איך עלויות הרגולציה מתחלקות?

לרגולציה יש עלויות. עסקים מתלוננים על זה, רגולטורים רגילים לשמוע את זה.

בישראל אין לנו עדיין מחקר מקיף על סך עלויות הרגולציה (לפי הערכות מדובר על מאות מיליארדי ש"ח בעלויות ישירות, ושיפור של הרגולציה יכול לחסוך עד 100 מיליארד ש"ח).

לכן, נסתכל על ארה"ב ועל מחקר מעניין שנערך שם.

בתקופת ממשל אובמה, הבית הלבן העריך שהעלות הישירה של רגולציה פדרלית בשנה היא כ-280 מיליארד $.
זה הרבה כסף. אבל יש גורמים שטוענים שהעלויות גבוהות בהרבה. למשל מכון הריטאג' (ימין כלכלי) העריך שהעלויות הן יותר מכפולות – בערך 700 מיליארד $ בשנה. והם לא לבד.

שימו לב שההערכות האלו וגם המשך הדיון יתייחס רק לעלויות הישירות (לא עלויות שנובעות באופן עקיף מהרגולציה ולא עלויות שנובעות מכך שהרגולציה מנעה פעילות מועילה) ורק לרגולציה פדרלית (לא לרגולציה מדינתית או מקומית).

עלות הרגולציה בארה"ב: תמונת מצב

לפני שנה פורסם מחקר על עלויות הרגולציה האמריקאית. החוקרים פיתוח שיטה חדשה לכמת את העלויות הישירות של הציות לרגולציה ובאמצעותה הם מגיעים למספר תובנות מעניינות. בהמשך הפוסט אסביר על השיטה החדשה שהם פיתחו.

התובנה הבסיסית ביותר היא שעלות הציות הישירה לרגולציה עומדת על 289 מיליארד $ בשנה. זה די דומה להערכה של הבית הלבן.

התובנה השניה היא שהעלויות לא מתחלקות באופן שווה בין העסקים. הן גם לא מתחלקות באופן פרופורציונאלי לפי גודל העסק. עסקים בגודל "בינוני" נושאים בעלות רגולציה רבה יחסית.

החוקרים משרטטים את קו הגבול בערך סביב עסק בגודל של 500 עובדים. כשהעסק מאוד קטן (עובדים בודדים) – עלויות הרגולציה נמוכות יחסית. ככל שהעסק גדל מבחינת מספר העובדים, עלות הרגולציה הולכת ותופחת באופן משמעותי. ועסקים מאוד גדולים נהנים מיתרונות לגודל ולכן עלות הרגולציה שם נמוכה יחסית להיקף הפעילות שלהם.

אז הבשורה הקשה היא לעסקים בגודל "בינוני". החוקרים מצאו שעסק עם כ-500 עובדים נושא בעלות גבוהה פר עובד ב-40% בהשוואה לעסק קטן מאותו סוג, ובעלות גבוהה יותר ב-18% בהשוואה לעסק גדול מאותו סוג.

יש במחקר עוד כמה תובנות מעניינות, למשל לגבי עלות הרגולציה בחתכים שונים. הנה כמה גרפים ותרשימים מעניינים מתוך המחקר. מי שמתעניין מוזמן לצלול לתוך המחקר עצמו.

עלות הרגולציה לפי מדינות

ככל שצבע המדינה כהה יותר, כך עלות הרגולציה גבוהה יותר. מדינות כהות: ניו יורק, ורמוט אוקלהומה. מדינות בהירות: לואיזיאנה, קולורדו וצפון דקוטה.

עלות הרגולציה לפי גודל העסק

סט התרשימים הבא מראה את העלות היחסית של הרגולציה לפי גודל העסק, כשכל תרשים מציג סקטור אחר.

השפעות חלוקתיות של רגולציה: מה גורם לשוני בעלויות הרגולציה?

החוק אמור לחול על כולם בצורה שווה. אז האינטואיציה אומרת שהעלות צריכה להיות זהה לכולם, או שהיא צריכה להיות תואמת לפי גודל העסק. על פניו לא הגיוני שעסק בינוני ישא בעלויות הרגולציה הגדולות ביותר.

החוקרים הצביעו על שלושה גורמים לעיוות בחלוקת עלויות הרגולציה: עלויות רגולציה קבועות (fixed costs of compliance), רגולציה דיפרנציאלית (tiered systems of regulation) ואכיפה סלקטיבית (disparate enforcement). כל מנגנון עובד אחרת, אז אסביר אותם אחד אחד.

1. עלויות רגולציה קבועות

הכוונה להוראות שחלות באופן שווה על כל המפוקחים וכל העסקים, במנותק מגודל העסק או היקף הפעילות. למשל, אם כל עסק צריך להחזיק מטף כיבוי אש אחד או להגיש דיווח שנתי אחיד – אותה עלות תחול על עסק קטן, על עסק בינוני ועל עסק גדול. התוצאה היא שהעלות היחסית תהיה גבוהה יותר עבור עסק קטן. למשל, דמיינו שחנות בגדים קטנה חייבת לקנות מטף כיבוי אש אחד וגם חנות ענקית של רשת בין-לאומית חייבת לשלם על מטף אחד בלבד. באופן יחסי, העלות גבוהה יותר עבור העסק הקטן.

העניין הוא שיש רגולציות שבכלל לא חלות על עסקים קטנים. זה קורה מכל מיני סיבות. לדוגמה – בגלל שיש עסקים קטנים שלא מבצעים פעילות שכפופה לרגולציה (קיוסק קטן לא כפוף לרגולציה של ייצור מזון שחלה על מסעדות, כי הוא לא מייצר מזון). דוגמה אחרת היא רגולציה פיננסית שחלה רק על חברות ציבוריות. בדרך כלל, עסק קטן עם מעט עובדים לא יהיה חברה ציבורית שנסחרת בבורסה.

ומהצד השני, עסקים גדולים ממילא מעסיקים עובד שתפקידו להתמודד עם הרגולציה. אז יש מישהו אחד שמטפל בהרבה משימות רגולטוריות בבת אחת (קוראים להם קציני ציות, רכזי רישוי, מנהל מחלקת רגולציה וכמובן יועצים משפטיים). 

2. רגולציה דיפרנציאלית

יש הוראות שבאופן מכוון חלות רק על חלק מהמפוקחים, או שהן משתנות בהתאם לגודל המפוקח. רגולציות כאלו מטילות יותר עלויות ככל שהעסק גדול יותר. לפי המחקר, עלויות מהסוג הזה קשורות ל-97% מהשוני בין עסקים קטנים לעסקים בינוניים בעלויות הרגולציה.

אלו יכולות להיות רגולציות שחלות לפי מאפיין כמו שטח העסק (אופייני בתכנון ובניה ובכבאות); מספר העובדים (אופייני בדיני עבודה והגנת הצרכן); היקף הפעילות, למשל היקף הייצור (אופייני בתחומי בטיחות, בריאות וסביבה) ואפילו היקף המחזור הכספי (אופייני בבנקאות והגנת הצרכן).

3. אכיפה סלקטיבית

החוקרים מצביעים על כך שלעיתים הרגולטורים לא אוכפים את כל ההוראות כלפי כל המפוקחים באותו האופן. למשל, אם הרגולטור מעדיף לבצע ביקורות בעסקים בגודל בינוני ומעלה – ההתמודדות עם הפיקוח והעלויות הנלוות (התלוות למפקח, מילוי טפסים, מענה לשאלות, מסירת מידע נוסף) – מתפזרת באופן לא שווה.
בנוסף, הרבה פעמים האופן שבו פעולת הפיקוח מבוצעת לא מותאמת לגודל של המפוקח. למשל, הרגולטור יבצע את אותה הביקורת באותו ההיקף על מפעל בינוני ועל מפעל גדול; או על בניין של 8 קומות ועל בניין של 30 קומות. יכול להיות שמבחינת הרגולטור, ברגע שהוא בדק 8 קומות אין ערך בבדיקה של קומות נוספות. ויכול להיות שזה נכון והגיוני בחלק מהמקרים. אבל התוצאה היא שעסקים במדרגת הביניים מתמודדים עם אותה עלות ציות כמו העסקים הגדולים, למרות פערי גודל.

מקרה אחר הוא שמפוקחים בגודל בינוני ומעלה יותר בולטים למפקחים בשטח (למשל, סופרמרקט בינוני וסופרמרקט ענק; לעומת מכולת שכונתית) ואז המפקחים מזהים אותם ופועלים מולם באותו האופן.

חשוב לציין שהחוקרים מציפים את הסיבה הזו כפוטנציאלית, אבל הם מעירים שהם לא מצאו ראיות לכך שהיא גורמת לשוני בעלות הרגולציה. מצד שני, חשוב לציין שקשה מאוד למצוא נתונים על ההתנהלות בשטח ולהוכיח אילו השפעות יש להתנהלות של המפקחים בשטח.

הסבר על שיטת המחקר החדשה

החוקרים מתבססים על דוחות לגבי ההשפעה המרכזית של הרגולציה ומוצאים שהעלות המרכזית היא עלות העסקה של עובדים (כי כדי לעמוד בחובות העובדים צריכים לבצע כל מיני פעולות ולפעמים המפוקח צריך לשכור עובדים נוספים). כך למשל, דוח אחד מצא שאצל תעשיינים ויצרנים אחרים 68.4% מהעלויות הן עלויות שכר ומחקר אחר מצא שבסקטור הפיננסי 93.9% מעלויות הציות לרגולציה הן עלויות שכר.

את הנתונים האלו החוקרים הצליבו מול נתונים מהלשכה המרכזית לסטיסטיקה של שוק העבודה (מסתבר שיש כזה גוף בארה"ב). הנתונים האלו כוללים מידע על המשימות שעובדים מבצעים, כמה זמן הם משקיעים לביצוע של משימות מסוגים שונים ואת עלות ההעסקה של עובדים בתפקידים שונים.

כשהחוקרים חיברו הכל יחד, הם קיבלו הערכה של עלות הציות לרגולציה, מנקודת המבט של זמן העבודה והשכר לעובדים עבור פעולות שהממשלה חייבה אותם לבצע. על זה הם מוסיפים חישוב של רכיבי עלות נוספים, כמו רכישה של ציוד.

סיכום

למרות שרגולציה דיפרנציאלית היא הסיבה המרכזית לשוני בעלויות הרגולציה, זה לא דבר פסול. דיפרנציאציה בדרישות היא דבר טוב, אך המחקר מאיר לנו את העובדה שלעיתים היא עלולה לגרום לתוצאות בלתי רצויות ובלתי מכוונות.

רגולציה מעצימה יתרונות לגודל. תמיד עדיף להיות שחקן גדול. אבל בתחום עם הרבה רגולציה, זה משתלם עוד יותר. לכן לרגולציה יש אפקט אנטי-תחרותי שתורם לריכוזיות, מעצם העובדה שהשחקנים הגדולים מתמודדים טוב יותר עם עלויות הרגולציה.

השיח על עלויות הרגולציה – כמה הן ואיך הן מתחלקות – הוא רק תחילת הדיון. ברגע שיש לנו נתונים אפשר להתחיל לבחון את הרגולציה, לשאול את עצמנו שאלות ולהחליט מה לשפר. מחקרים מהסוג הזה עוזרים לנו לקבל תמונת עולם כדי לגבש מדיניות.