סוף עידן העצמאות הרגולטורית בארה"ב

אתמול בלילה הנשיא טראמפ חתם על צו נשיאותי שמבטל את המעמד העצמאי של הסוכנויות הרגולטוריות העצמאיות ומכפיף אותן לנשיא ולניהול המרכזי של הממשל.

זה שינוי משמעותי במדיניות הרגולציה הפדרלית, שמרחיב את הפיקוח הנשיאותי גם על גופים שבעבר פעלו באופן עצמאי.

רקע: סוכנויות רגולטוריות עצמאיות

סוכנויות רגולטוריות עצמאיות הן גופים פדרליים שהוקמו כדי לפקח על תחומים מסוימים, כמו ניירות ערך, תקשורת וסחר בין-מדינתי.
בניגוד למשרדי הממשלה וסוכנויות ממשלתיות, שכפופים לניהול ופיקוח ישיר של הנשיא, סוכנויות אלו נהנו ממידה גבוהה של עצמאות, במיוחד בנושאי קבלת החלטות ופרסום רגולציה. למשל, הן לא היו כפופות לסטנדרטים ולבקרה של OIRA על איכות הרגולציה.
עצמאות זו נועדה להגן על קבלת ההחלטות משיקולים פוליטיים, אך גם יצרה מצב שבו הפיקוח הנשיאותי היה מוגבל ולא היה דרג נבחר שמשפיע על ההחלטות של הסוכנויות העצמאיות.

הוראות מרכזיות בצו

הצו החדש כולל מספר הוראות מרכזיות:

1. הרחבת הפיקוח הנשיאותי: הצו מחייב את כל הסוכנויות, כולל העצמאיות, להגיש את כל הפעולות הרגולטוריות המשמעותיות לאישור המשרד למידע ועניינים רגולטוריים (OIRA) לפני פרסומן.

2. קביעת יעדים והוראות ביצוע: מנהל המשרד לניהול ותקצוב (OMB) יגדיר הוראות ביצוע ויקבע יעדי ניהול לראשי הסוכנויות העצמאיות וידווח לנשיא על ביצועיהם.

3. ניהול תקציבי: מנהל OMB יבחן את המדיניות התקציבית של הסוכנויות העצמאיות ויתאים אותה למדיניות הכללית שנקבעה על ידי הנשיא.

4. הגברת התיאום הפנימי: ראשי הסוכנויות העצמאיות יתייעצו ויתאמו מדיניות עם מנהלי OMB, המועצה למדיניות פנים של הבית הלבן והמועצה הלאומית לכלכלה.

תמצית המשמעויות

הצו הנשיאותי משנה את מאזן הכוחות בין הסוכנויות הרגולטוריות העצמאיות לבין הרשות המבצעת.

הצו מכפיף שורה של סוכנויות לפיקוח וניהול הדוק: CFTC, CPSC, FTC, FCC, FDIC, FERC, FHFA, FMC, STB, NLRB, NRC, PRC, SEC, CFPB, OCC, והבנק הפדרלי [אך לא את מדיניות הריבית ].

הכפפת הסוכנויות הללו לפיקוח נשיאותי עשויה להגביר את האחידות והקוהרנטיות במדיניות הפדרלית, אך גם מעוררת חששות לגבי שמירת העצמאות המקצועית של גופים אלו. המהלך עשוי להוביל לשינויים באופן שבו מתקבלות החלטות רגולטוריות ובאיזון בין שיקולים פוליטיים למקצועיים.

ניתוח מפורט: בין ריכוזיות הכוח לבין הצורך באחריותיות ובתיאום ממשלתי

הצו הנשיאותי החדש שחתם עליו הנשיא אינו רק שינוי פרוצדורלי במבנה הרגולטורי של ארצות הברית; מדובר במהלך דרמטי שמאיים לשנות מן היסוד את מאזן הכוחות בממשל האמריקני ולהפוך את הסוכנויות הרגולטוריות העצמאיות לזרועות של הבית הלבן.

החששות מפני שליטה ריכוזית

הכפפת הסוכנויות העצמאיות לניהול, פיקוח ולפרשנות ישירה של OMB/OIRA מעניקה לנשיא שליטה כמעט בלתי מוגבלת על אופן קביעת הרגולציות והפרשנות שלהן. מעתה, דעה של הנשיא עשויה לגבור על שיקול הדעת המקצועי של הרגולטורים. אם הנשיא יחליט, למשל, שתקנות רשות ניירות ערך (SEC) אינן חלות על אילון מאסק, זו תהפוך להיות העמדה הרשמית של הרשות.

מעבר לכך, הצו פותח פתח רחב לניצול לרעה של הכוח השלטוני. תחת מבנה כזה, קיים חשש ממשי שהחלטות רגולטוריות יהפכו לכלי משחק פוליטי, כאשר רגולציה תותאם לאינטרסים הפוליטיים של הממשל ולא לטובת הציבור.

השלכות כבדות משקל נוספות עלולות להיות בתחום אכיפת החוק והמשפט. אם הנשיא יכול לכפות פרשנות משפטית על רשויות אכיפת החוק, הרי שכל חקירה או העמדה לדין של "אויבי הממשל" עשויות להיות לא רק מונעות פוליטית אלא גם "חוקיות" במובן הפורמלי. מדובר במהלך שמערער את עצמאות מערכת המשפט ואת עקרונות שלטון החוק, ומהווה מדרון חלקלק לשלטון אוטוריטרי.

בנוסף, הצו פוגע ישירות במנגנוני האיזון והבלמים הדמוקרטיים. הסוכנויות הרגולטוריות נועדו לתפקד כשומרי סף מקצועיים, ולהבטיח שהחלטות בתחום הבריאות, הסביבה, הבנקאות והסחר יתקבלו על בסיס ראיות, מחקר ושיקול דעת מקצועי ולא על פי לחצים פוליטיים. ביטול העצמאות הזו מאיים להפוך את הסוכנויות הללו לבובות על חוט, הממלאות אחר רצונו של הממשל מבלי יכולת לבקר או לאזן.

עם זאת, לצד הביקורת החריפה על הצו, ישנם גם שיקולים לגיטימיים התומכים במהלך. חשוב להבין כי מדינה דמוקרטית צריכה לאזן בין עקרונות של ביזור סמכויות ושמירה על עצמאות רגולטורית לבין הצורך לאפשר לממשל הנבחר לממש את המדיניות שלשמה נבחר.

הצדקות לניהול ואחריותיות של הדרג הנבחר

במערכת דמוקרטית, הממשלה הנבחרת נושאת באחריות כלפי הציבור ועליה ליישם את מדיניותה בצורה אפקטיבית. כאשר סוכנויות רגולטוריות עצמאיות פועלות ללא פיקוח מספק, ייתכן מצב בו הן חוסמות בפועל את יכולת הממשל לבצע רפורמות ולהגשים את יעדיו הפוליטיים והכלכליים. לדוגמה, אם הממשל מעוניין לקדם מדיניות ידידותית יותר לעסקים קטנים, אך רגולציה נוקשה מצד סוכנויות כמו ה-SEC או ה-CFPB מעכבת את היישום, הדבר עלול ליצור פער בין ההבטחות לציבור לבין היישום בפועל.

במצב כזה, הצו הנשיאותי עשוי לתרום להגברת האחריותיות (accountability) בכך שהוא מאפשר לממשל לכוון את הסוכנויות בהתאם למדיניותו, ובכך להגביר את השקיפות כלפי הציבור. אם ההחלטות מתקבלות בדרג נבחר, הציבור יכול להביע את דעתו על המדיניות בבחירות הבאות, מה שלא קיים כאשר החלטות משמעותיות מתקבלות על ידי פקידים בלתי נבחרים.


יתרון נוסף במהלך נוגע ליכולת של הממשל לתאם בין הסוכנויות השונות וליצור מדיניות רגולטורית אחידה. בעולם שבו נושאים מורכבים כמו בינה מלאכותית (AI), שינויי אקלים או בטיחות בסייבר נוגעים במספר רב של סוכנויות רגולטוריות, יש חשיבות עצומה לכך שכל הגופים הממשלתיים יפעלו תחת אסטרטגיה אחידה וברורה.

למשל, אם הוחלט להנהיג רגולציה חדשה על AI, ייתכן שיהיה צורך בתיאום בין גופים כמו ה-FTC (העוסק בהגנת הצרכן), ה-SEC (במידה והנושא נוגע לשוקי ההון), ה-FCC (בתחום התקשורת) וה-CPSC (בבטיחות המוצרים). היעדר תיאום יכול ליצור סתירות ואי-וודאות רגולטורית, דבר שעלול לפגוע בציבור, בעסקים ובכלכלה בכללותה.

ספק והרהור כפירה

הטענות נגד שליטה וניהול של הבית הלבן על הסוכנויות העצמאיות יכולות להיות רלוונטיות גם לגבי יתר הרגולטורים, כמו הסוכנות להגנת הסביבה, משרד החקלאות, משרד התחבורה ועוד. על פניו החששות מפני ניהול והתערבות ולדרג הנבחר והסוכנויות העצמאיות – הן חששות כלליים, שמבטאים גישה לעומתית ובדלנית של הדרג המקצועי מהדרג הנבחר.

אם זה לא מטריד אותנו לגבי משרדי ממשלה וסוכנויות שאינם עצמאיים, לא ברור למה זה צריך להדאיג אותנו לגבי הסוכנויות העצמאיות. אפשר לטעון שחלקם רגולטורים שחשוב לשמר עצמאים. דוגמה קלאסית היא בנק מרכזי, שאנחנו לא רוצים שהדרג הנבחר לא יוכל להורות לו להדפיס כסף ויגרום לאינפלציה. אבל לא ממש ברור למה רגולטור תקשורת (FCC), או רגולטור שעוסק בבטיחות מוצרים חייבים להיות עצמאים מהדרג הנבחר.

ולבסוף – הרהור כפירה. אם הנשיא באמת יכול להפוך את הסוכנויות העצמאיות ללא עצמאיות בהינף צו נשיאותי – עד כמה הן היו עצמאיות עד כה? אם זה המצב, העצמאות נבעה רק מזה שהנשיאים בחרו שלא להכפיף את הסוכנויות תחתיהם.