דיקטטורה אמיתית – מה קורה מאחורי הקלעים של הרגולציה ברוסיה?

אני כותב פה הרבה על רגולציה ועל רגולטורים. היום נסתכל על התמונה הגדולה יותר.
היום נשווה רגולטור לשליט של מדינה.

שניהם נמצאים במגזר הציבורי ושניהם מקבלים החלטות שמשפיעות על הציבור.

יש כל מיני סגנונות של מנהיגים. בקצה אחד של הסקאלה יש שליטים עם ערכים דמוקרטיים וליברליים, ובקצה השני של הסקאלה יש שליטים דיקטטורים – ריכוזיים וכוחניים.
הם מקבלים החלטות באופן אחר לגמרי אחד מהשני.

רגולציה טובה היא גם דמוקרטית

נחזור לרגולציה.
אם תשאלו אותי – "איך רגולטורי אמור לעבוד?" התשובה שלי תהיה פשוטה: הוא צריך לנתח את הבעיה, להגדיר מטרות, להתבסס על נתונים, לשתף עוד גורמים ואת הציבור, להשוות מספר חלופות ולבחור בחלופה המועדפת. הרגולטור גם צריך לפרסם באופן שקוף את עבודת המטה שלו. לשיטה הזו קוראים רגולציה חכמה, או באנגלית RIA.

פשוט, לא? ממש לא.
זה אתגר מקצועי לבצע ניתוח איכותי. ובנוסף, היכולות והמשאבים של היחידות הרגולטוריות לא תמיד מתאימים או מספיקים.

השיטה הזו משקפת בבסיס שלה ערכים דמוקרטיים וליברליים. עובדתית היא צמחה (והתבססה חזק) במדינות דמוקרטיות וליברליות.

אני לא מנסה לעשות אידיאליזציה לדמוקרטיה.
צ'רצ'יל אמר ש"דמוקרטיה היא שיטת המשטר הגרועה בעולם, מלבד כל יתר השיטות שנוסו עד היום". יש לדמוקרטיה חסרונות והיא כרוכה בעלויות שאין בדיקטטורה. למשל, דיקטטור מקבל החלטות יותר מהר מפרלמנט שמקיים דיונים והצבעות. ולערוך בחירות זה יקר. אבל כנראה שזה עדיף ביחס למשטרים אלטרנטיביים.

גם שיטת רגולציה חכמה לא מושלמת. היא מצריכה משאבים. לעבוד מסודר לוקח יותר זמן מאשר לשלוף החלטה והשקיפות הזו יוצרת עבודה.

אבל כמו שצ׳רצ׳יל אמר – לא נראה שיש דרך אחרת יותר טובה.

מקרה הקיצון

כשהכל עובד מושלם אתם תראו תהליך שמתוכנן מראש, ודואגים לעשות ניתוח ולאסוף נתונים.
הרבה יותר מעניין להסתכל על המקרים שבהם זה לא עובד טוב.

קשה למצוא תהליך מושלם, אבל לפעמים אנחנו נתקלים בסערה המושלמת. מקרים שבהם נראה ששום דבר לא עובד. מקרים שמדגימים המון כשלים.

זה המקרה של גיבוש הרגולציה על הבנקים ברוסיה.
ולדעתי זה לא מקרי שהרגולטור הרוסי עובד ככה. זה קשור ישירות לשליטים ולתרבות הפוליטית שם.

כל הכשלים כולם

רגולציה על בנקים היא תמיד שטח אפור מבחינת מדיניות רגולציה. מאחר שחשוב לנו שבנקים מרכזיים יהיו עצמאיים מהממשלות, לעתים קרובות הם לא כפופים לממשלה בנושא מדיניות רגולציה. כתוצאה מכך בהרבה מדינות יצא שהרגולציה על הבנקים המשיכה להתנהל כמו פעם – בלי מתודולוגיה סדורה, בלי הסתכלות כוללת ולא כחלק מהמאמץ הממשלתי.

רק שברוסיה כל זה הופך עוד יותר קיצוני, בגלל התחלואים של הממשל הרוסי.

מאמר שפורסם לאחרונה בכתב עת רוסי מנתח את מדיניות הרגולציה בבנק המרכזי של רוסיה. הוא משווה את הנהלים והפרקטיקה בפועל לעקרונות של ה-OECD. התוצאה היא מקבץ מרשים של כשלים..

מצעד הכשלים

1. בלי כללים.

הנוהל הפנימי לתהליכי גיבוש רגולציה הוא כללי וחלול. כשמשווים אותו לעקרונות ה-OECD או לכללים של מדינות אחרות רואים שאין בו ממש דרישות. הרגולטור יכול לעשות כמעט מה שהוא רוצה. אין מגבלות על האיש עם הכוח.

דוח משנת 2018 קבע שהנוהל הפנימי כל כך "קל משקל" שלא ניתן להעריך את איכותו. במילים אחרות – אפשר לעשות מה שרוצים, אין סטנדרטים.

2. לא ברור מי צריך לעבוד לפי השיטה ומתי.

למעשה הדבר היחיד שברור זה מתי לא צריך לעבוד לפי השיטה. יש רשימות ארוכות של פטורים. אבל לא ברור בכלל מתי צריך לגבש רגולציה בתהליך סדור. נראה שזה ממש לא במקרה. הדבר הראשון שעושים כשיוצרים תהליך זה לקבוע על מי הוא יחול.

אבל הבנק המרכזי של רוסיה השקיע בשני דברים: רשימת הפטורים וביצירת עמימות לגבי מה שכן חייב לעבור תהליך מסודר.

3. אין תהליך ושלבים ברורים.

לא רק שאין תוכן ממשי לתהליך. גם לגבי המעט שמוזכר – לא הוגדר מה סדר השלבים בתהליך ומתי צריך לבצע אותם. גם לא נקבע מתי צריך לבצע את הניתוח המקצועי (לפני או אחרי שהתקבלה החלטה?). וגם לגבי המעט שכן נקבע – ליו"ר הבנק יש סמכות מוחלטת לבטל שלב או להחליט על עצם הצורך בניתוח.

4. אין בחינת חלופות.

קיבלתם פעם החלטה משמעותית בלי להשוות חלופות? אם יש רק חלופה אחת על השולחן זה לא תהליך קבלת החלטות, זה תהליך הצדקה בדיעבד.
ובכן, ככה עובדת הרגולציה על הבנקים ברוסיה.

הרגולטור שמגבש הצעה לא צריך וגם לרוב לא בוחן יותר מחלופה אחת. ההזדמנות היחידה לחשוב על חלופות היא במסגרת שיתוף הציבור (אם בכלל עורכים כזה תהליך). במילים אחרות – "שהציבור יחשוב על חלופות".

גם גישה של שקילת חלופה אחת מבטאת לדעתי דפוסי חשיבה דיקטטוריים. כי זו לא גישה שחותרת להגיע לתוצאה הטובה ביותר. הגישה היא שלא צריך להשוות חלופות כי ההחלטה התקבלה מראש ואסור לערער עליה.
ככה החלטות מתקבלות במשטרים מסוימים.

5. אין באמת שיתוף ציבור.

הם קוראים לזה התייעצות ציבורית אבל מדובר בפרסום טיוטה של נוסח משפטי מוגמר. הם לא מתייעצים עם הציבור במהלך העבודה המקצועית (למשל, לאיסוף נתונים על הבעיה או כדי לקבל רעיונות לפתרון). כשמפרסמים אחרי שכבר הוכן נוסח משפטי הסיכוי להכניס שינויים נמוך מאוד.

היעדר שיתוף הציבור מבטא מקום חלש מאוד של האזרחים מול הממשלה, וגם יחס מזלזל לגבי הצורך באיסוף ראיות ונתונים לפני שמקבלים החלטה.

6. ללא בקרה אפקטיבית.

במדינות רבות מקובל שיש בקרה ממשלתית עצמאית על איכות תהליכי גיבוש הרגולציה. הרגולטור המקצועי מבצע את עבודת המטה ויש גוף ממשלתי מרכזי שבוחן את איכות התהליך.

אבל הבנק המרכזי של רוסיה בחר בדרך מעניינת. הם כפופים לבקרה, אבל של עצמם.
הרגולטור שמגבש את הרגולציה אחראי גם לפקח עצמו ולקבוע האם הוא ביצע תהליך איכותי.
זה מזכיר היעדר הפרדת רשויות.
למיטבי לכת – זה גם מזכיר את הכתיבה של מרקס על יחידת ייצור אחת אחודה.

מה קורה ברוסיה?

ולסיכום – נראה שכל זה בכלל לא משנה.

אם מחברים את כל מה שראינו עד עכשיו יוצא שהשלטון יכול לעשות מה שמתחשק לו. אין סטנדרטים מקצועיים, אין מגבלות ואין בקרה עצמאית. לא רק על ראש המדינה, אלא גם ביחס לכל הגופים הרגולטורים במדינה.

הממשל הרוסי משתמש במונחים המקובלים במדינות המתקדמות ובארגון ה-OECD!
אבל האם אפשר לקרוא לזה גיבוש רגולציה בשיטת רגולציה חכמה?
הרגולטור לא מנתח את הבעיה וגם לא בוחן מספר חלופות. שלא לדבר על לבחון את ההשפעות של כל חלופה (חלופה אחת ויחידה).

יש פרסום לציבור אחרי שההחלטה התקבלה – אבל אין שיתוף של הציבור.
הרגולטור גם לא מפרסם את הניתוח (עבודת המטה שנעשתה) ואין בקרה עצמאית על המתודולוגיה.

השימוש של בנק רוסיה במונח RIA (ברוסית הם קוראים לו – ODS) פשוט מטעה.
השם הוא קליפה רכה. ממש כמו שמדינה דיקטטורית יכולה לקרוא לעצמה "רפובליקה" או "דמוקרטיה".

זה לא מקרי. לדעתי, הרעיון שרגולטור צריך לעבוד לפי שיטה מבוססת צמח מתוך עקרונות מודרניים של דמוקרטיה.
הראשון הוא גישה מדעית – צריך להתבסס על נתונים, וגם לנסות, לטעות ולתקן.
השני, גישה דמוקרטית של הפרדת רשויות – למשל, ברמה המבנית יש גורם שקובע את ההוראות אבל יש עליו בקרות, כמו שבדמוקרטיה יש הפרדת רשויות.
שלישית, אחריותיות. רגולטורים שקובעים הוראות חייבים דין וחשבון לציבור. הרגולטור לא עושה מה שנראה לו נכון, אלא מה שמקדם את הרווחה של הציבור. ובנוסף, המינימום זה שקיפות לגבי ההחלטות שלהם.

זה קורה גם במדינות דמוקרטיות

הבנק המרכזי של רוסיה מציג את כל הכשלים בצורה הבוטה ביותר שלהם, אבל במדינות רבות הכשלים האלו קיימים באופן מעודן יותר:

• רגולטורים שעובדים לבד ובלי לשתף – את הציבור הרחב, מומחים, בעלי עניין או משרדי ממשלה משיקים.
• רגולטורים שמחליטים מראש מה הפתרון, עוד לפני שברור מה הבעיה.
• רגולטורים שכל הזמן עסוקים בלחפש חריגים ופטורים, כדי שלא לעשות עבודת מטה סדורה.
• רגולטורים שלא מבררים מה יהיו ההשפעות של ההצעה שלהם ומופתעים בדיעבד כשקורה משהו שאפשר היה לצפות מראש.

---

הכשלים האלו לא ייחודיים לרוסיה ולמדינות עם משטר ריכוזי. הבעיות האלו נמצאות גם במדינות שאנחנו תופסים כתקינות ונאורות. רוסיה פשוט מדגימה לנו את הבעיה בצורה החריפה ביותר שלה.

הדוגמה הרוסית מראה ששימוש בכלים של מדיניות רגולציה הם לא רק מדיניות כלכלית (צמצום בירוקרטיה, הורדת יוקר המחייה). זו גם שאלה של ערכים דמוקרטיים. רגולציה היא חלק גדול ממה שהמדינה עושה. יש חשיבות אם הרגולטורים מתנהלים באופן שמזכיר את רוסיה או באופן דמוקרטי, ליברלי ושקוף.