איך לבנות רגולציה נכון? תקני תהליך ותקני ביצוע

עיקר הדיון סביב רגולציה עוסק בשאלה האם המדינה צריכה או לא להסדיר תחומים מסוימים.

האם צריך להטיל פיקוח מחירים על גז? האם לאסור על פרסום סיגריות? האם לחייב נהגים להתקין מערכות התראה ברכבים?

בשנים האחרונות למדתי שהעיצוב של הכללים לא פחות חשוב. יש כל מיני דרכים לקבוע כללים. הציבור הרחב ורבים מן הרגולטורים לא מכירים את הכלים השונים שקיימים.

אחת הדברים הכי חשובים זה לדעת את ההבדל תקני תהליך לתקני ביצוע

תקני ביצוע קובעים תוצאה נדרשת, לעומתם, תקני תהליך קובעים כיצד יש לפעול.

אמ;לק: בישראל עושים שימוש בעיקר בתקני תהליך, אבל תקני ביצוע עדיפים כי הם מסייעים לקדם את יעדי הרגולציה ומעודדים גמישות וחדשנות.

תקני ביצוע

תקני ביצוע ותקני תהליך יכולים תיאורטית להביא לאותה תוצאה, מה שחשוב הוא איך משיגים את התוצאה, כמה הם עולים למשק וכמה טוב הם מתאימים לחדשנות ולהתפתחויות עתידיות בלתי צפויות. בפועל יש ביניהם פערים אדירים.

תקני ביצוע מגדירים מטרות, או "יעדי ביצוע", שהמפוקחים חייבים לעמוד בהם. הפיקוח מבוצע באמצעות מדידת הביצועים בהשגת התוצאה הרצויה.

הרגולטור מגדיר יעד, והמפוקחים חופשיים להגיע אליו איך שהם יבחרו. אופן הציות גמיש.

תקני ביצוע מבוססים בדרך כלל על מחקר של הסיכונים, שלפיו קובעים תוצאה נדרשת שגם ניתן לעמוד בה טכנולוגית, לוגיסטית וכלכלית. תקני ביצוע יכולים להיות מחמירים או מקלים, והם נקבעים תוך התחשבות באפשרות המעשית לעמוד בתוצאה (אין טעם לקבוע חוק שאי אפשר לציית לו).

לדוגמה: בפיקוח סניטרי על מפעל מזון יקבעו רמה מירבית של חידקים במזון שאסור לעבור. המפעל יהיה רשאי לתכנן את תהליכי הייצור איך שיבחר, אבל התוצאה הסופית חייבת לעמוד בתקן הביצוע שנקבע.

עוד דוגמה: כיבוי אש – מגדירים שניתן לפנות 100 אנשים מהבניין בתוך x זמן. הרגולטור לא קובע איך הפינוי יעשה או איך הבניין יתוכנן.

תקני תהליך

לעומת זאת, תקני תהליך לא מגדירים תוצאה, אלא תהליך. הם מגדירים תכנון הנדסי, שיטת עבודה, שימוש בחומרים או בטכנולוגיה ספציפית במטרה לשפר את הביצועים. תקני תהליך מתמקדים בתשומות ולא בתוצאות.

הגישה התהליכית פחות גמישה משום שהיא מחייבת לקיים פעולות מוגדרות באופן ספציפי. היא פחות מאפשרת גמישות, תחרות וחדשנות. תקני תהליך יכולים להיות גמישים במידה חלקית אם הרגולטור מגדיר מספר אפשרויות (למשל כמה טכנולוגיות או כמה חומרים שמותר להשתמש בהם), אבל בדרך כלל הרגולטורים מעדיפים לאמץ תקן מחייב אחד.

תקני תהליך מאוד נפוצים ברגולציה הישראלית. הם לא מגדירים את התוצאה שהרגולטור באמת רוצה להשיג, אלא כל מיני הוראות לגבי התהליך, שאמורות לקרב אותנו אל תוצאה מיוחלת (שלא הוגדרה באופן מחייב).

בדוגמת מפעל המזון, תקן תהליך יקבע את תהליך הייצור, סוג המכונות שיש לרכוש, כל כמה זמן צריך לנקות את מוצרי המזון, היכן יוצבו העובדים, איך מנקים את המפעל, האם פס הייצור יהיה עשוי אלומיניום או פלדת אל-חלד וכו'.

בדוגמת כיבוי האש, תקן תהליך יקבע את מספר גרמי המדרגות לשעת חירום, את חומרי הבנייה המותרים, היכן וכמה מתזים (ספרינקלרים) צריך להתקין בכל חדר, נוהל פינוי במקרה חירום וכו'.

והנה סיפור מעניין על קים קרדשיאן, לימודי משפטים ותקני תהליך.

יתרונות תקני ביצוע

מאחר שהנטייה האוטומטית היא להשתמש בתקני תהליך, הרשומה הזו מיועדת לחשוף את תקני ביצוע ואת היתרונות המרכזיים שלהם על פני תקני תהליך (להרחבה ראו עמ' 79-81 במדריך הממשלתי לניהול סיכונים ברגולציה).

השגת מטרות הרגולציה.

תקני תהליך אינם עוסקים בתוצאה ולכן ניתן לעמוד בהם גם בלי להגיע לתוצאה המיועדת של הרגולציה. במילים אחרות: מפוקח יכול לציית לכל ההוראות (ולשאת בעלויות הציות) ועדיין להיות מסוכן. שינויי רגולציה מתקבלים טוב ומהר יותר כאשר מדובר בתקני ביצוע. למפוקחים קל יותר להתאים את עצמם לסטנדרט מחמיר, מאשר לשנות את תהליך העבודה או להחליף את הציוד והטכנולוגיה לפי הוראת הרגולטור.

צמצום עומס.

כשמשתמשים בתקן ביצוע אפשר להגדיר מעט מדדים תוצאתיים, במקום שורה של תקני תהליך. למשל, במקום לקבוע איך בונים בניין – לקבוע את העמידות של הבניין. במקום לקבוע את כל תהליכי ושלבי הייצור במפעל – לקבוע קריטריונים למוצר בטוח.

אפשר לצמצם את מספר ההוראות כשפוגעים בנקודה שרוצים להשיג.

חדשנות ותחרות.

כאשר דורשים מהשוק להשיג תוצאות ולא רק לקיים תהליך, למפוקחים קל יותר לאמץ טכנולוגיות חדשות ולהסתגל לשינויים. תקני ביצוע מאפשרים לממשלה לפקח על השוק בלי להעדיף טכנולוגיה ספציפית.
לכן תקני ביצוע מקדמים אחריות של השוק, מעודדים חדשנות ותגובות תחרותיות, תוך כדי שהם מבטיחים את אותה רמה של בטיחות ובריאות הציבור.
מכיוון שרגולציה מיועדת ליישום על העתיד, חלק מהבעיות והפתרונות עוד לא קיימים, ולכן חשוב לאפשר לשוק יכולת תגובה לסיכונים עתידיים.

הכבדה ו micro-management

תקני תהליך שואבים את הרגולטור להנדס היבטים רבים של המפוקח. שיטות העבודה, מבנה העסק, תהליכי הייצור, הכשרת העובדים, בקרת איכות, טכנולוגיות ועוד.
העיסוק הזה משעבד את הרגולטור ומכלה משאבים. בדרך כלל אם יש נהלים ארוכים ומפורטים מאוד – הם יתבססו על תקני תהליך.
הצד השני של המטבע הוא micro-management. תקני תהליך גורמים לרגולטור לנהל את העסק: לקבוע את תהליכי העבודה, החומרים, המבנה, ההכשרות לעובדים, הטכנולוגיות וכו'.

פיקוח ואכיפה

בישראל נהוג לחשוב שיותר קל לפקח על תקני תהליך כי מגיעים אל המפוקח ובודקים היבטים טכניים של תהליכי העבודה שלו. אבל אפשר לתכנן תקני ביצוע שקל לפקח ולאכוף, במקרים המתאימים.
מאחר שתקני תהליך מפרטים, ארוכים וטכניים – "קל" לכאורה לבדוק אותם, אבל קשה לפקח עליהם בצורה אפקטיבית ויעילה.
פיקוח על מאות סעיפים טכניים גוזל המון זמן למערך הפיקוח ומשיג מעט מאוד. ואם יש חריגה בסעיף טכני אחד – זה לא בהכרח אומר שהעסק מסוכן.

איך לבחור?

הכלל צריך להיות שימוש בתקני ביצוע, כי הם מעבירים את האחריות אל המפוקחים ולא שואבים את הרגולטור לקבוע כל פרט. תקני ביצוע טובים כאשר אפשר להגדיר תוצאה רצויה באופן ברור ומדיד.
תקני תהליך מתאימים בחמישה מקרים מוגדרים: לטיפול בנקודה ספציפית קריטית בתהליך; כשמדובר בשחקנים מזדמנים שלא ירכשו ניסיון ומיומנות; כשיש הסכמה רחבה שאין ערך בגמישות ניהולית/ טכנולוגית; כשלא מעשי לבצע בקרת תוצאות; כשזול יותר לכולם לפקח על תקן תהליך.
בשורה התחתונה יש מקום גם לתקני תהליך וגם לתקני ביצוע. בישראל יש התמכרות לא מודעת לתקני תהליך. הסיבה היא שתקני תהליך מוחשיים יותר – ולכן קל יותר לחשוב עליהם. אבל הם לא נוגעים במהות הרגולציה ולכן ניתן לעמוד בהם בלי להשיג את התוצאה, והם גם חוסמים תחרות וחדשנות.
זה לגמרי בסדר להשתמש בתקני תהליך, אבל חשוב לשים לב שלא נשאבים למערבולת של המון הוראות תהליכיות קטנות. עדיף להגדיר תוצאה נדרשת – ולתת למפוקח למצוא את הדרך היעילה להשיג אותה.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s