המיתוס על פיקוח מחירים

בשבוע האחרון יצאו פרסומים על הכוונה של עיריית ברלין להטיל פיקוח מחירים על שכר הדירה בעיר. זאת הזדמנות טובה לנתח את הכלי הרגולטורי שנקרא "פיקוח מחירים".

לכולנו יצא לשמוע שאומרים בחדשות שבמוצאי שבת הדלק יתייקר בחמישים אגורות לליטר. איך הם יודעים את זה? הרי אף אחד לא אומר בחדשות שמחירי הטלויזיה או המחברות יתייקרו.

הסיבה היא פיקוח מחירים ממשלתי. במנגנון של פיקוח מחירים הממשלה מתערבת וקובעת את המחיר של מוצר או שירות מסויים. וכשהממשלה מעדכנת את המחיר המפוקח, בחדשות יודעים לומר לנו שהמחירים עומדים לעלות או לרדת.

בישראל הפיקוח על המחירים מוסדר במסגרת חוק לפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים. החוק קובע כמה מתכונות פיקוח, אבל בגדול צריך ששני שרים יחתמו על צו פיקוח על מחיר של מוצר או שירות – שר האוצר והשר שהמוצר נמצא בתחום אחריותו. ככה למשל, שר החקלאות קובע (יחד עם שר האוצר) פיקוח על מחיר החלב ושר התחבורה קובע פיקוח על מחירי התחבורה הציבורית. יש עוד מנגנונים של קביעת מחיר מחוץ לחוק הזה, אבל זה החוק המרכזי והעיקרי.

היום יש פיקוח מחירים בשלל משרדים. הנה רשימה חלקית עם קצת דוגמאות למוצרים בפיקוח. משרד החקלאות (מחירי ביצים, חלב ומוצרי חלב), משרד הבריאות (מחירי תרופות ושירותים רפואיים), משרד התחבורה.

(מחירי תחבורה ציבורית); משרד האנרגיה (מחירי חשמל ומים); משרד הכלכלה (מוצרי מזון כמו לחם ומלח); המשרד להגנת הסביבה (מחירי שירותים של טיהור וניקיון סביבתי); משרד העבודה והרווחה (מחירי מעונות יום).

אילו סוגים של פיקוח מחירים יש?

אפשר לקבוע פיקוח מחירים בכל מידי דרכים:

1. מחיר מקסימום. זה פיקוח המחירים הקלאסי – קובעים את המחיר המירבי שמותר לגבות. זה אמור להגן על הצרכן כי בעצם שומרים עליו שהוא לא ישלם יותר מהמחיר המירבי. למשל מחיר מירבי של דלק או של חלב.

2. מחיר מינימום. המחיר הזה נועד להגן על מי שמקבל את התשלום, לוודא שלא משלמים לו מעט מידי. למשל בתחום החקלאות יש פיקוח על מחיר מינימום שמחלבה משלמת לרפתן בתמורה לחלב. הרעיון מאחורי הפיקוח הוא שהמחלבות (למשל תנובה) חזקות והרפתן קטן וחלש, אז צריך להגן עליו. עוד דוגמה קצת יותר מפתיעה אבל מוכרת לכולם היא שכר המינימום. עוד דוגמה – יותר אקטואלית – היא חוק הספרים שאסר הפחתת מחירי ספרים (אסר על הנחות ומבצעים). האיסור הזה בוטל.

3. מחיר פיקס. כשקובעים מחיר מקסימום אפשר גם לשלם פחות, וכשקובעים מחיר מינימום אפשר לשלם יותר. אבל יש פיקוח מחירים עוד יותר אגרסיבי – קביעת מחיר פיקס. במצב כזה הממשלה קובעת את המחיר המדוייק ואסור לסטות ממנו בכלל לשום כיוון. הנה עוד דוגמא לא טריויאלית – בתקנות הנוטריונים נקבע המחיר במדויק שמותר לשלם לנוטריון. למשל על אימות חתימה משלמים 167 ש"ח. אסור יותר ואסור פחות. הממשלה קבעה מחירון סגור וקשיח.

המיתוס על פיקוח מחירים

בדרך כלל כשמדברים על פיקוח מחירים מכוונים לקביעת מחיר מקסימום. יש אמונה שאם נטיל פיקוח מחירים נוכל להוזיל מחירים ובכך להטיב עם הציבור. בפועל, פיקוח מחירים גורם לתוצאה ההפוכה. ככה זה קורה:

1. טעות למעלה וטעות למטה.
המחירים משקפים כמה מוצר או שירות מסוים שווים בעיננו (הביקוש וההיצע של המוצר). כשהממשלה קובעת מחיר מפוקח היא מחשבת כמה עולה לייצר את המוצר ומוסיפה על זה מרווח מסוים. החישוב הזה רחוק מלהיות מדע מדויק והוא אפילו די מסובך. ולכן הממשלה לא מצליחה לקבוע את המחיר המדויק.

כשהממשלה קובעת מחיר גבוה מידי – היא תקרטל את השוק. אם הממשלה תקבע מחיר גבוה ייתכן שכל השחקנים ידבקו אליו. זה בדיוק מה שקורה כשמודיעים בחדשות שמחיר הדלק יתייקר במוצאי שבת. הממשלה מעלה את המחיר המפוקח ורוב תחנות הדלק מתיישרות כלפי מעלה, נצמדות למחיר המקסימלי. במקרה הזה פיקוח מחירים הוא בעצם קרטל שמתבסס על הרגולציה.

האפשרות השנייה היא שהממשלה תחטיא כלפי מטה. היא תקבע מחיר נמוך מידי, הפסדי, נניח תקבע מחיר מפוקח של 1 ש"ח עבור מוצר שעולה 2 ש"ח לייצר. אז יפסיקו לייצר אותו. זה קרה בעבר בישראל – יש סוגי לחם שלא מיוצרים בישראל כי המחיר המפוקח נמוך מידי. ככה הממשלה יוצרת מחסור ומונעת את המוצר המפוקח מהציבור. וגם בלי טעות חמורה למטה – פיקוח מחירים פוגע בתמריץ לייצר את המוצר המפוקח. זה קורה אפילו בפיקוח על שכר דירה, שגורם לקבלנים לבנות פחות.

תצרפו לזה את העובדה שמהירות התגובה של הממשלה איטית וכשיש שינוי בשוק לוקח לה זמן להגיב. אז גם אם היא קבעה מחיר טוב בזמנו, מאוד יכול להיות שאחרי כמה חודשים או שבועות או ימים – המחיר שנקבע כבר לא מתאים והוא גבוה או נמוך מידי.

2. אין תמריץ להשתפר ולהתייעל.
נניח שקבענו פיקוח מחירים והוא קצת מעל עלויות הייצור. בדרך כלל לאורך השנים אנחנו רואים שעם התקדמות הטכנולוגיה המחירים של מוצרים יורדים. חברות יכולות להשקיע במחקר ופיתוח שיוזילו את מחיר המוצר, אבל אם יש פיקוח מחירים – כשעלויות הייצור ירדו הממשלה תעדכן את המחיר המפוקח כלפי מטה (כי המחיר נקבע לפי עלויות הייצור). אז לא שווה לחברות להשקיע בהתייעלות. ולכן פיקוח מחירים נועל את השוק ומונע התפתחות והוזלת מחירים. פיקוח מחירים גם פוגע באיכות – למשל פיקוח על שכר דירה גורם להזנחה של הדירות ובמקביל הוא לא הופך דירות לזולות יותר.

3. ניסיונות לעקוף את הרגולציה.
כשהממשלה מטילה פיקוח מחירים על מוצר מסוים, הוא חל רק על אותו מוצר, נניח פיקוח על חלב רגיל 3% שומן. אם יצרני החלב לא רוצים להיות כפופים לפיקוח המחירים, הם יכולים לייצר מוצר אחר – שלא יהיה כפוף לפיקוח מחירים. נניח חלב מועשר בסידן, או חלב דל לקטוז או חלב מיוחד להקצפה. אלו מוצרים שלא כפופים לפיקוח אז אפשר להשקיע בהם יותר וגם לגבות עליהם יותר. וזה בדיוק מה שקורה – פיקוח מחירים דוחף את החברות לייצר מוצרים אחרים, רק כדי שיוכלו למכור אותם במחיר שאינו במחיר המפוקח.

התוצאה היא שפיקוח מחירים מעוות את השוק. כשהממשלה טועה כלפי מעלה היא מקרטלת את השוק (מייקרת מחירים ומחסלת תחרות) וכשהיא טועה כלפי מטה היא עלולה לחסל את המוצר כי היא הופכת את המוצר להפסדי. בנוסף יש לנו פגיעה בחדשנות ומניעת הוזלה עתידית וגם תמריץ מלאכותי לייצר מוצרים אחרים שלא כפופים לפיקוח מחירים.

בשורה התחתונה – זה עוד מקרה של כוונות טובות עם תוצאות לא טובות. פיקוח מחירים לא מוריד מחירים אלא עושה את ההיפך. אם תסתכלו על המחירים של מוצרים שונים תגלו שכשיש פיקוח מחירים – המחיר דווקא גבוה, וכשאין פיקוח מחירים – המחיר נמוך. למשל בשוק המזון – מחירי הפירות והירקות בישראל (אין עליהם פיקוח מחירים) זולים בכ-20% בהשוואה לממוצע מדינות ה-OECD, אבל מחירי הביצים והחלב יקרים בכ-50% מממוצע ה-OECD (ועליהם יש פיקוח מחירים). הפוך על הפוך.

מתי כן לעשות פיקוח מחירים?

פיקוח מחירים מונע אפשרות לשוק תחרותי. הוא נועל את השוק כמו שהוא. הוא מקבע את המחירים היכן שהם. ולכן בפשטות, פיקוח מחירים הוא פתרון טוב אם בשוק מסוים אין סיכוי שתהיה תחרות. במילים אחרות, פיקוח מחירים הוא לא פתרון קסם להורדת מחירים אלא מוצא אחרון אחרי שנכשלנו לייצר תחרות בענף מסוים. פיקוח מחירים הוא הודאה בתבוסה – לא הצלחנו להביא לכך שיהיה שוק תחרותי (חידת בונוס למתקדמים: מה גורם לשוק להפוך לריכוזי ולא תחרותי?).
אפשר להשתמש בפיקוח מחירים, אבל צריך להבין שזו לא צריכה להיות האופציה הראשונה שלנו – אלא האופציה האחרונה כשאין ברירה אחרת.

פיקוח מחירים הוא בעצמו דוגמה לרגולציה שמשיגה את התוצאה ההפוכה (זה קורה עם עוד סוגי פיקוח – למשל הניסיון המלאכותי להגן על שוכרי הדירות). האינטואיציה היא שפיקוח מחירים מוריד מחירים, אבל הניסיון מלמד שפיקוח מחירים דווקא מעלה מחירים ופוגע במי שהוא אמור להגן עליו.