האמת על תלונות הציבור

בשנת 2015 התקבלו בנמל התעופה רונלד רייגן בוושינגטון 8,760 תלונות על רעש ממטוסים. מתוכן 6,852 תלונות הגיעו מבית אחד בלבד. זה 78% מכלל הפניות.
בממוצע כמעט 19 תלונות ביום שנשלחו מאותו אדם ומאותה כתובת.

זה נשמע חריג, אבל נתונים עדכניים מראים שהתופעה לא נעלמה. בשנת 2024 אדם אחד הגיש 20,089 תלונות, שהיוו כ־25% מכלל התלונות.
בשנת 2024 הוגשו בסך הכל 79,918 תלונות שהגיעו מ- 188 מתלוננים. כלומר בממוצע 425 תלונות לאדם בשנה. יותר מתלונה אחד ביום כל יום.

כלומר לכאורה יש "המון תלונות ציבור". אבל בפועל זה לא הציבור הרחב, אלא מספר קטן מאוד של אנשים שמייצר חלק עצום מהתלונות.
לא מדובר בגורם שמרכז פניות מהרבה אנשים ומעביר אותן במרוכז, אלא מתלונן אחד ויחיד.

מקצוע חדש: מגיש תלונות ציבור

לאורך השנים שלי בממשלה שמתי לב לתופעה דומה. יש אנשים שהגשת תלונות ופניות היא כמעט מקצוע עבורם.
אדם אחד שולח מכתבים לרגולטור, פונה למנכ"ל או לשר בתלונות על אותו נושא, מגיש בקשות חופש מידע ומנהל התכתבויות ארוכות עליהן, מגיע לדיונים בכנסת, פונה למבקר המשרד ולעיתים גם מנהל הליכים משפטיים.

זה נראה כמו מעורבות אזרחית פעילה. אבל בפועל לא תמיד מדובר במעורבות ציבורית רחבה.
פניות הציבור לממשלה מגיעות מכל הציבור, אבל בפועל הן ממש לא מפוזרות באופן שווה.
מספר קטן מאוד של אנשים מייצר חלק גדול מאוד מהפניות.

אקטיביזם אזרחי הוא דבר חיובי.
לעיתים מדובר בעמותה שפועלת בתחום מסוים – סביבה, זכויות עובדים או זכויות בעלי חיים. זה לגיטימי גם אם זה לפעמים מעצבן את משרתי הציבור וגם אם לפעמים העיסוק בהן קצת יוצא מפרופורציה.

אבל לפעמים קורה גם משהו אחר.
לא עמותה שמקדמת מטרה ולא עסק שמנסה לפעול אבל מתמודד עם רגולציה מגבילה.

אלא שחקנים שהפכו את העיסוק בממשלה ואת השימוש בפניות ציבור למודל העסקי שלהם.
לדוגמה: עורכי דין שמייצרים עומס של פניות, תכתובות, תלונות ובקשות מידע – בתקווה למצוא מסמך לא מדוייק, טעות פרוצדורלית או ניסוח בעייתי – ואז למצוא לקוח ולבנות סביב זה תביעה.

כלומר המטרה היא לא לקדם אינטרס ציבורי או לפתור בעיה רגולטורית.
המטרה היא להפעיל לחץ מתמשך על המערכת עד שמישהו יעשה טעות או עד שמתגלה בעיה (בעיה שלא ידענו שקיימת, אבל חפרנו מספיק) – ואז לנצל את זה.

היוצרות התהפכו.
מנגנונים כמו תלונות הציבור או בקשות חופש מידע נועדו כדי לסייע לאזרח "חלש" שמתמודד מול הממשלה החזקה והגדולה.
כאן קורה ההיפך. דינמיקה של ציד או דיג: שחקן מיומן עם סבלנות משתמש בכלים הדמוקרטיים כדי לצוד את הממשלה.

דפוס חוזר

התופעה הזאת מופיעה גם במקומות אחרים.
נתונים ממשרד החינוך האמריקאי מראים שבשנת 2023 אדם אחד הגיש 5,059 תלונות על אפליה מינית. באותה שנה התקבלו בסך הכל 8,151 תלונות. כלומר 68.5% מכלל התלונות הגיעו מאדם אחד.

מנגנון DMCA מיועד לדיווח על הפרת זכויות יוצרים באינטרנט. מחקר של Columbia University ו-UC Berkeley בחן יותר ממיליארד בקשות ומצא ריכוז קיצוני של הפניות: 10 שולחי בקשות היו אחראים ל-41% מכלל בקשות ההסרה בעולם, ו-100 שולחי בקשות היו אחראים לכ-72% מהבקשות.

מחקר אחר בחן את מערכת התלונות על זיהום במדינת טקסס. המחקר בחן כ-130,000 תלונות אזרחים על זיהום סביבתי ומצא שחלק קטן מהמתלוננים אחראיים לאחוז ניכר מהתלונות (אין פירוט) – מתלונן בודד יכול להיות אחראי לעשרות ולעיתים אפילו למאות תלונות.

ואם נחזור לשדות תעופה: מחקר של EUROCONTROL על שדה התעופה במנצ'סטר מצא שבשנים מסוימות שלושה אנשים בלבד הגישו כ-40% מהתלונות. ומתוך כלל התלונות על שדה התעופה בדבלין, כמעט 90% מהתלונות הגיעו מאדם אחד.
הגרף הבא מציג את התלונות על רעש נגד שדה התעופה של לאס וגאס. בכתום: אחוז התלונות שהגיעו ממתלונן בודד, בצהוב – כל יתר התלונות.

משהו לא בסדר. לא לזה התכוונו כשיצרנו את המנגנון של "תלונות ציבור".

חלק מהמקרים האלו מציגים מקרי קצה, בהם אדם אחד אחראי על כ-70% מכלל התלונות במדינה ענקית כמו  ארה"ב. אבל גם כאשר אדם אחד בלבד אחראי על 10% מכלל התלונות במדינה – זה מצב מעוות או לפחות יוצא דופן. במסגרת התחקיר שעשיתי נתקלתי בעוד הרבה מחקרים ומסמכים שזיהו שאנשים בודדים עושים שימוש לא פרופורציונאלי במנגנונים שאמורים להיות נגישים לציבור הרחב.

מי משלם את המחיר?

הבעיה היא לא רק ערכית או עקרונית. היא גם כמותית.
עובדי ציבור שאמורים לשרת את כלל הציבור משקיעים חלק גדול מהזמן שלהם בטיפול בתלונות שמגיעות ממספר קטן מאוד של אנשים.

במקום שהממונה על בטיחות בתעופה יתמקד בשיפור הבטיחות לציבור כולו, הוא עלול למצוא את עצמו עוסק שוב ושוב בפניות של אדם אחד שמסובב את כל המערכת סביב הנושא שמעניין אותו, כאשר אולי יש בעיות ונושאים הרבה יותר משמעותיים לציבור הרחב.
במובן הזה יש כאן בעיה דומה לתופעת הלובינג וקבוצות האינטרס: קבוצה קטנה מצליחה לתפוס חלק גדול מהקשב של מקבלי ההחלטות ולייצר השפעה לא פרופורציונאלית.
הערוצים הדמוקרטיים – תלונות ציבור, בקשות חופש מידע, דיונים בכנסת – עלולים להפוך לכלי שמשרת אינטרס צר שמוצג כאילו הוא פנייה של אדם מהרחוב או של הציבור הרחב.

הזמן של מקבלי החלטות מוגבל. כל שעה שמושקעת באדם אחד (שהגיש עשרות, מאות או אלפי פניות) היא שעה שלא מוקדשת לבעיות של הציבור הרחב.
בסוף מי שמשלם את המחיר הוא הציבור – אנשים כמוכם שאין להם זמן לשלוח מאות תלונות על אותו נושא.