הנשיא ביידן הודיע שהוא פורש מהמירוץ לנשיאות, מה שאומר שהוא יסיים את הקדנציה שלו בינואר הקרוב. מה הוא עשה עד עכשיו כדי לצמצם בירוקרטיה ונטל רגולטורי עודף?
במדינה המודרנית אנשים פרטיים ועסקים צריכים להתמודד עם מגבלות רגולטוריות על בסיס יום יומי. אבל לפעמים הם לא מצליחים לעמוד בחובות, הוראות, או בתהליכי הרישוי השונים. זה לא סתם קשה – זה גם יקר. הציבור משקיע מאות מיליארדי דולרים כדי לציית לתוכן ההוראות וכדי לבצע תהליכים בירוקרטיים. וגם הממשל משקיע משאבים רבים בתפעול תהליכי רישוי, פיקוח וכו'.
מאחורי כל רגולציה יש רעיון מהותי (שאפשר להסכים איתו או לא), אבל הרבה רגולציות עטופות בשכבות של בירוקרטיה: תהליכים, טפסים, פקסים ועוד ממתקים. כדי לקבל רישיון צריך לעבור תהליכים מוגדרים, לפנות למספר גורמים, לאסוף מסמכים, למלא טפסים. כל התהליכים האלו לפעמים מיותרים, או לפחות מבלבלים, מסורבלים ולא נוחים.
מחקרים עדכניים מדגישים את חוסר היעילות – שלפעמים אפילו הופך לנזק – שנגרם כאשר רגולטורים לא מפחיתים את הנטל הרגולטורי, או לפחות את הנטל הבירוקרטי שהן יצרו. בנוסף לעלות הציות (המהותית או הבירוקרטית), לרגולציה יש עוד עלות שהרבה פעמים שוכחים לדבר עליה: העלות שנובעת מהצורך לדעת מה הרגולציה. כשרגולטור קובע הוראה הוא בדרך כלל טועה לחשוב שמאותו רגע הציבור יודע ומכיר את ההוראה החדשה. זה ממש לא המצב במציאות.
בפועל, כדי לדעת על הוראה חדשה, כנראה שאדם מהציבור צריך לבצע סדרה של פעולות:
(1) לחפש ולמצוא את ההוראה (שאולי לא מפורסמת במקום נגיש);
(2) לקרוא את ההוראה (שעלולה להיות ארוכה);
(3) להבין את ההוראה – מה נדרש ממנו ומה עליו לעשות כדי לציית לה (וההוראה עלולה להיות מסובכת וקשה להבנה);
(4) לעיתים קרובות – צריך להסביר את תוכן ההוראה למישהו אחר: לעובד, לספק חיצוני וכו'.
בקיצור, הרבה לפני שניגשים לבצע פעולות כדי לציית לרגולציה, צריך להשקיע הרבה מאמצים רק כדי לדעת שההוראה קיימת ולהבין מה היא אומרת. הרגולציה יוצרת עלויות של זמן, כסף וגם עלויות פסיכולוגיות – עוד לפני שבכלל התחלנו לבצע את ההוראה. המשמעות של החסם הבירוקרטי הזה היא לא רק כלכלית (עלויות ישירות, פגיעה ביזמות ובחדשנות), היא תורמת לניכור של האזרח מהממשלה ופוגעת באמון הציבור במערכת הציבורית.
מה נעשה בתקופת ממשל ביידן
בתקופת טראמפ יצאו הרבה הצהרות וכותרות על צמצום רגולציה, אבל בפועל לא נעשה הרבה. וזה מעלה את השאלה – מה קרה מאז שביידן נכנס לבית הלבן?
ממשל ביידן החליט לבצע כמה פעולות כדי לצמצם את הנטל הבירוקרטי. בדצמבר 2021 הנשיא ביידן חתם על צו נשיאותי מספר 14058, שהכותרת שלו היא Executive Order on Transforming Federal Customer Experience and Service Delivery to Rebuild Trust in Government.
בצו הזה ביידן מדבר על הבירוקרטיה כעל "מס זמן" (“time tax”) שמוטל על האזרח ועל העסק. ביידן קובע שהגופים הממשלתיים צריכים לשפר את הבנתם את הלקוחות שלהם (הציבור), לצמצם את המכשולים והנטל הבירוקרטי כדי למזער את "מס הזמן", לשפר את השקיפות, ליצור יעילות רבה יותר בממשלה, ולעצב מחדש תהליכים מוכווני תאימות לשיפור חוויית הלקוח ולמענה טוב יותר לצרכי הציבור.
זה צו נשיאותי מאוד מעניין, כי בסעיף 4, הוא מפרט רשימה של גופים ומגדיר לכל אחד משימות. למשל, משרד האוצר נדרש להפחית את הבירוקרטיה בתחום המיסים, לאפשר להגיש דוחות מס באופן דיגיטלי ולקבוע שהחזרי מס ישולמו לציבור באופן אוטומטי ללא צורך בפניה מצד האזרח. וככה הוא עובר על משרד הפנים, החקלאות, העבודה, הבריאות וכו'.
ונראה שממשל ביידן, באמצעות גוף שיושב בבית הלבן ונקרא OMB (Office of Management and Budget) הציב את צמצום הבירוקרטיה כהיבט מרכזי בעבודה שלו (והם הוציאו הנחיות בנושא למשרדים), תוך שהם מתבססים על גישה ממוקדת לקוח. אגב, זו אחת המגמות הטרנדיות של השנים האחרונות בתחום המדיניות הציבורית – למשל גם ה-OECD עוסק בזה וגם הבנק העולמי עוסק בזה (למעשה, רק לפני שבועיים העברתי סמינר לעובדי ממשלת רומניה, במסגרת פעילות של הבנק העולמי).
ומה קרה בפועל?
ועידת המנהל של ארצות הברית (ACUS) ביקשה ממספר חוקרים לבדוק האם, איך ועד כמה הרגולטורים תחת ממשל ביידן פועלים כדי לזהות נטלים בירוקרטיים ולהפחית אותם; כדי להציג תמונה של מצוי מול רצוי.
המחקר שלהם כלל ראיונות עם מנהלים ועובדים בגופים הממשלתיים, מכל היחידות (קובעי מדיניות, יחידות שירות, אנליסטים של נתונים, ייעוץ משפטי וכו'). המטרה הייתה להבין כיצד הגופים הממשלתיים מטפלים בתהליכים בירוקרטיים, האם הם מצליחים לזהות ולטפל בתהליכים המכבידים ביותר, וגם לבדוק איפה הם הצליחו מול איפה הם נבלמו. בנוסף, החוקרים הזמינו את הציבור לספר על החוויות שלהם בהתמודדות עם תהליכים בירוקרטיים של הממשלה.
המחקר מפרט צעדים שונים שנעשו בממשלה. אין הצגה שיטתית של הצעדים והתוצאות – וזה כנראה בגלל שהגופים הממשלתיים לא אספו אותו – אבל בחלק מהנושאים יש מידע גם על התוצאות. הנה כמה דוגמאות:
- המשרד לביטחון המולדת ביטל וצמצם שורה של דרישות, שהביאו לביטול 21 מיליון שעות עבודה על משימות בירוקרטיות.
- משרד השיכון שינה את שיטת הפניות אליו, כך שלא צריך לדווח מידע או למלא אותו בטופס – אם המידע כבר קיים אצל המשרד. זה נקרא ask once. נשמע סופר הגיוני ואפילו מובן מאליו, אבל עם זאת נדיר שממשלות מקיימות את העיקרון הזה.
- כמה משרדים אפילו הקצו תקציבים למחקר מלווה, שיבדוק את ההשפעות של רפורמות לצמצום בירוקרטיה.
- ויש גם תיאור של תוצאות עקיפות. למשל, בעקבות כל מיני מהלכים אמון הציבור במשרד לענייני חיילים משוחררים עלה מ-55% לכ-80%.
המלצות עקרוניות
בדוח ל-ACUS, החוקרים מתארים גם פרקטיקות שעזרו למשרדים לשפר רגולציה קיימת וגם הצעות לשינויים במבנה הפנימי של הרגולטורים ובתרבות הארגונית שלהם. בין היתר החוקרים ממליצים:
- לשפר את אופן מדידת העומס הבירוקרטי;
- לשים יותר דגש על ניתוחי עלות-תועלת של התהליכים הבירוקרטיים;
- לעדכן ("מודרניזציה") את שיטות איסוף המידע ושיתוף הנתונים בתוך הממשל;
- עידוד לבצע יותר מחקרים ממוקדי משתמשים, כדי שהרגולטורים יצליחו להבין באמת מה התהליך שעובר על האזרח או על העסק שמעוניין לבצע פעולה וצריך קודם לעבור מסלול מכשולים בירוקרטי.
הדוח הוא מסמך מקיף אבל לא מאוד ארוך (כ-50 עמודים), שמפרט מה הם מצאו וגם את ההמלצות. ACUS אימצו את ההמלצות של החוקרים. בואו נתבונן בשלוש המלצות עיקריות של החוקרים.
עקרונות להצלחה במלחמה בבירוקרטיה
- גישה הוליסטית
החוקרים מצאו שהגופים שבאמת אימצו את התהליך לאיתור והפחתת נטל בירוקרטי עושים את זה מתוך גישה הוליסטית. זאת אומרת, מצד אחד בחינה שיטתית של כל התהליכים, בכל התחומים, בכל היחידות. ומהצד השני, הבנה שלא מדובר רק בשינוי טכני אלא בשינוי תרבותי, שמצריך שפה שונה, סדרי עדיפויות שונים ועוד שינויים עמוקים יותר. בנוסף, גישה הוליסטית משנה את איך שהארגון עובד: במקום "סילו" עמוקים ונפרדים, צריך שיתוף פעולה ושיתוף מידע בין יחידות שונות, כי תהליך אחד בדרך כלל חוצה מספר יחידות.
שינוי כזה מתאפשר רק אם מפנימים את ההבנה שמה שחשוב זה התהליך והחוויה שהאזרח או העסק עוברים (ולא התהליך כפי שהיחידה הממשלתית תכננה אותו). בנוסף, כדי להתחשב באופן רציני בעומסים שמוטלים על הציבור, צריך גישה הרבה יותר אמפטית וקשובה לציבור. זה נכון במיוחד כשמדברים על נטל "פסיכולוגי" כמו המאמץ לאתר את הרגולציה ולהבין מה היא דורשת.
- מעורבות הכרחית של ההנהלה ויחידות השירות
לא רק העובדים צריכים לעבוד על הרפורמה. גם ההנהלה של אותם גופים צריכה להתגבר על התנגדות מסוגים שונים לרפורמות (מוצהרת או נסתרת). בנוסף, ההנהלה של כל גוף צריכה לשנות את נקודת המבט. באופן מסורתי כל יחידה עובדת במנותק מיחידות אחרות וגם רואה את הדרישות שהיא קובעת, אבל לא איך זה משפיע על האזרח או העסק. במקום לבחון את התהליך שהארגון שלי מבצע (למשל, רישום קרקע או מתן רישיון), צריך להסתכל על הפעולות ועל מצבי חיים של מקבל השירות (לידה, הקמת עסק, מעבר דירה) – ולעבוד לפיהם [גישה דומה יושמה גם בישראל]. כדי לשבור את החומות בין יחידות ובין ארגונים, חייבים הנהלה חזקה.
מתי רפורמות כאלו בדרך כלל נבלמות או מתעכבות משמעותית? כשהן תלויות בעוד גורם חוץ מהרגולטור המקצועי. לכן, גם יחידות נותנות שירות, כמו ייעוץ משפטי, רכש ומחשוב צריכות לשנות גישה ולעבוד במרץ כדי לפרק תהליכים קיימים ולהחליף אותם בתהליכים חדשים. התלות במגוון שחקנים מחדדת כמה חשוב שההנהלה תדאג לרתום את כל היחידות במשרד הממשלתי לטובת הרפורמה.
- תמיכה פוליטית מתמשכת וארוכת טווח
החוקרים מזהים שמחוייבות ותמיכה פוליטית הכרחיות כדי לייצר שינויים מרחיקי לכת. יש משהו פרדוקסלי באתגר הזה – על פניו מדובר בתהליכים בירוקרטיים וטכניים; לא מדיניות מהותית או הכרעות ערכיות. אבל בלי דחיפה מתמשכת ומחוייבות של הדרג הפוליטי, קשה לעשות שינוי עמוק ומשמעותי.
פירוק של הבירוקרטיה מצריך שינוי בהרבה מישורים: תוכן הדרישות, התהליכים, טכנולוגיות, שיתופי פעולה בין ארגוניים, הסתכלות על התפקיד של יחידות שונות. אלו שינויים עמוקים, והם קורים רק כשההנהגה מקדמת אותם לאורך זמן ולא מוותרת.
אני חושב ששלושת האלמנטים האלו הם זיהוי נכון וחשוב. צריך לשחק על כל המגרש (גישה הוליסטית), להבטיח מעורבות של כלל השחקנים בארגון; ולוודא שיש תמיכה פוליטית לאורך זמן. המסקנות של החוקרים גם מזכירות ומתכתבות עם העקרונות של ה-OECD למדיניות רגולציה.
אני מקווה שהמשרדים והרשויות בממשל הפדרלי ימשיכו ובאמת יממשו את הקו הזה, ויחוללו שינוי בבירוקרטיה הפדרלית. הרווח יהיה של הציבור האמריקאי.
הרגולטור - גיא מור 