שימוש ברגולציה למטרות אינטרסנקטיות

הרגולציה בכוס התה

תעשו לעצמכם כוס תה ושבו לקרוא סיפור קצר –

בשנות ה-50 נקבע בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (איכות מזון) שמזון לא יסגר באמצעות סיכות מתכת. המטרה הייתה למנוע בליעה של סיכות מתכת. למשל אם תיון נסגר ע"י סיכת מתכת, הסיכה עלולה להשתחרר כשהתיון בכוס.

באותה רוח, בשנות ה-80 נקבע תקן מחייב שהיה ספציפית לשקיות תה וקבע הוראות דומות. התוצאה הייתה שהרגולציה הישראלית אסרה לייצר, לשווק או לייבא לישראל תיונים שסגורים באמצעות סיכת מתכת. מדובר בתקינה ייחודית לישראל. אפשר היה לשווק רק תיונים שנסגרו בחום או באמצעות דבק.

בשנות ה-90 וועדה מקצועית של משרד הבריאות מצאה שלא קיים צורך בטיחותי באיסור הזה. לכן משרד הבריאות והממונה על התקינה במשרד הכלכלה החליטו לשנות את הרגולציה ולבטל את האיסור. הביטול היה צפוי לפתוח את ישראל לייבוא תה של יצרניות בינ"ל שייצרו תיונים שנסגרו באמצעות סיכות.

מי שלא הייתה מרוצה מהמלך הזה היא חברת ויסוצקי. במשך שנים היא שלטה בשוק התה המקומי ופס הייצור שלה התבסס על הלחמת התיונים ולא על סיכות. ויסוצקי עתרה לבג"צ כנגד החלטת משרד הבריאות והממונה על התקינה. מעבר לטענות משפטיות שונות, ויסוצקי טענה שהאיסור על סיכות מתכת נועד להגן על הציבור ושהביטול יסכן את הציבור.

ויסוצקי טענה בשם בריאות ובטיחות הציבור, אבל היה לה גם אינטרס עצמי: ביטול הרגולציה היה פותח את השוק לתחרות. הרגולציה נועדה להגן על הציבור, אבל במשך עשרות שנים היא בעצם הגנה על ויסוצקי מפני תחרות.

משרד הבראות והממונה על התקינה טענו בבית המשפט ש"עניינה של העותרת בקיום האיסור נובע אך ורק מן האינטרס הפרטי שלה למנוע את כניסתם לשוק של מוצרים מתחרים". סוף הסיפור הוא שהעתירה נדחתה והשוק נפתח לתחרות.

בשם האינטרס הציבורי

זה לא מקרה נדיר או יוצא דופן. לעיתים קרובות הרגולציה משרתת בעלי עניין שונים ומשונים. במסגרת העבודה שלי אני מקבל מידי פעם הצעות של חברות לחייב את השוק לאמץ תקני איכות שונים (כמו ISO). מה האינטרס של חברה מסחרית שהממשלה תחייב אותה לייצר לפי תקן ISO? האינטרס הוא שכולם יהיו חייבים לעמוד בתקן – כנראה שאותה חברה יכולה לעמוד בו והיא יודעת שחלק מהמתחרים שלה לא יוכלו לעמוד בתקן. במקום שחברות יתחרו זו בזו, הן משתמשות בממשלה כדי לחסל את המתחרים.

הטיעון הוא תמיד בשם האינטס הציבורי. אי אפשר לבקש תוספת רגולציה (או להתנגד לביטול של רגולציה) בטענה שהמטרה היא לחסום תחרות. כשמדברים על רגולציה לכולם יש כוונות טהורות – רוצים להציל את הציבור משריפות, הרעלות, שאיפה של חומרים מסוכנים ותאונות עבודה. לפעמים קבוצות האינטרס מגלות אכפתיות יותר גבוהה מהממשלה והן מבקשות שיטילו עליהן חובות ומגבלות. לעיתים קרובות יש מישהו שמרוויח מרגולציה לא טובה ומרגולציה מיותרת.

זה מבלבל ולפעמים מרגיש כאילו התפקידים התהפכו. אבל הם לא. אותם גורמים פשוט מקמטים ומעוותים את הרגולציה כדי שהיא תשרת אותם.

מי משתמש ברגולציה לצרכיו?

באופן לא מפתיע מי שמצליח להשפיע על עיצוב הרגולציה הם השחקנים החזקים, שיש להם גישה לרגולטור והם פנויים לעסוק בזה.

ב-95% מהמקרים זה לא צבעוני כמו שזה נשמע. לא מדובר בשוחד או ב"שבי רגולטורי". אלו גורמים שמשמיעים את עמדתם, מציגים נתונים וטענות מקצועיות, שיכולות להיות הגיוניות ומוצדקות. לפעמים עמדתם מתקבלת ולפעמים לא. אבל בדרך כלל אלו אותם שחקנים שמצליחים להשמיע את קולם.

ומתי יש לקבוצות אינטרס השפעה רבה על הרגולציה? למרות הטענה הפופולארית, לדעתי הבעיה העיקרית היא לא "דלת מסתובבת" (כפי שהבלוג "נער אוצר" הסביר היטב). הבעיה המרכזית היא שהרגולטור חלש. לא פוליטית, אלא מקצועית.

כשאין לו תהליכי עבודה סדורים, כשלא מגדירים ומודדים יעדים, כשאין בפניו נתונים, וכשהוא לא עושה בדיקה מקצועית מעמיקה. לכן תהליכי גיבוש רגולציה חכמה והקפדה על עבודה מסודרת (ולא שימוש בתחושות בטן) מגנים על הרגולטור מעיוותים. מדיניות רגולציה כוללת תרופות לחולשות האלו, למשל באמצעות ניהול סיכונים.

עוד דרך לייצר חסינות היא להגביר את השימוש בשיתוף ציבור. כשאין תהליכי שיתוף ציבור מקיפים ומעמיקים, קבוצות האינטרס ישמעו. זה לא בגלל שהרגולטור מושחת. פשוט לקבוצות האינטרס יותר קל יותר להשמיע את קולן. הדרך לאזן את זה היא להתאמץ ולשמוע את מי שמתקשה להציג את עמדתו. בדרך כלל חושבים על קבוצות מוחלשות ועל עסקים קטנים, אבל הקבוצה שהכי פחות נשמעת היא הציבור הרחב. האינטרס שלנו פשוט מדולל מידי. שיתוף ציבור גם יספק לרגולטור יותר מידע וישפר את ההחלטה.

שימו לב לקמפיינים שמנסים להפחיד את הציבור כדי להצדיק רגולציה שמיועדת לשרת קבוצות אינטרס. יש קמפיינים כאלו כל הזמן והם תמיד בעד מטרות ראויות. נסו לזהות את האינטרס החבוי מאחורי אותם קמפיינים ואת מי הרגולציה אמורה לשרת.