ראינו עד כמה רגולציה יכולה להזיק ולהעיק על האזרח ועד כמה היא יכולה להגן ולשפר את אורח החיים. בפוסט הזה נדבר על עד כמה המעבר לרגולציה שמשרתת את האזרח היא מורכבת ומאוד קשה לביצוע. היום נסקור שישה אתגרים מרכזיים בדרך לרפורמה ברגולציה.

האתגרים בדרך לרפורמה רגולטורית

1. פרטים קטנים והרבה

רוב הרגולציה לא נקבעים בחוקים של הכנסת, אלא בתקנות ובעיקר בנהלים, הוראות, רישיונות וכו'. אומרים ש"אלוהים נמצא בפרטים הקטנים" וכך גם הרגולציה. הנה כמה דוגמאות:

תקנות התכנון והבניה מגדירות בצורה מאוד פרטנית איך לבנות בית. למשל, לפי פרט 2.21 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), השטח של החלונות במטבח יהיה לפחות 5% משטח רצפת המטבח. אגב, בחדר שינה שטחם המינימלי של החלונות הוא 8% ובחדר שירות שאינו חדר ארונות – 10% משטח רצפת החדר. עוד דוגמה: פרק 2.91 קובע שדלת הכניסה לדירת מגורים תהיה או מעץ (לפי תקן ישראלי 23) או מפלדה (בתנאי ש"כנף הדלת בנויה משני לוחות פלדה בעובי של 1.2 מילימטר כל לוח" ועוד ארבעה תנאים).

תקנות 58-60 לתקנות התעבורה קובעות שנהג שמתכנן לפנות חייב לאותת באמצעות אור מהבהב. אבל התקנות גם מגדירות איך לאותת עם היד, למקרה שמכשיר האיתות התקלקל. אם מדובר בפניה ימינה: "בהוצאת הזרוע השמאלית עד למרפק מחוץ לרכב בקו אפקי". ואם מדובר בפניה שמאלה: "בהנעת כף היד השמאלית והזרוע במעגל מחוץ לרכב בכיוון מהלך השעון". אני בטוח שכולכם ידעתם את זה והייתם מבינים את האיתות אם נהג אחר היה מבצע אותו.

תקנות התעבורה מפורטות גם לגבי רכבים. למשל, תקנה 316א. קובעת שלאוטובוס ציבורי יהיו לפחות 13 כוחות סוס, לעומת 12 כוחות סוס בלבד אוטובוס פרטי. ובתקנה 314 יש פירוט של המשקל המירבי המותר עבור עשרות סוגי רכבים לפי מספר הסרנים, התומכים והמרחק ביניהם.

המון המון פרטים. חלקם טובים, מדוייקים ועדכניים; חלקם לא. שר או חבר כנסת לא יכולים פשוט לומר – "תתקן את זה", כי "זה" מורכב ממאות ואלפי פרטים קטנים. המשמעות היא שתיקון של הרגולציה מצריך עבודת נמלים: צלילה לפרטים, בדיקה פרטנית שלהם ואז בחינה של ההשפעות המערכתיות. זה פאזל עם המון המון חלקים קטנים.

2. עולם תוכן מקצועי

כמו שראינו הרגולציה היא לרוב מקצועית ולכן היא נכתבה על ידי מומחים בתחומם. למשל – האם הרמה הבטוחה של קרינה אלקטרומגנטית היא 1,000 מיליגאוס? אולי 4 או 0.4 מיליגאוס? (יש מחלוקת בין אנשי המקצוע: ראו כאן וכאן)

צריך להבין את התוכן המקצועי בשביל לדעת איפה יש בעיות ברגולציה (למשל – למה אוטובוס ציבורי צריך 1 כוח סוס יותר מאוטובוס פרטי; או למה בכלל צריך לקבוע את זה). ואחר כך צריך להשתמש בידע המקצועי כדי לפתור אותן.

לכן אם רוצים לשפר את הרגולציה, צריך לאתגר את אותם מומחים. צריך לצלול לתוך עולם תוכן מקצועי, ללמוד אותו לפרטיו, להבין מה התכלית של כל הוראה ואז לחבר את הפאזל המקצועי הזה יחד. רפורמה בתחום הרגולציה מצריכה לימוד של עולם התוכן כדי לעזור לרגולטור המקצועי לשפר את איכות הרגולציה. זה מצריך הרבה עבודת הכנה, למידה מהירה ושתוף פעולה עם הרגולטור המקצועי.

3. טעויות שנעשו בעבר

חלק מהקושי להוביל רפורמות ברגולציה הוא שמתמודדים עם טעויות מהעבר. למשל, אם לא אספנו מידע בעבר – יהיה לנו קשה לבצע ניתוח מבוסס נתונים (כי אין). היכן שהשירות לא היה מקצועי, נגיש ואכפתי – נוצר חוסר אמון של הציבור בממשלה. זה גם קורה במקומות בהם פעולות הפיקוח היו ממוקדות הרתעה וענישה ולא היו ממוקדות בעידוד ציות. באותם מקרים קשה לייצר שיתופי פעולה עם הציבור ולהזמין אותו לתרום רעיונות. יכול להיות שכל הצוות בעניין, אבל בגלל החלטות לא טובות שהתקבלו לפני עשר ועשרים שנה – יהיה קשה היום לייצר שינוי.

4. נוגע בכל האלמנטים של מגזר ציבורי

רגולציה היא פונקציה מרכזית של הממשלה. הרבה אנשים עוסקים בה ויש סביבם מערכת תומכת מאוד גדולה. לכן אם רוצים לתקן את הרגולציה, נצטרך להפעיל חלקים רבים מתוך המנגנון הממשלתי. למשל –

אם נרצה להיעזר במומחים לניהול סיכונים או להצטייד בציוד בדיקות מדוייק יותר – נצטרך לעבור תהליכי רכש. אלה כוללים תקציבים, מכרזים, עבודה עם החשבות וכו'.

אם נרצה לשפר את איכות כוח האדם של הרגולטורים, נצטרך סיוע של אנשי משאבי אנוש. זה נכון גם לעניין שינויים במבנה הארגוני של הרגולטור, שנחוצים כדי לחזק אותו או לעזור לו למלא את תפקידו. גיוס כוח אדם הוא תהליך מורכב וממושך.

אם נרצה לתת לציבור שירות יותר טוב, לייעל תהליכים, לשפר את הדיוק ולאסוף נתונים – נצטרך מערכות מחשוב. הרגולטור המקצועי לא מפתח ולא מנהל לעצמו מערכות מחשוב, זה נעשה על ידי יחידת המחשוב ומערכות המידע של המשרד/ רשות.

בכל מקום שתהליכים אלו עובדים חלק ומהר – יהיה קל יותר להוציא לפועל רפורמה ברגולציה. היכן שקשה לצאת למכרזי רכש, לעסוק בכוח אדם או לפתח מערכות מחשוב – הרפורמה המקצועית תתעכב.

5. תהליכים משפטיים ממושכים

נניח שחקרנו עולם תוכן ספציפי ואת כל הרגולציה עליו. וגיבשנו מתווה לרפורמה – למשל ביטול חלק מתהליך הרישוי. אבל אם תהליך הרישוי מעוגן בחוק או בתקנות, נצטרך לתקן אותם כדי לבצע את השינוי. שינויים משפטיים בחוק או בתקנות הם תהליכים ארוכים ומסורבלים, שיכולים להיתקע בהמון נקודות. התהליך המשפטי חשוב ומועיל, אבל גם יש לו מחירים.

הבעיה קשה במיוחד בתיקון של חוקים (או תקנות שחייבות את אישור הכנסת). אחרי שמסיימים את העבודה בתוך המשרד, צריך לפנות למחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים ולקבל את אישורם (בדרך כלל יש סבב שאלות ותיקונים), לאחר מכן לפרסם תזכיר חוק, ואז להעביר לכנסת. בכנסת התיקון צריך לעבור שלוש קריאות במליאה ודיונים בוועדות. התהליך בכנסת כפוף ללו"ז של הכנסת, שלפעמים יש לה משהו יותר דחוף לעשות. ואז ממתינים.

6. אין לרגולטור תמריץ

את הנקודה הזו הזכרתי בעבר (שנאת סיכון של רגולטורים, התמריץ שלהם להימנע מסיכון, והאיום בתביעה פלילית). מסורתית הרגולטור מופקד על אינטרס ציבורי מוגדר (בטיחות, בריאות, הגנת הסביבה). הוא לא נדרש לתת לציבור שירות טוב, לחסוך עלויות לציבור או לאפשר וודאות וחדשנות. לא הציבור, לא התקשורת, לא החוק היבש ולא ההיררכיה הארגונית דורשים את זה ממנו. הם רק מענישים אותו כשקורה אסון (גם כזה שהוא לא יכול למנוע).

לכן, רפורמה כרוכה מבחינתו בהשקעת משאבים ובסיכון עצמי. רגולטור טוב מבין שהוא משרת ציבור ולכן התפקיד שלו אינו רק מקסום של אינטרס אחד (למשל בטיחות בעבודה), אלא איזון בין מספר אינטרסים – במטרה לייצר את המצב הכי טוב עבור הציבור. אבל מבנה התמריצים הנוכחי של הרגולטור לא דוחף אותו לשם. לכן זה נס קטן כשרגולטור מוכן להוביל רפורמה, כי אותו רגולטור עושה משהו נהדר בניגוד לכל המסרים שהוא מקבל מהסביבה.

 

אז ראינו שיש לנו המון פרטים קטנים לתקן, מדובר בפרטים מקצועיים, עובדים עם תשתית חלשה, צריך לרתום את כל האלמנטים של המגזר הציבורי, צריך לעבור תהליך משפטי וכל זה לא מתיישב עם מערך התמריצים של הרגולטור. כשהאתגרים האלו מתחברים יחד יוצא שמאוד קשה להוביל רפורמות ברגולציה. כל הקשיים האלו מתחברים לאתגרים מערכתיים רחבים יותר של המגזר הציבורי.

בנוסף חשוב לזכור שרפורמה היא תמיד אתגר כי היא כרוכה בשינוי. והתנגדות היא התגובה הראשונה לשינוי.

ואם עסקנו בתחשיבי עלות-תועלת, אז לאור ההשפעה האדירה של רגולציה על חיינו – ההשקעה ברפורמות בהחלט שווה את זה!