כוחו של הדרג המקצועי

כשגדלנו לימדו אותנו שהכנסת היא הרשות המחוקקת שקובעת את הכללים. אבל המציאות קצת יותר מורכבת. במדינה המודרנית, הרבה מהכללים שקובעים את החיים שלנו נקבעים על ידי דרג מקצועי לא נבחר (כשרוצים לזלזל קוראים להם "פקידים").

זאת לא קנוניה. הכנסת אמורה לקבוע את עקרונות העל – חוקים – שמהם יגזרו תקנות. ומהתקנות יגזרו נהלים, רישיונות וכו'. ברור שהדרג המקצועי כותב נהלים, הוראות עבודה, מפרטים טכניים וכו'. אבל המעורבות של הדרג המקצועי לא עוצרת שם.

שר חותם על תקנות, אבל הוא לא כותב אותן לבד, במיוחד כשמדובר ברגולציה מקצועית.

בנוסף, רוב החקיקה הראשית של הכנסת היא חקיקה שהממשלה יוזמת (זה מקובל בדמוקטיה פרלמנטרית). מי מנסח את התקנות ואת הצעות החוק הממשלתיות? ניחשתם נכון, הדרג המקצועי בממשלה.

יש טענות שצריך לרסן את הדרג המקצועי כי מדובר בכוח לא דמוקרטי ולא נבחר. אני חושב שהטענות האלו קצת מוגזמות וחלקן מבוססות על אינטרס או על חוסר אמון בדרג המקצועי (זה קצת דומה לחוסר האמון של חלק מהציבור בפוליטיקאים).

אין כאן הפיכה בלתי חוקית ולא צריך לעשות מזה דרמה (למרות שפוסטים פרובוקטיבים מייצרים טרפיק). פשוט צריך להכיר במצב הזה. למדינה המודרנית יש יותר כוח, וזה גם אומר שגם לדרג המקצועי יש יותר השפעה.

התופעה הזו קיימת בכל המדינות המודרניות. גם אם היינו בוחרים באופן ישיר את השרים ואת ראש הממשלה/ הנשיא שלנו – עדיין בלתי אפשרי לבחור את הדרג המקצועי. הרי לא נקיים בחירות כדי למנות כל אחד מבין 900 עובדי משרד התחבורה, נכון?

האתגר הוא שאם אנחנו לא מרוצים מהממשלה – אנחנו יכולים להצביע בבחירות למישהו אחר ולהדיח אותה. זה קרה למפלגת העבודה שנדחקה הצידה מהגה השלטון וזה קרה למפלגת הליכוד ב-2006 (לצד אירועים פוליטים נוספים). אבל אם הציבור לא מרוצה מהקו המקצועי שמשרד התקשורת מוביל (למשל), הוא לא יכול להחליף את הדרג המקצועי של המשרד. בנוסף, יש חשש שהציבור לא יהיה מודע להחלטות המקצועית שמתקבלות מידי יום וכשלא יודעים או לא מבינים – כמובן שאין ביקורת ציבורית.

בעד ונגד הדרג המקצועי

חשוב לומר שיש גם יתרונות לעובדה שהדרג המקצועי הוא לא דרג נבחר. למשל, אנחנו נוטים להאשים פוליטיקאים בפופוליסטיות ובשיקולים שטחיים וקצרי טווח כדי למצב את עצמם פוליטית. אבל דרג מקצועי שלא עומד לבחירה נהנה מהיכולת לקדם מדיניות ארוכת טווח באופן עקבי, כשהם חופשיים מהתחרות הפוליטית והמשחקים עם התקשורת.

אבל יש בעיה עם הרעיון שאפשר לתת לדרג המקצועי לעשות את העבודה בלי "להפריע להם". כי ה"הפרעות" האלו מהציבור, מהדרג הנבחר ומהתקשורת הן חלק מהמערכת ומהשיטה הדמוקרטית. אם המטרה הציבורית שנקבעה על ידי המחוקק הייתה טכנית וחד משמעית, הדרג המקצועי היה יכול לעבוד בלי דיון ציבורי. אבל הרבה מההחלטות המקצועיות שהרגולטורים קובעים הן החלטות מדיניות, שכרוכות בהפעלת שיקול דעת ואין תשובה אחת חד משמעית. בהרבה מהסוגיות האלו צריך לאזן בין כמה אינטרסיים וההחלטה היא לא מקצועית נטו.

למשל, ההחלטה אם תקן טכני של מכון התקנים יהיה תואם לתקנים אירופים היא לכאורה החלטה טכנית, שמהנדסים וכימאים יודעים הכי טוב איך להכריע בה. אבל למעשה זו שאלה של עלות מול תועלת, ניהול סיכונים וחסמי יבוא לישראל. תמיד יש לרגולטור מטרה מקצועית (כמו בריאות או בטיחות), אבל צריך לאזן אותה מול עוד מטרות ואינטרסים שאינם בתחום המומחיות שלו.

לפני כ-130 שנים, הנשיא האמריקאי וודרו ווילסון טען שחייבת להיות הפרדה דיכוטומית בין הדרג הפוליטי לדרג המנהלי. לדעתו יש נושאים שהם פוליטיים, ויש נושאים שהם מקצועיים – ולא מערבבים ביניהם.

העניין הוא שהכל פוליטי ואנשי מקצוע מוציאים לפועל את ההחלטות של הפוליטיקאים. כשהפוליטיקאים מחליטים להטיל רגולציה על פעילות מסוימת, הם מכפיפים את הנושא לשליטת המדינה וככה הם מכניסים לתמונה את הדרג המקצועי.

ממשל איכותי: לפתור את הפלונטר

המטרה היא שהתזמורת הזו – שמורכבת מדרג נבחר ומדרג מקצועי – תעבוד ביחד. לדעתי הפתרון לאתגר הזה הוא הכלים הדמוקרטיים שקיימים והמפתח נמצא בכנסת. הכנסת היא לא רק הרשות המחוקקת, היא בעיקר הרשות המפקחת. הכנסת יכולה לדרוש דין וחשבון, לייצר שקיפות, להבטיח אחריותיות (acountability) ובמידה הצורך גם להפעיל לחץ.

שלושה דברים צריכים לקרות כדי שהם יעבדו יחד.

ראשית, הדרג הפוליטי צריך להתערב ולהתעניין במה שהדרג המקצועי עושה. לשאול שאלות קשות, לאתגר, לקדם אג'נדה שחשובה לציבור. ציינתי בעבר שבתור יו"ר וועדת הפנים של הכנסת, ח"כ יואב קיש, הוביל דיונים מקצועיים סבוכים ומפורטים על הרפורמה ברישוי עסקים. אלו היו דיונים מאוד מפורטים, בלי כותרות צבעוניות והצהרות של "בעד" או "נגד". דוגמה אחרת – נכחתי בדיונים שניהל ח"כ אלי אלאלוף, בהם הוא חקר את משרדי הממשלה מדוע לא קובעים תקנות שהוסכם לקבוע. הוא ירד לפרטים, שאל שאלות קשות ולא נתן שיסיטו את הדיון. אנחנו צריכים עוד מזה – שנבחרי הציבורי שלנו ידברו שפה מקצועית, ויבחנו את המדיניות הממשלתית באופן סדור ושיטתי יותר.

שנית, הדרג הפוליטי והדרג המקצועי צריכים שיטה מוסכמת. תהליך עבודה מסודר שגם עוזר לקבל החלטות וגם עוזר לבצע פיקוח ובקרה על החלטות שהתקבלו.

שלישית, צריך שפה משותפת. כשפוליטיקאים מדברים על "ראוי" ו"פסול", והדרג המקצועי מדבר בשפה טכנית (הנדסה, כימיה, וירולוגיה, בטיחות אש וכו') – זה לא עובד.

לדעתי גילינו את התשובה, ואנחנו מתחילים להשתמש בה. כלים כמו ניהול סיכונים, או שיטת רגולציה חכמה (RIA) מעניקים כלי עבודה ושפה משותפת שיכולה לחבר בין הדרג הנבחר לדרג המקצועי. כלים כאלו גם משפרים את קבלת ההחלטות וגם את הפיקוח על הדרג המקצועי.