באוקטובר 2023 הנשיא ביידן חתם על צו נשיאותי 14,110, שכותרתו "Safe, Secure, and Trustworthy Development and Use of Artificial Intelligence". ניתחתי את הצו הזה כאן.
הצו הזה מהווה את הצעד המשמעותי ביותר שהממשל הפדרלי בארה"ב עשה כדי לקדם קביעת מסגרת רגולטורית מקיפה עבור AI. הצו עסק במספר מרכזיים כמו ביטחון לאומי, כולל בטיחות ואבטחה, תחרות, קידום שוויון והגנת הצרכן.
מדובר בצו נשיאותי מאוד ארוך ומפורט. התרגלתי לקרוא צווים נשיאותיים באורך של עמודים בודדים. זה ממש לא המקרה. מדובר במסמך באורך של יותר מ-100 עמודים. אפשר לראות בצו הזה שני ניגודים מעניינים.
ניגוד אחד: הצו מכיל גם הוראות כלליות שעומדות בפני עצמן, והוא גם מטיל על הרגולטורים השונים לקבוע רגולציה משלהם על AI, לפי עקרונות והנחיות שנקבעו בצו.
הניגוד השני הוא שהצו עוסק גם בקביעת רגולציה על שימוש ב-AI, והוא גם עוסק בשימוש של הממשל עצמו ב-AI (למשל, כשרגולטורים משתמשים במערכות AI).
יש שלל חששות וטענות כלפי הצו. למשל, יש אמירות שהצו ישנה את דיני התחרות בארה"ב, ושהדרישות המחמירות מחברות שמפתחות ומיישמות כלי AI – יפגעו בתחרות כי הן יחסמו כניסה של מתחרים חדשים. מצד שני, היו גורמים שתמכו בצו ובגישה של התערבות ממשלתית בתחום ה-AI. אבל גם הם קראו לקונגרס לנקוט עמדה, לחוקק חוקים בנושא ולקבוע הוראות עקרוניות וגבולות ברורים לרגולטורים השונים.
האסטרטגיה האמריקאית
בעוד שהאיחוד האירופי בחר לקבוע רגולציה רוחבית על AI – ביחס לכל הסקטורים והשימושים; בארה"ב בחרו בשיטה צנועה יותר, שבה כל רגולטור יקבע רגולציה על AI בסקטור שלו, לפי הצרכים, הסיכונים והאילוצים. לכאורה צנוע וזהיר יותר.
אבל יש עוד עמדות, יותר מעניינות. למשל, היו מומחים שביקרו את ההחלטה לקבוע צו נשיאותי כל כך מפורט ומקיף. הבעיה היא לא מספר העמודים, אלא התחולה הרחבה והדרישה מרגולטורים בכל הממשלה לקבוע רגולציה על תחומים רבים. הצו אמנם גובש בתוך ממשל ביידן אבל הוא לא תוצר של תהליך חקיקה מקיף ופומבי. ולכן גם עולות שאלות כמה הצו ישים – נראה שאין מספיק עובדים בממשל הפדרל עם מומחיות ב-AI כדי לבצע את כל המשימות שהצו מטיל.
מחיר ההצלחה
"מה יקרה עם חס וחלילה נצליח?" הוא מבחן ביקורתי שאני אוהב להשתמש בו. הוא מיועד לבחון אופן ביקורתי את התוצאות של ההחלטות שלנו, בהנחה שהתכנית שלנו תתבצע בשלמותה. במקרה הזה, הנשיא ביידן הטיל על יותר מ-50 רגולטורים לכל רוחב הממשל הפדרלי לקבוע בתוך חצי שנה עד שנה רגולציה על AI. זה פרויקט גדול ומורכב, אבל מה יקרה אם הוא יצליח?
תוצאה אפשרית אחת היא "הצפה רגולטורית" – אם הרגולטורים יבצעו את מה שהנשיא דרש מהם – רגולטורים יקבעו רגולציה חדשה בתחום חדשני בו זמנית. זה בוודאות ייצור עומס רגולטורי חריף בבת אחת. וזה כנראה גם יגרום לסתירות ולחוסר תאימות ברגולציה. לא צריך סתירות מפורשות (רגולטור אחד אומר: "חובה" והשני אומר "אסור"), מספיק שההגדרות שונות. זאת אומרת – כל רגולציה תקבע הגדרות שונות ביחס לשאלות כמו: איזו מערכת נחשבת AI, מהו סיכון משמעותי, מה מהווה רשלנות, מתי צריך למסור מידע למשתמש וכו'. כולם עובדים בו זמנית, אין חוק אחד מסודר וגם אין סוכנות מרכזית לרגולציה על AI שתבצע תכלול של הנושא בין כל הגופים הממשלתיים. לכן אפשר לדמיין בקלות איך הצו הזה עלול ליצור באלגן ובלבול.
כדי להבין את הפוטנציאל לבאלגן, נסתכל על מה שקורה כבר היום. בארה"ב קיים גוף עם השם המעולה GAO (Government Accountability Office) שעוזר לקונגרס לפקח על הרשות המבצעת. בסוף שנת 2023 ה-GAO פרסם דוח על המידע והיכולות שיש למשרדי הממשלה השונים בארה"ב. לפי הדוח, 75% מהסוכנויות הפדרליות הצליחו לספק מידע מפורט על השימוש שלהן ב-AI, היתר לא. וה-GAO מעיר בעדינות שלסוכנויות יש קושי לאסוף ולנהל מידע מלא ומדוייק על השימוש שלהן ב-AI. אם עשרות גופים בממשלה מתקשים להחזיק במידע על השימוש שלהם עצמם ב-AI, למי תהיה תמונה שלמה של הרגולציה שכל גוף יוציא החוצה באופן עצמאי?
לי כל זה נשמע כמו הזמנה לבאלגן.
מה אפשר לעשות אחרת ?
- אפשר לאמץ את הגישה האירופית ולנסות לקבוע רגולציה על הכל, או על חלקים ניכרים, במהלך אחד. לדעתי זה מאוד שאפתני והסיכון לטעות גבוה.
- אפשר לקבוע גישה מבוזרת, אבל לתת רגולטורים זמן לפתח את הרגולציה על התחום – גם ללמוד את הנושא ולא למהר לקבוע רגולציה, וגם ללמוד אחד מהשני (גם מטעויות וגם להתבסס אחד על השני כדי להיות יותר מתואמים).
- אפשר להקים סוכנות פדרלית שתהיה מוקדשת לייעוץ לרגולטורים (כי חסרים מומחים ל-AI) וגם תשמש כמנגנון תיאום וסנכרון. העובדה שלא קובעים רגולציה רוחבית לא אומרת שאין צורך בגוף עם ראייה רוחבית.
- ואפשר גם שחלק מהרגולציה (לפי תחומים, או רק עקרונות העל) יקבעו על-ידי הקונגרס.
אני חושש שהבחירה של ביידן תביא את הרגולטורים האמריקאים לסבול מכל העולמות – גם רגולציה עם סתירות וללא תפיסה הרמונית, וגם הרבה רגולציה שתקבע בבת אחת על בסיס מעט מידי ניסיון.
הרגולטור - גיא מור 