החלטה ששווה עד 1.8 מיליארד ש"ח: כך גיבשנו רפורמה ברגולציה על בשר טחון

יש רגעים שאתה מבין שמה שנראה "טכני" הוא בעצם דרמטי. זה סיפור אמיתי משולחן העבודה שלי כסמנכ”ל ברשות האסדרה בממשלת ישראל.

בשנה האחרונה הובלתי ברשות האסדרה תהליך בחינה של הרגולציה על בשר טחון. לא נשמע סיפור גדול. אבל מאחורי המוצר הכי בסיסי בסל הקניות הסתתרה רגולציה מפוצלת, מיושנת, ולעיתים גם סותרת – שהכבידה על הייצור, חסמה יבוא, ופגעה בתחרות.

והתוצאה? רפורמה מוסכמת עם משרד הבריאות ומשרד החקלאות, שצפויה להפחית את מחירי הבשר בעד 15% ולחסוך לציבור עד 1.8 מיליארד ש"ח בשנה.

כך זה קרה.

הבעיה: רגולציה שלא התאימה למציאות

שוק הבשר הטחון בישראל מפוקח על ידי שני רגולטורים – משרד הבריאות ומשרד החקלאות. הפיצול ההיסטורי יצר חפיפה בסמכויות, כפילות בדרישות ולעיתים גם סתירות. גם בשטח היה לעיתים כפל פיקוח.

בתחילת שנת 2025 הצוות שלי החל לבחון את הרגולציה בתחום, בעבודה משותפת עם שני המשרדים. בתהליך הזה עלו מספר ממצאים שהצביעו על כמה כשלים מרכזיים, למשל:

• מפעל בשר גולמי נדרש גם להיתר ממשרד החקלאות וגם לרישיון יצרן ממשרד הבריאות.
• אם מפעל בשר רצה לטחון בשר ולארוז אותו, ואז לשווק את הבשר ישירות לצרכנים – חלה עליו חובת "GMP מורחב". בין היתר המפעל היה צריך להציב וטרינר בנקודות מכירה של הבשר הטחון. סט דרישות מאוד יקר.
• חובה לשנע בשר טחון בתרמובוקסים בלבד, גם כאשר הבשר ממילא משונע במשאיות מקוררות.
• מגבלות על גודל אריזה ואחוזי שומן שלא תאמו את התקינה האירופית ולכן חסמו יבוא בשר טחון.

בפועל, לא ניתן היה לשווק בשר טחון מצונן שנטחן ונארז במפעל.

במילים פשוטות: ריבוי דרישות מחמירות, הוראות תהליכיות, הוראות שונות מהמקובל בעולם ודרישות מיושנות.

הניתוח המלא מופיע בדוח ממצאי הבחינה שפרסמנו בתחילת פברואר 2026.

השאלה המקצועית: האם זה באמת מסוכן?

בשר טחון הוא מוצר רגיש יותר מיקרוביולוגית מנתח שלם. הטחינה מגדילה שטח פנים ומפזרת מזהמים פוטנציאליים.

אבל בניהול סיכונים לא שואלים "האם יש סיכון?", אלא:

• מה ההסתברות?
• מה החומרה?
• האם נדרש להפחית את הסיכון?
• האם הדרישה הרגולטורית מפחיתה את הסיכון באופן אפקטיבי?

בעבודה המקצועית שעשינו יחד עם המשרדים מצאנו שהדרישות המחמירות שנקבעו בעבר לא נדרשות כדי לצמצם את הסיכונים. חלק מהן היו סותרות. חלק מהן נקבעו מזמן ומאז הטכנולוגיה השתנתה והסיכונים קיבלו מענה. ויש דרישות שפשוט הסכמנו שאין בהן ערך.

במקביל ביצענו מחקר בין לאומי. ראינו שדרישות כמו שינוע בתרמובוקס אינן מעוגנות בסטנדרט בינלאומי עדכני.

כלומר – הייתה רגולציה. אבל לא בטוח שהיה בכולה צורך או שהיא ניהלה את הסיכון בצורה מיטבית.

הפתרון: פחות תהליך, יותר תוצאה

במקום לייצר עוד נהלים, עשינו שלושה מהלכים מרכזיים:

1. הפרדה ברורה בפיקוח
יישמנו את עקרון "רוב פעילות" שבחוק המזון. מפעל יהיה בפיקוח דרג השטח של משרד אחד בלבד. בלי כפל ביקורות. בלי סמכויות חופפות.

2. אימוץ רגולציה אירופית
אימוץ מלא של תקנות האיחוד האירופי 853/2004 ו-2073/2005 לעניין ייצור, הובלה ורמות מיקרוביולוגיות. עם השלמה של נהלים אמריקאיים ל-STEC.
במקום לכתוב סטנדרט ישראלי ייחודי בחרנו בהתאמה לעולם. ככה שני המשרדים יכלו להתמרכז סביב מכנה משותף מקצועי, ידוע וגם לאפשר יבוא.

3. צמצום התערבות והעברת אחריות ליצרן
היצרן יקבע את חיי המדף לפי ניהול סיכונים. אין מגבלה רגולטורית על אחוז שומן – יש חובת סימון. והוסכם לבטל את מגבלות גודל אריזה.

המהלך המלא מפורט במסמך השינויים המוסכמים ברגולציה ששני המשרדים שותפים לו.

מה המשמעות הכלכלית?

בדרך כלל אנחנו מבצעים ניתוח תהליכי ובוחנים מה העלות שכרוכה בציות לכל סעיף וסעיף. אבל המקרה הזה היה מיוחד.

בגלל ריבוי ההוראות המחמירות – טוחנים בשר רק בנקודות המכירה, וכמעט רק לעיני הלקוח. יש מעט סניפים שעברו תהליך רגולטורי יקר וקיבלו רישיון יצרן, כדי שיוכלו לטחון שלא לעיני הלקוח – למשל בשביל לקוחות שמזמינים משלוחים.

התוצאה היא שפעילות משמעותית – טחינה תעשייתית של בשר במפעלים – פשוט לא קיימת. טחינה במפעל בטוחה יותר מבחינה בריאותית ויעילה וזולה יותר כלכלית.
אם העסקים היו מנסים לשווק בשר שנטחן במפעלים – העלות של ציות לכל ההוראות הייתה יותר מ-2 מיליארד ש"ח. אבל הדרישות כל כך מחמירות ויקרות שאף אחד פשוט לא מבצע את זה.

אבל איך מכמתים את עלות הרגולציה (והחיסכון מהשינוי), כשהפעילות נמנעת ואף אחד לא מציית לה?

איך חישבנו את החיסכון?

זה הסבר מפושט של החישוב שביצענו.

1. הגדרנו את גודל השוק – בדקנו כמה בשר טחון ומוצרי בשר נמכרים בישראל ומה המחיר הממוצע לצרכן, על בסיס נתוני מכר ארציים.

2. ניתחנו את השפעת הרפורמה על הפעילות התפעולית – ניתחנו את הפער בין טחינה בנקודת מכירה לבין טחינה תעשייתית מבוקרת. הפער המרכזי הוא שאם נאפשר טחינה תעשייתית – נקודות מכירה וסניפים של רשתות שיווק לא יצטרכו להחזיק קצביות. למעשה כבר היום משווק בשר ארוז מראש מהמפעל. הסיבה היחידה להחזיק כיום קצביה היא בשר טחון – שחייבים לטחון לעיני הלקוח. אם תתאפשר טחינת בשר במפעל, הסניפים לא יצטרכו יותר להחזיק קצביה. כמובן שכמו כל התהליך – התבססנו על נתונים ועל שיח עם מומחים ובעלי עניין.

3. תרגמנו להשפעה על העלויות – עלות הפעלת קצביה כוללת את השטח (שכירות, ארנונה, דמי ניהול), עלות העובדים, המכשור (רכישה, תחזוקה), והוצאות תפעול תפעול נוספות. 

מצאנו שכלל העלויות האלו מהוות כ-10%-15% מעלות הבשר, ונקודות המכירה מגלמות את העלות הזו במחירים של כל הבשר שנמכר. גם כל בשר טחון וגם על נתחי בשר.

מתוך זהירות חישבנו מה תהיה שווה הוזלה של 7%-15% במחירי הבשר שנמכר בישראל, לפי טווח של היקף הבשר שנמכר בישראל בשנה. זה חישוב שמרני, מבוסס נתונים.

כך התקבל טווח חיסכון של 700 מיליון עד 1.8 מיליארד ש"ח בשנה. זה לא חיסכון בתקציב המדינה, זה חיסכון בכיס של כל אחד מאיתנו.

זה בתמצית התהליך שעשינו. את הפרטים המלאים תוכלו לקרוא בדוח שלנו.

מה למדתי מהתהליך הזה?

1.  כפילות רגולטורית היא לא רק בעיה בירוקרטית. היא פוגעת בתחרות וביוקר המחיה, והיא יכולה לפגוע גם בהגנה על בריאות הציבור.

2. שיתוף פעולה בין רגולטורים אפשרי והכרחי. הוא דורש עבודה מקצועית, אמון, נתונים ושיח פתוח.
התהליך היה מאתגר אבל הצלחנו להתגבר על המכשולים השונים בזכות השותפות המצויינות שהיו לנו בשני המשרדים.

3. ובעיקר – לפעמים הישג הוא לא להוסיף רגולציה חדשה, אלא תיקון ושיפור של הוראות קיימות, וביטול של מה שכבר לא נדרש.

וזה בדיוק המקום שבו מדיניות ציבורית פוגשת את החיים עצמם.

מאוד פופולרי לבקר את הממשלה. אבל נעשית עבודה טובה וחשובה. זה קשה, זה דורש מקצועות וזה לוקח זמן. אבל כשעובדים נכון זה מצליח – והציבור מרוויח.

---

אני מגייס כיום עובד נוסף לצוות שלי. מי שמתעניין מוזמן להגיש מועמדות דרך כאן.

גילוי נאות: אני משמש כסמנכ"ל ברשות האסדרה והובלתי את הרפורמה הזו במסגרת תפקידי.