית זה מאוד מאתגר. לכן ארגונים כמו ה-OECD ממליצים ובמדינות המתקדמות אכן אימצו את שלושת הרכיבים שציינתי למעלה. למשל, אחת ההמלצות הקבועות של ה-OECD הוא להקים גוף בקרה בלתי תלוי על הרגולציה (Regulatory Oversight Body, בקיצור – ROB).
הרכיבים האלו קיימים גם בישראל: חוק עקרונות האסדרה קובע עקרונות לרגולציה מיטבית (סטנדרט האיכות); המדריך הממשלתי לגיבוש רגולציה מתרגם את העקרונות לתהליך עבודה; ולפי החוק רשות האסדרה תקיים בקרה על שינויי הרגולציה (היא ה-ROB בישראל).
הרכיבים האלו הם לא המצאה ישראלית. הם מבוססים על הניסיון ממדינות רבות בעולם (ראו למשל סקירה בינ"ל שבוצעה כחלק מעבודת המטה לקראת חקיקת חוק עקרונות האסדרה).
הבקרה הבריטית על שינויי רגולציה
בבריטניה המנגנון בנוי מעט שונה, אבל העיקרון הוא שיש גוף בקרה עצמאי בשם Regulatory Policy Committee (בקיצור – RPC). הרגולטורים צריכים להעביר את טיוטות הרגולציה שלהם ל-RPC ולקבל ממנה חוות דעת על טיב עבודת המטה שלהם (באנגלית זה נקרא Impact Assessment או בקיצור – IA).
חוות הדעת של ה-RPC מתייחסות לכמה פרמטרים:
- האם הרגולציה מבוססת על רציונל ברור עם קשר לבעיה שמנסים לפתור,
- האם נבחנה ההשפעה על עסקים קטנים ומיקרו עסקים,
- האם בוצע ניתוח של עלויות הציות הישירות לרגולציה,
- האם בוצע ניתוח עלות-תועלת איכותי,
- האם נבחנו השפעות אחרות והשפעות עקיפות,
- האם נקבעו יעדים לבחינת הצלחת הרגולציה ומנגנון איסוף וניטור מידע.
כל אחד מהפרמטרים האלו מדורג על סולם בן ארבעה שלבים: טוב, מספיק, חלש וחלש מאוד (‘good’, ‘satisfactory’, ‘weak’ or ‘very weak’).
בנוסף, התהליך כולו מקבל בסוף אינדיקטור סופי: ירוק (טוב) או אדום (לא טוב).
ל-RPC הבריטי אין סמכות וטו לחסום רגולציה. אבל רגולטורים נמנעים מלקדם רגולציה שקיבלה חוות דעת אדומה (בגלל המשקל המקצועי, הציבורי והפוליטי של חוות הדעת של ה-RPC).
מבט רב שנתי על מערך הבקרה הבריטי
ה-RPC מפרסמים את חוות הדעת שלהם אבל קשה לקבל תמונת מצב שלמה כי כל חוות דעת מתייחסת לשינוי רגולציה אחד.
השבוע הם פרסמו גליון אקסל שמסכם את הציונים באינדיקטורים המרכזיים עבור חוות הדעת שהם פרסמו החל מסוף שנת 2020. הם מפרסמים רק מהמועד הזה כי בסוף 2020 הם שינו את תבנית חוות הדעת ואת הקריטריונים שלהם להערכה.
הפרסום הזה מאפשר לנו לקבל הצצה לאופן שבו הבקרה שלהם עובדת וגם לביצועים של הרגולטורים.
הנה מה שאפשר ללמוד מהנתונים שהבריטים פרסמו:
1. דירוג המשרדים לפי איכות עבודת המטה שלהם
המשרד עם הציונים הכי גבוהים הוא משרד העסקים, האנרגיה והאסטרטגיה התעשייתית (Department for Business, Energy and Industrial Strategy). מתוך 25 תהליכים שנבחנו, 90% קיבלו ציון "טוב" או "מספיק" (ורק 10% תהליכים קיבלו ציונים של "חלש" או "חלש מאוד").
אחריו במקום השני משרד הדיגיטל, התרבות, המדיה והספורט שקידם 20 תהליכים, מתוכם 79% קיבלו ציון "טוב" או "מספיק".
סוגרים את הרשימה משרד החינוך והמשרד לצמצום פערים, שיכון וקהילות שקיבלו ציון "טוב" או "מספיק" רק ב- 50% וב-47% מהתהליכים, בהתאמה. שני המשרדים האלו קידמו די מעט שינויי רגולציה (5 ו-9 בהתאמה). יכול להיות שיש קשר בין מספר התהליכים לציונים של המשרד, למשל אם משרד מקדם יותר רגולציה הוא צובר יותר ניסיון. או שמשרד עם יותר רגולציה גם בנה לעצמו תשתית של נתונים, מומחים ובעלי תפקידים שדואגים לשפר את הרגולציה.
הנה הטבלה המלאה של הציונים הסופיים: (אפשר לדלג עליה ולקרוא את המשך הפוסט)
| שם המשרד | מספר תהליכים שנבחנו | אחוז התהליכים שקיבלו ציון "טוב" או "מספיק" | אחוז התהליכים שקיבלו ציון "חלש" או "חלש מאוד" |
| Department for Business, Energy and Industrial Strategy | 25 | 90% | 10% |
| Department for Digital, Culture, Media and Sport | 20 | 79% | 21% |
| Department for Business and Trade | 5 | 75% | 25% |
| Department for Transport | 19 | 75% | 25% |
| Foreign, Commonwealth & Development Office | 12 | 75% | 25% |
| Department for Work and Pensions | 8 | 72% | 28% |
| HM Treasury | 7 | 71% | 29% |
| Other Departments | 14 | 62% | 38% |
| Department for Environment, Food and Rural Affairs | 12 | 58% | 42% |
| Department of Health and Social Care | 6 | 54% | 46% |
| Department for Education | 5 | 50% | 50% |
| Department for Leveling Up, Housing & Communities (incl. MHCLG) | 9 | 47% | 53% |
2. ההשפעה של ה-RPC
אם ה-RPC הוציא חוות דעת, אנחנו יודעים מה איכות התהליך שהוא בחן, אבל קשה לומר איזו השפעה הייתה ל-RPC (חוץ מחסימה של הצעות באיכות לא טובה).
אבל יש דרך אחת שמאפשרת לנו לבדוק את ההשפעה של ה-RPC על איכות הרגולציה בזמן אמת. מתוך 142 תהליכים שנבחנו, ב-35 מהם ה-RPC נתן למשרד התראה מקדימה (IRN). מה זו התראה מקדימה? אם מעיון ראשוני ה-RPC מזהה שמדובר בתהליך באיכות נמוכה מאוד, הם לא משקיעים בהכנת חוות דעת מלאה אלא פונים למשרד שגיבש את הרגולציה כדי להתריע בפניו וממליצים למשרד לחזור אחורה, לעבוד על התהליך ולשפר אותו ואת טיוטת הרגולציה. הפרקטיקה הזו חוסכת ל-RPC ניתוח מעמיק של רגולציה שלדעתם ממילא אי אפשר לקדם בגלל רמה ירודה.
חלק ניכר מהתהליכים האלו (29 מתוך 35) שופרו בעקבות ההתראה המקדימה ולאחר מקצה השיפורים התהליכים האלו קיבלו חוות דעת "ירוק" מה-RPC.
זה מראה שני דברים: הבקרה של ה-RPC מספקת ערך בזמן אמת לשיפור התוצרים הרגולטוריים, ושבאמצעות בחינה מקדימה ה-RPC מנהל באופן יעיל את המשאבים שלו כדי לא לנתח לעומק טיוטת רגולציה שכבר מעיון ראשוני ברור שהיא צריכה לעבור שיפור משמעותי.
3. נקודות חוזק וחולשה
כאמור, ה-RPC בוחן מספר היבטים של התהליך. מבין הקטגוריות האלו, נראה שהממשלה הבריטית מצליחה בעיקר בתחום של ניתוח עלות תועלת, שם 81% מהתהליכים קיבלו ציון "טוב" או "מספיק".
הקריטריון שהממשלה הבריטית הכי חלשה בו הוא ניטור והערכה בדיעבד של הרגולציה, שבו רק 65% מהתהליכים קיבלו קיבלו ציון "טוב" או "מספיק".
התמונה שמתקבלת היא שבאופן כללי משרדי הממשלה בבריטניה עושים עבודה די טובה (אם הקריטריון שבו הם הכי חלשים מקבל ציונים טובים ב-65% מהתהליכים).
לכן בסיכום הכולל נראה שיש לבריטים מערכת בקרה יעילה ואפקטיבית. לזכותם יאמר שהם עושים את זה כבר לא מעט שנים ומשקיעים משאבים וקשב מקצועי במערך הבקרה שלהם.
קשה להשוות בין מדינות כי המערכת הציבורית בנוייה אחרת, החקיקה שונה ואפילו המבנה של גופי הבקרה על הרגולציה משתנה מאוד. אבל מעניין להסתכל וללמוד ממדינות אחרות שיש להן הרבה ניסיון בתחום.
גילוי נאות – אני עובד ברשות האסדרה בישראל.
הרגולטור - גיא מור 