מי קובע איך עיר תיראה?

יש לא מעט ערים בישראל ובעולם שיש בהן שכונות מגורים ומקומות עבודה, אבל אנשים לא רוצים לגור בהן. מצד שני יש ערים ושכונות מבוקשות.

לרגולציה יש השפעה מכריעה על ההצלחה והכישלון של עיר. בפוסט הזה אני מתכוון לרגולציה שמגבילה את המרחב העירוני: הגבלות על בנייה (גודל, גובה, מיקום), הגבלות על מה מותר לעשות בבניין (שימושים), רגולציה שקובעת מגבלות לפי חלוקה לאזורים (zoning), דרישות למקומות חנייה ושימור היסטורי. לכולן יש מטרות טובות. על חלק אולי כדי לוותר ואת חלקן אולי אפשר לבצע טוב יותר.

אנשים רוצים לעבור לגור בשכונות אטרקטיביות בהן יש הרבה הזדמנויות (תעסוקה, חינוך, בילוי); אבל בפועל הם בוחרים לגור איפה שיש היצע של הרבה דירות, שמוריד את המחירים. בספר "The Gated City" ראיין אבנט כתב (תרגום חופשי שלי):

"אמריקה הפכה את המקומות הפרודוקטיביים ביותר שלה לפחות נגישים. ההזדמנויות הטובות ביותר נמצאות במקום אחד, ומסיבה כלשהי רוב האמריקאים חיים במקום אחר".

מה משבש את מבנה הערים ומרחיק תושבים מאזורים מועדפים?

במקום להיכנס לשיח הקבוע על מחירי הדיור בישראל, נסתכל על מחקרים שבוצעו בארה"ב. שורת מחקרים בחנה את ההשפעות והעלויות של רגולציה תכנונית. כדאי לציין שתחום התכנון והבניה בישראל מבוסס על משטר של אישורים מראש ומחייב קבלת אישור פרטני מראש. בארה"ב נקודת המוצא שונה – יש להתנהל לפי כללים מחייבים, ויש פחות שימוש באישורים מראש.

אחד המחקרים מצא שרגולציה על השימוש בקרקע צמצמה את היצע הקרקעות והדירות, וייקרה את עלויות הבנייה. הנה שלוש דוגמאות לרגולציה שמקלקלת שכונות וערים, וגם מייקרת את מחירי הדיור:

1. גודל מינימלי לחלקה כתנאי לתכנון למגורים.

יש חוקי תכנון שלא מאפשרים לבנות על חלקה מתחת לגודל מסויים. התוצאה היא שאותן חלקות נשארות ריקות, או שיש עליהן רק בנייה דלילה. זה מפחית את כמות הדירות באזורי ביקוש וגם פוגע במרקם העירוני (שהופך להיות פחות צפוף). מספר מחקרים מצאו שלרגולציה שאוסרת או מגבילה בנייה על חלקות קטנות יש השפעה מאוד חזקה על הגבלת כמות הדירות והיא מייקרת את מחירי הדיור. גם הבית הלבן (ממשל אובמה) הצביע על הסיבות שיצרו מחסור בדירות וגרמו למחירי הדיור לעלות מהר יותר מהשכר.

2. תקני חניה מינימליים.

סוג אחר של רגולציה קובע מינימום שטח שיוקצה לטובה חניה (לפי שטח הבנייה או מספר הדיירים המיועד).
לרגולציה כזו יש שלוש השפעות. הראשונה: היא גם מבזבזת שטח לטובת חניות (פחות ניצול קרקע, כמו הדוגמה הקודמת). יותר חניה = פחות "עיר" ואופי יותר פרברי.
השניה: אם מדובר בחניה בשטח ציבורי (למשל לאורך הרחוב) – החניה באה על חשבון שטח ציבורי כמו מדרכות או על חשבון כבישים.
השלישית: אם החניה נבנית בשטח פרטי – יש לה עלות ישירה עבור הדיירים. הדוגמה הכי טובה היא הקמה של חניון תת-קרקעי (שהיא יקרה מאוד).

אגב, לאחרונה יש קריאות לספק חניה חינם לכל תושב. הבעיה שזה ממש לא חינם. זה אומר להקדיש יותר שטח למטרות חניה. כמובן שקרקע היא משאב מוגבל עם מחיר (במיוחד בישראל). לכן השאלה היא על חשבון מי ומה זה יבוא (רמז: לשכבות החלשות אין רכבים / יש פחות רכבים מלשכבות המבוססות). בהערת שוליים כדאי לציין שחניה היא תשתית שתומכת רכב פרטי ורכב פרטי מעודד פקקים, זיהום ופירבור (שלא ישתמע שהוא רק רע, אבל יש לו השפעות שליליות).

3. חובה שחלק מהפרויקט ייועד לדיור בר השגה.

בישראל זו מגמה חדשה, בארה"ב זו רגולציה ותיקה. הרעיון הוא שמחייבים את היזם למכור או להשכיר אחוז מסויים מהדירות במחיר נמוך ממחיר השוק – כדי ששכבות חלשות יוכלו לגור באזורי ביקוש (זה סוג של פיקוח מחירים). הבעיה היא שהרגולציה בעצם מכריחה את היזם להפסיד (זה גם תלוי באחוז שנקבע מתוך הפרויקט). בגלל שיזמים לא מקדמים פרויקטים כדי להפסיד כסף, חלק מהם העדיפו להימנע מפרויקטים כאלה או צימצמו אותם כדי שהרגולציה לא תחול עליהם. למרות הכוונה הראויה, התוצאה הייתה פחות דירות – מה שהעלה את מחירי הדיור לכולם.

ובונוס: סיפור על רגולציה עירונית מטורפת בניו יורק.

מחקר מקיף שבוצע בארה"ב מצא שרגולציות כאלו ייקרו את מחירי הדיור ב-10%. זה ממש כמו מס.

מעבר למחירי הדירות – רגולציה כזו מעוותת את המרקם העירוני: פחות דירות באזורי ביקוש, דילול העיר במקום ציפוף ועוד. יוצא שהערים בישראל לא כל כך עירוניות. במקום לפתח ערים תוססות עם הרבה שירותים, נוצרות "ערי שינה".

לרגולציה יש בדרך כלל מטרה טובה ותמיד יש לה עלות. לכן שתי השאלות שאנחנו צריכים לשאול את עצמנו הן: (1) האם העלות שווה את זה? ו-(2) על מי העלות הזו נופלת?

הטוויסט: עלויות הרגולציה נופלות על השכבות החלשות

החלק העצוב הוא שהרגולציות האלו, שחלקן מיועד באופן מוצהר לסייע לשכבות החלשות, גורמות לתוצאה ההפוכה. הנה שלוש סיבות לדוגמה.
ראשית, רגולציה מייקרת יותר את מחירי הדירות הקטנות (באחוזים ממחיר הדירה). בפלורידה הרגולציה ייקרה את מחירי הדירות הקטנות ב-10-12%, בעוד שדירות גדולות התייקרו בגלל הרגולציה רק ב-6% או פחות.

שנית, כאשר הרגולציה מעלה את מחירי הדיור – בעלי הדירות הקיימים נהנים מזה אבל מי שמחפש לקנות דירה ומי שגר בשכירות נפגע מעליית המחירים. בדרך כלל מדובר במי שאין לו.

שלישית, כשהמחירים עולים השכבות החזקות יכולות להכניס את היד לכיס ולשלם תוספת של 10% על מחיר הדירה. אבל השכבות החלשות לא יכולות לשלם עוד והן נדחקות לשכונות ישנות ומרוחקות. כמו בדוגמת תקני החניה – מקצים שטח עבור מי שיש לו רכב, שבדרך כלל יהיה יותר מבוסס ממי שלא יכול לקנות רכב.

כך יוצא שהרגולציה דווקא פוגעת במרקם העירוני והנטל שהרגולציה יוצרת נופל באופן לא פרופורציונאלי על השכבות החלשות.

כמו בכל תחום, גם ברגולציה שקובעת איפה מותר לבנות ואיך משתמשים בקרקע – צריך לשאול מה התועלת ומה העלות בפועל.
לא צריך חפש רחוק. חלק ניכר מהרגולציה הזו נקבע ברמה המקומית – ממש בעיר שלכם.