הבוקר פורסם בעיתונות שמתגבשת תכנית שמטרתה לנהל טוב יותר את מערכת הרגולציה בישראל (התכנית אומצה בהחלטת ממשלה 4398). הכותרת יותר דרמטית מהתוכן של הכתבה, אבל בהחלט מדובר במהלך חשוב. ננסה להסביר למה צריך שהממשלה תוביל מדיניות רגולציה מסוגרת ומנוהלת.

כדי שנבחרת תצליח, היא צריכה מאמן. מישהו שדוחף קדימה ולמעלה. שמכשיר את השחקנים. מישהו שמבין את כללי המשחק ורואה מעבר לטכניקה הספציפית של כל שחקן. מאמן מייצר שפה משותפת ודואג לתיאום בין השחקנים.

ה-OECD בחן את מדיניות הרגולציה של ישראל ופרסם הערכת מצב והמלצות להמשך

החדשות הטובות הן שישראל צפויה לקפוץ למעלה בהרבה מדדים, מכיוון שרק ב-2014 הטמענו מדיניות רגולציה ומאז התקדמנו מאוד. מצד שני, ה-OECD מצא שצריך למסד את המנגנונים והוא ממליץ לבסס מערכת שתשפר את מדיניות הרגולציה של ישראל.

הנה כמה נקודות מעניינות:

1. תהליך גיבוש של רגולציה.

לכולנו יש נטיה לקפוץ לפתרון לפני שאנחנו מבינים עד הסוף את הבעיה. זה כשל קוגניטיבי בסיסי שגורם לנו לקבל החלטות מבוססות אינטואיציה ולא על נתונים ולוגיקה. מקבלי החלטות ורגולטרים הם גם בני אדם ולכן חשוב להתוות תהליך מסודר שעוזר להם להבין את הבעיה ואת גורמי היסוד שלה, לפני שרצים לאמץ פתרון. הרבה פעמים מגלים שהבעיה שונה ממה שחשבנו או שהפתרון אינו תוספת של רגולציה. שיטת "רגולציה חכמה" (RIA) עוזרת לשאול את השאלות הנכונות, כדי להבין את הבעיה ולקבל החלטה מבוססת ניתוח עלות-תועלת. זה נכון בכל תחום רגולטורי – פיננסים, בטיחות, תחרות, פיקוח מחירים. זה נשמע מובן מאליו אבל גם בישראל וגם בעולם, לא עושים את זה אוטומטית ואפשר לראות ששימוש בשיטה הזו מקפיץ ברמה רמות את איכות קבלת ההחלטות.

ה-OECD אומר, בהקשר הזה, שצריך לשפר את ההטמעה של השיטה ולשים דגש על הכשרה מקצועית של הרגולטורים, כי רגולציה היא מקצוע. הארגון גם מציין שבמדינות מתקדמות עם מדיניות רגולציה בשלה (למשל – ארה"ב, בריטניה, הולנד, קנדה והאיחוד האירופי) יש גוף במרכז השלטון שבודק את הליכי גיבוש הרגולציה ומציב רף לרגולטורים כדי למשוך אותם למעלה ולהבטיח רמה מינימלית.

2. אימוץ והכרה ברגולציה בינ"ל.

לפחות בכל מה שנוגע או קשור ליבוא וליצוא, נקודת המוצא צריכה להיות תאימות לרגולציה בינ"ל. זה לא רק תורם לצרכנים ולעסקים במדינה, זה גם חוסך במשאבים ומייעל את התהליך – כי אם באירופה כבר נעשתה עבודה מקצועית וגובש תקן מסוים, חבל לעשות את אותה עבודה גם אצלנו. ישראל היא מדינה קטנה ולכן הגיוני במיוחד להסתמך על מדינות גדולות עם הרבה משאבים. בתחומים רבים אין שוני מהותי בין ישראל למדינות מערביות אחרות ולכן הצעד ההגיוני הוא אימוץ או הכרה ברגולציה בינ"ל.

3. מנגנון מובנה של בחינה בדיעבד.

נניח שהעברנו רגולציה, איך יודעים שהיא הצליחה ועשתה את העבודה? אךי יודעים שהיא לא מזיקה? איך מוודאים – אחרי עשור – שהיא לא מיותרת? בשביל זה צריך מנגנון מובנה שמחייב את המערכת לבצע בחינה בדיעבד ואפילו להצדיק את הרגולציה על בסיס נתונים. צריכה להיות הבחנה בין חוקים, תקנות ונהלים; ובין חקיקה ממשלתית ופרטית, אבל העיקרון הוא בחינה תקופתית בדיעבד.

4. איחוד גופי הפיקוח והאכיפה.

יש בישראל כ-250 רגולטורים שונים – מספר גבוה גם בהשוואה למקובל בעולם. זה לא אידיאלי בכל מה שנוגע לקביעת רגולציה (חשש לסתירות ולחוסר תיאום), אבל זה בהחלט מקשה בתחום הפיקוח והאכיפה. אם לכל רגולטור יש מערך פיקוח ואכיפה נפרד – יהיו המון מפקחים שמסתובבים בחוץ ועורכים ביקורות אצל אזרחים ועסקים. פיקוח ואכיפה זה תחום שמצריך המון משאבים ממשלתיים. למשל מלטה העבירה חוק שהקים מטה (עם סמכויות) לתיאום פעילות הפיקוח והאכיפה של 23 רשויות רגולטוריות מתחום מגוונים: זכויות לאנשים עם מוגבלויות, מים וחשמל, הרשות לתחרות והרשות להגנת הצומח. בהולנד איגדו את הרגולטורים (כ-100 בסך הכל) לכ-12 אשכולות, כאשר לכל אשכול יש מערך פיקוח ואכיפה מאוחד. לדוגמה – אשכול של כל הרגולטורים בתחום בטיחות מזון; אשכול ההגנה על צרכנים (הגנת הצרכן, בטיחות מוצרים) וכו'. מהלכים כאלו גם מצמצמים את העלויות שהפיקוח מטיל על הציבור וגם משפר את האפקטיביות של הפיקוח והאכיפה. שימו לב שהבאתי דוגמאות לשתי מדינות קטנות. כאן העובדה שישראל קטנה היא דווקא יתרון – ארה"ב תתקשה לאחד מספר רגולטורים יחד אבל במדינה בסדר גודל כמו של ישראל זה לחלוטין אפשרי.

5. תכנית מסודרת לחקיקה ולרגולציה.

כשביקרתי באירופה התפלאתי לראות שהם יודעים בדיוק אילו רגולציות המערכת תבחן האם לאמץ. יש להם תכנית עבודה לשנתיים – שמתחילה ביחידות המקצועיות (הרגולטורים) ונוגעת גם למחלקות המשפטיות (אם היחידה המקצועית החליטה לשנות את הרגולציה, היא מעבירה את הנושא לטיפול משפטי). ככה גם גורמי המקצוע, גם משרד המשפטים, גם ההנהלה וגם הציבור – כולם יודעים מה צפוי. זה מאפשר לדג הניהולי לקבוע סדרי עדיפויות ולציבור לדעת מה נמצא על השולחן ולהביע את עמדתו. משרד רה"מ ומשרד המשפטים השיקו השנה לראשונה את תכנית החקיקה הממשלתית, שעושה סדר בנושא. אפשר רק לקוות שהיא תתבסס ותעזור גם לרגולטורים לתכנן את העבודה שלהם. כאן תוכלו לקרוא דוח של משרד המשפטים על מגמות בחקיקה בישראל.

כל הדברים האלו לא קורים לבד. כמו קבוצת כדורגל, צריך מאמן שעוזר ודוחף קדימה ולמעלה. בגלל זה, מטה מקצועי וחזק שמרכז את מהלכי מדיניות הרגולציה הוא כל כך קריטי להצלחה של המהלך. ה-OECD הצביע על כך שבישראל גורמי מדיניות הרגולציה מפעילים סמכות רכה יחסית, בעוד שבעולם יש יחידה מרכזית עם יותר יותר סמכויות.

מה שחשוב הוא השילוב והאיזון. שינויי עומק כאלו לא קורים בהנחתות מלמעלה. חשוב לסמן יעדים, אבל צריך גם להכשיר, לתמוך ולדחוף מהשטח. לעבוד עם השחקנים ולחזק אותם.