רגולציה מקומית

לקראת הבחירות ברשויות המקומיות שיתקיימו ב-30.10 החלטתי לתת לכם הצצה לרגולציה שהרשויות המקומיות קובעות ואוכפות. כמו שתראו, הרשויות המקומיות מסדירות ומעצבות את חיינו בדרכים רבות ולכן להצבעה שלכם יש יכולת השפעה ממשית על חיי היום יום (בנוסף כדאי לזכור שברמה המקומית לכל קול יש יותר משקל ביחס לבחירות ארציות).

חשיבות הרגולציה של השלטון המקומי

אנחנו רגילים לחשוב שההחלטות שמשפיעות עלינו מתקבלות בכנסת (ולכן יש עיסוק בהגשת הצעות חוק ודיון על מה שקורה בכנסת). בדרך כלל אני משתדל להסביר למה במשרדי הממשלה מתקבלות הרבה יותר החלטות שמעצבות את חיינו, אבל הפעם אלך צעד אחד קדימה ואטען שדווקא לרשויות המקומיות יש כוח השפעה עצום. התחומים המרכזיים בהן יש לרשויות מקומיות סמכויות רגולטוריות הם תכנון ובניה, רישוי עסקים וסמכויות מכוח חוקי עזר עירוניים. בכל תחום כזה הרשויות מקבלות החלטות, קובעות כללים וגם מבצעות פיקוח ואכיפה.

1. תכנון ובניה

נתחיל בתכנון ובניה בגלל שהרגולציה בתחום הזה מכתיבה את הבסיס למרחב הפיזי שבו אנחנו חיים. המובן מאליו הוא שתחום התכנון והבניה קובע מה יבנה ואיפה. האם יבנו מגדלים או בתים נמוכים, האם קרוב לחוף הים, האם יקימו מבני ציבור וכו'. זה לא הדבר הראשון שאנחנו חושבים עליו כשאומרים לנו "תכנון ובניה" אבל גם פארקים ושטחים פתוחים הם נגזרת של רגולציה של תכנון ובניה. ולקינוח – לוועדה המקומית לתכנון ולבניה יש גם סמכות להפקיע קרקע פרטית.

fancycrave-371058-unsplash.jpg

הרגולציה בתחום התכנון והבניה בישראל מבוססת על משטר שנקרא "אישורים מראש". זה אומר שאסור לאף אחד לבצע פעולה, אלא אם הוא הגיש בקשה וקיבל מראש אישור פרטני. בניגוד לחוקי התנועה שבעיקר קובעים כללים שנאכפים בדעיבד (למשל, מהירות מירבית), בתכנון ובניה כל אחד עובר בדיקה פרטנית מראש. אז אם אתם רוצים לבנות, אתם צריכים להגיש בקשה להיתר בניה (שצריך להיות תואם לתכנית מאושרת). היתר הוא אישור חד פעמי לבצע פעולה – במקרה הזה לבנות. מוסדות התכנון והבניה של הרשות המקומית (ועוד גופים) יבחנו את הבקשה שלכם ויחליטו אם לאשר אותה, לדחות אותה או לאשר אותה בכפוף לתנאים ושינויים. רק אחרי שתעמדו בכל הדרישות ותקבלו את היתר הבניה – תוכלו להתחיל לבנות.

מכיוון שמדובר במשטר של אישור מראש – אתם צריכים להמתין עד שתקבלו את ההיתר. לכן יש חשיבות מכרעת למהירות הטיפול, לרמת השירות וליעילות של הרשות המקומית. גם אם תקבלו בסוף את ההיתר, זה משנה אם תקבלו אותו בתוך חצי שנה או חמש שנים. וזה משנה אם תקבלו אותו אחרי מסע של טרטורים או לאחר תהליך מהיר ופשוט. מי שמנהלת את האופרציה הזו ותשפיע על החוויה שלכם היא הרשות המקומית.

אבל לא מדובר רק על הקמה של מבנים חדשים או על פעולות בינוי ושיפוץ. תכניות והיתרים מגדירים גם את השימושים – מה מותר לעשות בתא שטח מסוים. למשל – האם מותר לפתוח שם חנות, מפעל יצרני, משרד או שמדובר בשטח למגורים. אם תהיתם למה בחלק מהערים בישראל יש רחובות שוקקים ובערים אחרות יש שכונות של בנייני מגורים ללא חנויות, מקומות עבודה או מקומות בילוי – הסיבה המרכזית היא השימושים שנקבעו בתכנית. אם תכנית קובעת שמותר להשתמש בשטח רק למטרת מגורים – לא תראו בקומת הקרקע של הבניינים בתי קפה או חנות מכולת. השימושים נקבעים בדרך כלל בתכנית בניין עיר (תב"ע) והוועדה המקומית לתכנון ולבניה יכולה להעניק היתר לשימוש חורג, וכך לשנות את השימושים שנקבעו בתכנית.

scott-webb-111200-unsplash.jpg

לא כל ההחלטות בעולם התכנון והבניה מתקבלות ברמה המקומית. באופן כללי, התכנון והבניה מבוצע בשלוש רמות. ברמה הארצית – על ידי המועצה הארצית לתכנון ולבניה, ברמה המחוזית – על ידי ועדה מחוזית לתכנון ולבניה, וברמה המקומית – על ידי ועדה מקומית (או מרחבית) לתכנון ולבניה. אבל לרמה המקומית יש השפעה כפולה – ראשית יש לוועדה המקומית לא מעט סמכויות ותפקידים; שנית, הוועדה המקומית מייצגת את האינטרסים המקומיים מול יתר המוסדות ברמה המחוזית והארצית, הם הנציגים שלכם.

כעיקרון ראש הרשות המקומית (או סגנו) מכהן כיו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבניה. הוא מנהל את הוועדה, קובע את סדר היום (במה ידונו ומה יעלה לצבעה) ובאופן כללי הוא אחת הדמויות הדומיננטיות בה. זה מלמד כמה התחום הזה משמעותי מנקודת מבט של ראש עיר או ראש מועצה אזורית, וכמה האדם שתצביעו לו בבחירות יכול לקבל בעצמו החלטות ולהשפיע ישירות על המדיניות (בניגוד, למשל, לראש ממשלה שנמצא בראש הפירמידה השלטונית, לראש הרשות יש סמכויות ביצוע יום יומיות שהוא מבצע בעצמו ולא באמצעות אחרים).

2. רישוי עסקים

להרחבה ראו את הפוסט על הרפורמה ברישוי עסקים

רוצים לפתוח עסק? ייתכן שאתם חייבים לקבל מראש רישיון עסק. צו רישוי עסקים קובע כ-200 סוגי עסקים שחייבים ברישויון עסק. רישיון עסק שונה מרישיונות והיתרים "רגילים", בגלל שהוא מחייב אישור ממספר גורמים. הרשות המקומית היא הרגולטור בתחום הזה (ובחוק רישוי עסקים היא נקראת "רשות הרישוי"). בנוסף, קיימים שישה נותני אישור נוספים מהממשלה – רשות כבאות והצלה, משטרת ישראל, המשרד להגנת הסביבה, משרד הבריאות, משרד החקלאות ומשרד העבודה (בנוסף, יש לעבוד בהתאם להוראות חוקי הנגישות וחוקי התכנון והבניה). אגף רישוי עסקים ברשות המקומית הוא הרגולטור של העסקים בתחום סמכותה של אותה רשות והוא גם מנהל את התהליך מול האזרח ומול משרדי הממשלה.

rawpixel-603649-unsplash

הרשות המקומית היא השחקן המרכזי בכל מה שנוגע לרישוי עסקים וזאת מארבע סיבות:

1. הרשות המקומית היא הרגולטור המוסמך.

היא מנהלת את התהליך ומתנהלת מול האזרח. במקרים רבים השאלה אם תקבלו שירות טוב או לא ואם התהליך יהיה פשוט או מסובך – הוא נגזרת של הרשות המקומית ולא של משרדי הממשלה. בגלל שהרשות המקומית מנהלת את התהליך היא יכולה להציב רף שירות גבוה יותר ממה שנקבע בחוק. למשל – ברפורמה ברישוי עסקים (עליה אכתוב בנפרד) קבענו שעסקים ברמת סיכון נמוכה יקבלו רישיון בתוך 21 יום (מה שמהווה שיפור משמעותי). אגף קידום עסקים בירושלים, הציב יעד שאפתני יותר: שאותם עסקים יקבלו רישיון תוך 5 ימים בלבד. אגב, רק מהשם "קידום עסקים", אפשר להבין שבעיריית ירושלים תופסים את התפקיד שלהם בצורה מתקדמת ולא רק כפקח שבודק ומעניש.

2. הרשות המקומית קובעת בעצמה דרישות לעסקים.

כל משרד ממשלתי רלוונטי קובע הוראות לכל סוג עסק. למשל משרד הבריאות קובעת דרישות למסעדות והמשרד להגנת הסביבה הוראות לבתי זיקוק. בנוסף, כל רשות מקומית (יש 256 רשויות מקומיות) יכולה לקבוע לכל סוג עסק שבשטחה "מפרט רשותי" עם דרישות משלה. למשל, נניח שעיריית בית שאן לא רוצה שכלביות יפתחו בתוך שכונות מגורים (בגלל הרעש) או שבהרצליה יחליטו להגביל את השימוש בשלטי פרסומת בוהקים בשעות הלילה כי הם יוצרים מטרד אור עבור תושבים שמנסים לישון. אלו הוראות שיקבעו ברמה העירונית ולא הממשלתית, וכל רשות מקומית מוסמכת להוסיף הוראות משלה שיחולו רק על עסקים שבשטחה. הרשות המקומית קובעת את האיכות התהליך ואיכות ההוראות האלו.

3. הרשות המקומית מתנהלת מול הממשלה.

ראשית, בתור מי שמנהלת את התהליך היא יכולה לבצע מעקב אחרי הטיפול של משרדי ממשלה ולוודא שתהליכים פרטניים מטופלים באופן מהיר ואיכותי, כדי להעניק שירות טוב. שנית, ברמה העקרונית הרשות מכילה שילוב של אנשי מקצוע, נבחרי ציבור ומקיימת קשר ישיר עם השטח – אזרחים ועסקים. הרשות המקומית יכולה להעלות מול משרדי הממשלה בעיות וסוגיות שטעונות טיפול על ידם. במובן הזה הרשות המקומית ממלאת תפקידים דמוקרטיים חשובים בייצוג הציבור והצפת קולו.

leyre-labarga-700581-unsplash.jpg

4. פיקוח ואכיפה.

חלק משמעותי מן הפיקוח והאכיפה מבוצעים על ידי הרשויות המקומיות. פיקוח ואכיפה הוא הממשק השוטף בין האזרח לרגולטור, כי רישיון מקבלים פעם בשנה, חמש או עשר שנים, אבל פיקוח ואכיפה הם מתבצעים בשגרת הפעילות. לכן זה חשוב לכולם. מנקודת המבט של העסק – האם הפיקוח והאכיפה יהיו שירותיים, ברורים, הוגנים, הגיוניים ואינפורמטיביים? מנקודת המבט של הציבור – האם הפיקוח והאכיפה יהיו אפקטיביים, מרתיעים, מקיפים ובתדירות מספקת?

בנוסף לארבע הסיבות האלו, לרשות המקומית יש יתרון על משרדי הממשלה במה שנוגע להבנה והיכרות של השטח והקהילה. מצד אחד יש בה אנשי מקצוע שרוצים להגן על הציבור (למשל, הווטרינר העירוני). מצד שני, היא קרובה לשטח ומבינה את הצרכים של התושבים באותה עיר. כנראה שלתושבי ביתר עילית, אילת ותל אביב יש ציפיות שונות מהמרחב העירוני שלהם. הרשויות המקומיות יכולות לקבוע מדיניות מותאמת, דבר שפחות ישים ברמה הארצית. ומצד שלישי, הרשויות המקומיות רוצות להגן על הציבור אבל גם יש להן אינטרס שיפתחו עסקים שיהיו מקור תעסוקה לתושבים (אפשר להתייחס לתעסוקה כאל עוד שירות שהרשויות המקומיות מספקות לציבור באמצעות העסקים).

לסיכום העניין – רוצים לאפשר לעסקים לצמוח ולפרוח? זה מתחיל ברשות המקומית.

3. חוקי עזר עירוניים

עכשיו אנחנו נכנסים לג'ונגל. למועצת הרשות המקומית יש סמכות לקבוע חוקי עזר (בכפוף לאישור ראש הרשות ובכפוף לסמכות התנגדות של שר הפנים). לפי פקודת העיריות הסמכות של המועצה מאוד רחבה: "מועצה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה "הנחוצה למטרה האמורה. ישנן הוראות נוספות שמקנות עוד סמכויות כמו הטלת אגרות.

למה זה ג'ונגל? כי בתיאוריה כל רשות מקומית היא מעין "רשות מחוקקת" עצמאית שקובעת רגולציה עבור עצמה. כך יוצא שב-256 רשויות שונות יחולו חוקי עזר שונים. כמובן שגם עדכון או ביטול של חוקי העזר צריך להתבצע בכל רשות באופן פרטני. החשש הזה חצי תיאורטי כי בפועל המנגנון של הגשת טיוטת חוק עזר לשר הפנים עוזר לייצר תיאום. כשחוק עזר מועיל ורצוי מועבר לשר הפנים, הוא הופך למעין best practice ובדרך כלל מאומץ על ידי רשויות מקומיות נוספות.

mel-poole-628310-unsplash.jpg

באילו תחומים יש חוקי עזר עירוניים?

אפשר למצוא חוקי עזר כמעט בכל תחום שאתם יכולים לדמיין: איכות הסביבה (לרבות מניעת רעש), אספקת חשמל ומים, שווקים, מבני ציבור, ביטחון, ניקוז מי גשמים, ניהול אתרי תיירות, גידור, הוראות לבתי חולים, תחבורה, שימור רחובות, ביוב בשטח עירוני, חופים ובריכות, , חניה, חינוך, שירותי קבורה, מעליות, חזיתות בתים, הגנה על הצומח, עיסוק בסבלות ועוד.

הנה כמה דוגמאות למגוון העצום של תחומים, חוקי עזר והוראות.

אני מחבב את סעיפים 12, 13 ו-14 לחוק עזר לחצור הגלילית (שמירת איכות הסביבה, מניעת מפגעים ושמירת הסדר והניקיון):

12. לא ישקה אדם ולא ירשה לאחר מטעמו להשקות צמחים באופן הגורם או העלול לגרום להפרעה לעוברים ושבים ברחוב, או לאנשים בנכס גובל, למעט השקיית גן.

13. לא יחבוט אדם מרבד, שטיח, מזרן, כלי מיטה או חפצים אחרים כיוצא באלה בשעות שבין 14:00 לבין 16:00 ובין 19:00 לבין 07:00 למחרת.

14. לא יעשה אדם את צרכיו ברחוב, באולם ציבורי, בחדר המתנה ציבורי, במקום עינוג או במקום אחר אשר לציבור רשות כניסה אליו, לא יירק בהם ולא יזהם אותם באופן אחר.

בצד המפתיע אפשר למצוא את חוק עזר לנתניה (איסוף תרומות ברחובות), שבין היתר קובע:

3. איסור לאסוף כספים בתוך אזור המועצה בכל אחוב או מקום ציבורי על ידי מכירת פרחים סרטים או כיוב' האחריות לאותו אוסף הכספים רישיון לכך מאת המועצת המקומית בטופס ב' המוב בתוספת לחוקי עזר אלה [הטעויות במקור]

11. אוסף התרומות על פי חוקי עזר אלה ייעשה בקבוצות של שני בני אדם כל אחת, שיאספו בזמן אחד ובמקום אחד, ולא בקבוצות של יותא משני בני אדם וגם לא על ידי יחידים.

חוק העזר הזה לא ייחודי לנתניה. אני בספק שלכל מקבץ נדבות יש רישיון. שימו לב שאם בתקופת בית הספר השתתפתם במבצעי התרמה (נניח של האגורה למלחמה בסרטן) יש סיכוי טוב שהפרתם את החוק. למזלכם, סעיף העונשין של חוק העזר בוטל בשנת תשס"ח (במהלך 2007-2008).

נסיים עם העיר העברית הראשונה. חוק עזר לתל אביב-יפו (שמירה ושיפוץ חזיתות בתים), שמצד אחד קובע שבעל בית חייב לשמור על מראה תקין של חזית הבניין, ומנגד אוסר על שיפוץ ללא קבלת רישיון מהעירייה. ההגדרה של חוק העזר למונח "שיפוץ" רחבה וכוללת גם שיפוצים מבניים אבל גם: "עבודות צביעה, טיוח, סיוד", וגם "תיקון, צביעה או החלפה של חלונות, הוספת […] סורגים, מרזבים, תריסים, גגות, גגונים, מצללות, בדי הצללה".

daniel-chekalov-614447-unsplash.jpg

ועוד לא דיברנו על חוקי עזר שאוסרים שתהיה פסולת מחוץ לבניין (גם אם היא לא פונה לחזית הרחוב) ועל רשויות מקומיות שקבעו הוראות לגבי התנהגות בשטחים פתוחים (למשל, איסור הבערת אש), זליגה של חול אל המדרכה, מתי והיכן מותר לעצור ולהחנות רכב, סמכות לגבות היטל שמירה עירוני ועוד ועוד. בקיצור, יש המון הוראות בהמון חוקי עזר עירוניים שהרשויות המקומיות קובעות. לא צריך לעבור שלוש קריאות בכנסת כדי לאסור או לחייב את הציבור לעשות משהו.

השלטון המקומי – הרגולטור האמיתי?

בהשוואה למדינות אחרות, בישראל השלטון המרכזי מחזיק בהרבה סמכויות. ועדיין יש לשלטון המקומי המון סמכויות ויכולת השפעה לא מבוטלת על חיינו. למשל, אם אתם מודאגים מהסיכון שבאופניים חשמליים, אז במנותק מהחוקים של הכנסת ומתקנות התעבורה של משרד התחבורה, הרשות המקומית יכולה לקבוע מגבלות או מנגנון רישוי לרכיבה על אופניים חשמליים, כולל עונשים.

עד עכשיו דיברנו רק על רגולציה. לא דיברנו על חינוך, בריאות, תחבורה (תשתיות ותחבורה ציבורית), רווחה, המרחב הציבורי (צל, פארקים ונגישות), היטלים, אגרות ועוד שירותים לאזרח. אני חושב שבגלל שהתקשורת בישראל מסקרת בעיקר פוליטיקה ארצית, אנחנו לא נחשפים למה שקורה (ויכול לקרות) ברמה העירונית.

השלטון המקומי הוא שחקן מרכזי בחיים של כולנו ופעם בחמש שנים יש לכם הזדמנות אמיתית להשפיע עליו. יש חודש עד הבחירות. נצלו את ההזדמנות הזו כדי לשאול את המועמדים שאלות קשות על מדיניות ציבורית ועל רגולציה עירונית בפרט, וכדי לבחור במי שיקדם מדיניות נכונה לדעתכם. זכרו שלשלטון המקומי יש יותר השפעה ממה שנדמה לנו.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s