איך רגולטורים קובעים רגולציה?
זאת אומרת – איך הם מחליטים אם הבעיה מצדיקה התערבות ממשלתית, איך מחליטים מה לדרוש ואיך משווים בין חלופות שונות?
השבוע הכללים האלו השתנו.
בארצות הברית כבר 20 שנה יש מסמך מקצועי בשם מזכר A-4 שקובע את כל הדברים אלו. המזכר נכתב על-ידי גוף בשם Office of Management and Budget, או בקיצור – OMB, שיושב בבית הלבן (גוף מדיניות הרגולציה – OIRA – הוא חלק מה-OMB).
ביום שהנשיא ביידן נכנס לתפקיד הוא פרסם צו נשיאותי, שבו נקבע שמזכר A-4 יעודכן כדי לשנות את הכללים ואת תהליכי העבודה של הרגולטורים. לפני כחצי שנה פורסמה טיוטת התיקון למזכר, שאינה חפה מבעיות וזכתה לביקורות שונות.
בשבוע שעבר הבית הלבן פרסם את הנוסח החדש של מזכר A-4. לצד הנוסח פורסם גם מסמך שמתייחס להערות שהתקבלו ומסביר אילו הערות התקבלו, אילו הערות לא התקבלו ולמה. עצם פרסום מסמך שמסכם את השיח עם הציבור וסוגר מעגל זה דבר מאוד יפה.
צריך לציין שבאופן כללי, אין הרבה שינויים בין הטיוטה לבין הנוסח הסופי. זה מעט מאכזב מאחר שהועברו הרבה הערות של גורמים מקצועיים (כמו מומחים מהאקדמיה ובכירים לשעבר בממשל) והייתה ביקורת רבה על הטיוטה. לכן, אם תעניינו בסקירה שפרסמתי על הטיוטה – תקבלו תמונה די טובה.
בפוסט הזה אנסה לתת לכם תמונה כללית של השינויים שבוצעו ומה נכנס לנוסח הסופי. למה אני לא מציג את כל ההוראות שבמזכר A-4? כי מדובר במסמך מקצועי ומעמיק של יותר מ-90 עמודים.
כדי לקבל תמונה מלאה אני ממליץ לקרוא את הסקירה שלי על טיוטת התיקון.
אעבור להציג את ההבדלים המרכזיים והמעניינים ביותר, לפי הפרקים במזכר.
פרק ההקדמה (Introduction)
בחלק שעוסק בשימוש בנתונים היו שינויים קלים. אבל הם כן הוסיפו אמירה שבשלב ניתוח הבעיה צריך לבסס את הצורך בהתערבות רגולטוריות ("the need for regulatory action"). התוספת הזו לא מובנת מאליה, כי מדובר בהוספת מסננת נוספת לפני ההחלטה ליצור או להוסיף רגולציה. בעיניי זו תוספת רצויה.
באותו נושא הם גם הוסיפו אמירה על כך שתהליך הניתוח וגיבוש הרגולציה הוא תהליך חזרתי (iterative), מאחר שמידע חדש עשוי לדרוש מהרגולטור לחזור אחורה ולהעריך מחדש את הניתוח שלו. גם זו נקודה נכונה מבחינה מתודולוגית והיא מחדדת את העובדה שגיבוש רגולציה הוא מעין הליך של חקר, או גילוי. אנחנו לא יודעים מה תהיה המסקנה הסופית.
פרק שיטות השוואה (Analytical Approaches)
הפרק הזה עוסק בשיטות לניתוח ולהשוואה בין חלופות. זה נושא חשוב מאוד כי הוא המפתח לבחירה בין החלופות. המזכר הסופי מסביר שצריך להשתמש בשיטות שמספקות תהליך שיטתי לזיהוי והערכת ההשפעות של חלופות שונות. לכן מוצגות שתי שיטות אפשריות: ניתוח עלות-תועלת (CBA) וניתוח עלות-אפקטיביות (CEA).
בתמצית, בניתוח עלות-תועלת מבצעים ניתוח כלכלי של כל ההשפעות. לאחר מכן סוכמים את כל ההשפעות של החלופה (עלויות ותועלות) ובודקים אילו מהחלופות היא היעילה ביותר (תועלת נטו).
בניתוח עלות-אפקטיביות מגדירים יעד אחיד (למשל, צמצום מספר הפצועים מתאונות ב-50%) ומשווים איזו חלופה תשיג את היעד בעלות הכי נמוכה. השיטה הזו מצריכה פחות השקעה בכימות כלכלי.
שינוי משמעותי ביחס לטיוטה הוא במעמד שניתן לניתוח עלות-תועלת. ככלל זו השיטה המועדפת, אבל בטיוטה הייתה הצעה להסביר מתי כדאי להשתמש בניתוח עלות-אפקטיביות, ולא בניתוח עלות-תועלת. הפסקה הזו הושמטה, ולמעשה הוחלט לשמר את המעמד של ניתוח עלות-תועלת כשיטת השוואת החלופות העדיפה (אגב, השיטה נחשבת כעדיפה גם במדינות אחרות כמו קנדה, בריטניה ואוסטרליה).
הפרק מסתיים באמירה ברורה שמכריעה בין השיטות (תזכרו שמדובר באמריקאים מנומסים):
“OMB does not require agencies to perform cost-effectiveness analysis. In fact, OMB encourages agencies to use BCA as the typically more informative analytical approach.”
בעברית: "ה-OMB לא דורש מהרגולטורים לבצע ניתוח עלות-אפקטיביות. למעשה, ה-OMB מעודד את הרגולטורים להשתמש בניתוח עלות-תועלת שבדרך כלל מהווה שיטת ניתוח שמספקת יותר מידע".
פרק היקף הניתוח (Scope of Analysis)
הנוסח הסופי של המזכר כולל את אחת התוספות המשמעותיות של ממשל ביידן – דרישה לבצע ניתוח של השפעות בין-לאומיות. כמו שציינתי בסקירה שעשיתי על הטיוטה – אני חושב שהמטרה המרכזית של הכלל הזה היא הכנסת התייחסות להיבטים אקלימיים.
לדעתי, וללא קשר לסוגיית האקלים, מדובר בהוראה שמרחיבה מאוד את היקף הניתוח (והעבודה) והיא תעורר הרבה שאלות לגבי אופן ביצוע הניתוח ואיסוף הנתונים על השפעות שחורגות מהשטח של ארה"ב. אני רוצה לקוות שהם עשו ניסיונות בעצמם לפני שקבעו את ההוראה הזו, אבל נראה שלא (אחרת הם היו מספקים יותר הנחיות פרקטיות ותשובות לשאלות שמתעוררות).
פרק שקילת חלופות לא רגולטוריות (Alternative Regulatory Approaches)
הפרק הזה נשאר במהותו כמו בטיוטה, עם דגש על הצורך לבחון גם חלופות לא רגולטוריות, כמו פתרונות מבוססי שוק (תחרות ומידע כתחליף לרגולציה). עם זאת, יש בפרק שתי תוספות מעניינות.
הראשונה נוגעת לפיילוטים, איסוף מידע וניסוי וטעיה. יש הרחבה של ההמלצה לבצע פיילוטים וניסיונות בהיקף מצומצם לפני שקובעים רגולציה קבועה.
השנייה היא בתת הפרק שעוסק בתקני ביצוע ובתקני תהליך. במזכר נדרשים הרגולטורים לבחון את העלות הממשלתית ואת עלויות הציות שיהיו כרוכות ביישום הרגולציה ובאכיפה שלה, ואז לחשב את התועלת נטו. יכול להיות שוני מהותי ברמת הציות אם בוחרים להשתמש בתקני תהליך או בתקני ביצוע. המזכר מסביר שאי אפשר להתבסס על אמירות כלליות ("הציבור מציית יותר להוראות מפורטות שמכתיבות תהליך"). הממשל דורש מהרגולטורים להתעמק בשתי האפשרויות לעצב רגולציה ולבחון באופן מעמיק איזו עדיפה. המשך לדרישה הזו מופיעה גם בפרק הבא שנבחן.
פרק שיקולי מפתח נוספים (Other Key Considerations)
גם הפרק הזה עוסק בניתוח של רמת הציות להוראות. זה חלק חשוב כי יש הבדל גדול בין מצב שבו 90% מהמפוקחים מצייתים להוראה או שרק 30% מהמפוקחים מצייתים לה. מבחינת האפקטיביות בפתרון הבעיה, ייתכן שבמקרים מסוימים מוטב לבחור ברגולציה רכה עם שיעור ציות גבוה, מאשר ברגולציה מחמירה יותר עם שיעור ציות נמוך. כדי לדעת את זה, צריך לבחון את שיעור הציות הצפוי – ביחס לכל חלופה.
השינוי המרכזי כאן הוא שהרגולטורים נדרשים להסביר את ההנחות שלהם לגבי שיעור הציות הצפוי. חושבים שיהיו רמות גבוהות של ציות לרגולציה החדשה? תסבירו איך הגעתם למסקנה הזו. זה נשמע טכני אבל למעשה דורשים שגם הניתוח של רמת הציות יהיה מבוסס ושקוף.
פרק שיעורי ההיוון (Discount Rates)
הגענו לנושא הכי אפור והכי מסעיר בשנים האחרונות בשדה הרגולציה בארה"ב. כדאי שאפתח בהקדמה קצרה על היוון.
שקל שתיתנו לי היום שווה יותר משקל שתיתנו לי בעוד עשר שנים. למה? כי עדיף לקבל אותו בהווה. לכן כשאנחנו לוקחים הלוואה מהבנק, אנחנו צריכים לשלם לו ריבית. הריבית משקפת את ערך הזמן של הכסף (הריבית גם משקפת את הסיכון, אבל זה לא קשור לדיון הנוכחי).
תחשבו על זה הפוך – אם יש לי היום 90 אגורות, אני יכול להשקיע אותן, ובתוך עשר שנים הן יהיו שוות שקל אחד. מאחר ששקל היום שווה יותר משקל בעוד עשר שנים, אם אתם מבטיחים לתת לי שקל בעוד עשר שנים ואני רוצה לחשב את השווי שלו היום – אני צריך להפחית מהשווי שלו. את החישוב הזה עושים באמצעות שיעור הריבית, והחישוב הזה נקרא "היוון".
השאלה הגדולה היא – מה הוא שיעור הריבית "הנכון".
איך השאלה הזו רלוונטית לרגולציה? נניח שאני רוצה להטיל רגולציה שתעלה למשק 1 מיליון $ בכל שנה למשך 20 שנים. כמה הרגולציה הזו תעלה למשק? אם עניתם "20 מיליון $" – אתם טועים. כי 1 מיליון $ שהמשק יוציא בעוד 20 שנים לא שווה בערך שלו ל-1 מיליון $ שהמשק יוציא היום. ככל שאנחנו מתרחקים אל העתיד, כך השווי של הכסף פוחת. כמה? תלוי בשיעור ריבית שבה נשתמש לחישוב ההיוון.
לכן לתחשיבי היוון יש השפעה משמעותית על חישובים של עלויות ותועלות מהרגולציה לאורך זמן.
בשנים האחרונות יש בארה"ב מלחמה אדירה סביב היוון של תועלות ושל עלויות עתידיות מהרגולציה. באמצעות שינוי של משתנה טכני לכאורה אפשר להשפיע מאוד על התחשיב. הנשיא טראמפ השתמש במניפולציות כאלו כדי להגדיל את תחשיבי העלות של הרגולציה – במטרה להראות שהרגולציה יוצרת עלויות גבוהות.
מבלי להיכנס לדיונים חשבונאיים וכלכליים, בטיוטה שפורסמה השנה הוצע לקבוע את ה-default social rate על 1.7%, אבל בנוסח הסופי הוחלט להעלות אותו ל-2%. זה אולי נשמע שינוי מזערי, אבל יכולות להיות לו השפעות מרחיקות לכת.
יש כל מיני אי דיוקים וטעויות בפרק הזה, אבל מאחר שאלו נושאים טכניים שחורגים מרגולציה – לא ניכנס אליהם. רק נאמר שזו סוגיה עם השפעה רבה ולכן גם שינוי מכוון וגם טעות הם משמעותיים מאוד.
בשורה התחתונה – ממשל ביידן עושה שינויים בנושא הרגיש הזה, כנראה כדי לצמצם את האפשרות לעשות מניפולציות (זה לא יצליח לגמרי). נראה שאין שם משהו קיצוני.
בנוסח הסופי גם מאפשרים לרגולטורים להשתמש בשיעורי היוון אלטרנטיביים, כדי להתאים את שיעור ההיוון לרמת הסיכון בנסיבות או שווקים ספציפיים. זה דיון עוד יותר מורכב ואפרורי, ואם הוא מעניין אתכם אתם מוזמנים לעניין במזכר A-94 שעוסק בדיוק בזה.
לסיכום
זו הייתה הסקירה התמציתית של מזכר A-4 החדש. יש עוד הרבה שינויים – לגבי העברות של השפעות, בגישה לגבי ניתוח סיכונים, ניתוח חלוקתי ועוד.
אפשר לומר שממשל ביידן הצליח להעביר מהלך מקצועי מורכב, ולהשפיע על "מערכת ההפעלה" של הרגולטורים. לא הכל פוליטי ויש כאן הרבה מיקרו פרטים וניואנסים (כמו איזו שיטה להשוואה בין חלופות מועדפת), אבל יש לא מעט שינויים שמבטאים תפיסת עולם.
למשל, יש אמירה מפורשת שסוגיות כמו אי-שוויון גזעי הן הצדקה לרגולציה. עוד דוגמה שהזכרנו היא ההרחבה של היקף הניתוח של כל רגולציה כך שתכלול גם השפעות בין-לאומיות. זו דרישה שבכלל לא ברור איך מיישמים, אבל הכניסו אותה בכדי לקדם ניתוח של סוגיות אקלימיות.
עדכון המזכר הוא שלב ראשון וחשוב, אבל זו רק תחילת הדרך. עכשיו ממשל ביידן יצטרך לעסוק בהטמעה וביישום של הכללים החדשים, כדי שאופן הניתוח והגיבוש של רגולציה בארה"ב ישתנה.
שאלה אחרונה שכדאי לשאול – האם הגרסה הזו של מזכר A-4 תתקבע כמסמך מכונן כמו הגרסה הקודמת מלפני 20 שנים? המזכר המקורי היה בקונצנזיוס המקצועי וכותביו נמנעו מלשלב בו הוראות טעונות פוליטית. המזכר המעודכן מעורר מחלוקת וביקורת – גם מקצועית וגם פוליטית. לכן יש ספק אם הוא יתקבל ויתקבע. אולי אפילו ישנו אותו בהזדמנות הראשונה.
הרגולטור - גיא מור 