אנחנו שוקלים להטיל רגולציה על שני חומרי הדברה: חומר א' גורם נזק קטלני באופן מיידי; חומר ב' עלול לגרום נזק נמוך אחרי חשיפה לאורך זמן – אבל בגלל שזו השפעה ארוכת טווח לא ברור מה בדיוק הנזק.

מה דעתכם – על איזה חומר חשוב יותר לפקח?

למרות שחומר א' יותר מסוכן ויש מידע שתומך בזה, ההחלטה הייתה דווקא להגביל את השימוש בחומר ב'. זה קרה בגלל משהו שנקרא "עיקרון הזהירות המונעת".

בשנים האחרונות יש טרנד להשתמש במונח "עיקרון הזהירות המונעת". מזכירים אותו בחקיקה, בפסקי דין ובנהלים. אבל אין לו הגדרה ברורה בישראל והשימוש בו בעייתי.

מה זה "עיקרון הזהירות המונעת"?

המקור של העיקרון במונח הגרמני "Vorsorgeprinzip" שאפשר לתרגם ל"ראיית הנולד". השימוש במונח התחיל בשנות ה-70 לצורך גיבוש החקיקה הגרמנית הסביבתית. מאז העיקרון התפשט בעולם ולתחומים נוספים. הוא בעיקר התפתח באמנות בין לאומיות. למשל, העיקרון אומץ בצורה בהצהרת ריו ובהצהרת לונדון נכתב:

"in order to protect the North Sea from possibly damaging effects of the most dangerous substances, a precautionary approach is necessary which may require action to control inputs of such substances even before a causal link has been established by absolutely clear scientific evidence".

בעברית: אפשר לאמץ גישה זהירה ולנקוט אמצעי זהירות גם כשחסרה הוכחה מדעית מוחלטת לקשר סיבתי, לגבי סיכונים שיוצרים החומרים המסוכנים ביותר. זאת אומרת – הוא נועד לעזור לנו להצדיק טיפול בסיכון סביבתי שקשה להוכיח את הקשר הסיבתי שגורם לו, למשל שינויי אקלים. שימו לב שזה כלל מדיניות, ולא עיקרון מדעי.

למי שמעוניין בהרחבה – בנייר המדיניות הזה ניתחתי את העיקרון ואת הבעיות שהוא גורם.

איך משתמשים בו בפועל

בשנים האחרונות העיקרון נכנס לחקיקה ובתי משפט התחילו להזכיר אותו, אבל אין לו הגדרה ברורה. באופן כללי אפשר לומר שהעיקרון מצדיק רגולצה מהסוג האגרסיבי ביותר – מניעה מוחלטת.

שימוש אחד הוא הצדקה מדיניות כאשר חומרת הנזק גבוהה וההסתברות של הסיכון נמוכה (אירוע קשה אבל נדיר). במקום לבצע ניהול סיכונים, לאסוף נתונים, ולייצר פתרון אופטימלי – פשוט אומרים את מילות הקסם "עיקרון הזהירות המונעת" ואז מפעילים אמצעי מניעה דרסטיים, למרות שמדובר בסיכון נדיר. זה כלי ליצירת מדיניות אגרסיבית לגבי אירועים נדירים [לדוגמה פסק הדין ב-בש"פ 07/10848 בונדק נ' מדינת ישראל].

שימוש שני הוא שיכלול של השימוש הקודם. בלי קשר לחומרה ולהסתברות של הסיכון, פשוט אומרים "עיקרון הזהירות המונעת" ואז לא צריך לעשות שום עבודת מטה דבר או להתבסס על נתונים. זאת סיסמת קסם שמתאימה לכל מצב. שימו לב שזו בכלל לא המשמעות של העיקרון. יש כאן פרשנות מעוותת פעמיים: גם החלטות ללא נתונים וגם לגיטימציה גורפת למדיניות אגרסיבית (מניעה מראש).

שימוש שלישי הוא כשסתם זורקים את המונח "עיקרון הזהירות המונעת" בתור באזז וורד (אולי בגלל שזה נשמע טוב). למשל תראו את התמונה של הפוסט (שצילמתי במעלית) או בהחלטה לא לאפשר לליכודניקים החדשים להתמודד בפרימריז של מפלגת הליכוד (פסקה 115). פשוט אין קשר בין המשמעות של העיקרון להקשר שבו משתמשים בו. סתם מילים בלי משמעות.

הבעיות עם עיקרון הזהירות המונעת

כמו שהבנתם, יש לי קצת ביקורת על אופן השימוש בעיקרון. יש איתו כמה בעיות מרכזיות (להרחבה כדאי לעיין בנייר המדיניות):

1. היעדר מידע לא יכול לשמש כשיקול בפני עצמו.

מקבלי החלטות כמעט תמיד נדרשים לקבל החלטות בתנאי אי וודאות, אך היעדר מידע או אי וודאות הם תנאי רקע נורמלים והם לא יכולים להצדיק מדיניות, בטח לא מדיניות אגרסיבית. אם אנחנו לא יודעים משהו – זה לא טיעון בעד סוג ספציפי של מדיניות, חוץ ממדיניות של איסוף מידע.

העיקרון גורם לכך שמקבל ההחלטות יעדיף להתערב כאשר קיימת אי וודאות לגבי הבעיה, ופחות ייטה להתערב כאשר יש מידע ונתונים. זה בדיוק מה שקרה בסיפור עם חומרי ההדברה שהבאתי בתחילת הפוסט – זה מקרה אמיתי שקרה בארה"ב. וכמובן שזה לא הגיוני שנעדיף לפקח איפה שיש פחות מידע, ולא לפי מה שיותר מסוכן.

חוץ מהכשל הלוגי, העיקרון מכשיר קבלת החלטות בלי בסיס מקצועי מסודר. הוא מעודד חובבנות. זה גורם לתופעה של system neglect – שגיאות בקבלת החלטות בגלל שמתמקדים בפרט אחד ולא מתייחסים ליתר הנתונים. כמו בסיפור עם הכבלים של אפל או המחקר על השימוש בשקיות פלסטיק.

2. מעודד שנאת סיכון לא רציונאלית.

העיקרון מעניק משקל רב לחומרה של הסיכון ומאפשר להתעלם מההסתברות הנמוכה. לעיתים המשקל העוקף לחומרה מבוסס על תחושת בטן סובייקטיבית ולא על נתונים אמפיריים וסטטיסטיקה.

באופן הזה העיקרון מעודד שתי הטיות התנהגותיות: הטיית הזמינות (availability bias) – כשקל לנו לדמיין סיכון הוא ייתפס כיותר מאיים, בלי קשר להסתברות שלו. הטיית הבולטות (salience bias) – אירוע יוצא דופן מקבל משקל רב יותר, בגלל ולמרות שהוא נדיר. התוצאה הפרדוקסלית היא שהעיקרון מעודד טיפול באירועים נדירים, והזנחה של סיכונים שמתרחשים לעיתים קרובות. לדוגמה: החשש המוגזם במסיכון של תקיפת כריש.

מי שמשמש בעיקרון יעדיף למנוע סיכונים נדירים ולא יטפל בסיכונים שקורים כל הזמן. זו הגנה גרועה על הציבור.

3. השפעות עקיפות – פגיעה בפעילות רצויה והגדלת סיכון.

לעיתים קרובות עיקרון הזהירות המונעת מביא לקביעת איסורים ומגבלות שמייצרים סיכונים חדשים או שגורמים להפסד של יתרונות משמעותיים. מאחר שעיקרון הזהירות המונעת לא מבוסס על נתונים ומתמקד בחומרת הנזק (ולא בתוצאות של המדיניות) הוא גם גורם לחסימה של חדשנות וטכנולוגיות שיכולות להטיב עם הציבור – ולשפר את בטיחותו.

דוגמה להגברת סיכון התרחשה כשפרו החליטה להטיל איסור על שימוש בכלור בגלל הסיכונים הסביבתיים ממנו, אך מבלי לבדוק את כלל הסיכונים והתועלות. כלור משמש לחיטוי מים ובעקבות הפסקת השימוש בכלור פרצה במדינה מגיפת כולירה, שהרגה אלפי בני אדם. לפי ארגון הבריאות העולמי (WHO) יותר מ-9 מיליון בני אדם מתו ברחבי העולם כתוצאה מאיסורים על שימוש בכלור לחיטוי מים. השפעות דומות התרחשו בנוגע לשימוש ב-DTT וגם במקרה של נגיף הזיקה ומחלת המלריה.

עוד דוגמה – בארה"ב התרחשה בהלה ציבורית בעקבות גילוי אסבסט בגגות של בתי הספר. נשימת סיבי אסבסט עשויה להיות מסוכנת לבריאות, אבל היה ידוע שמדובר בכמות אסבסט נמוכה מאוד ושאם לא מפוררים את האסבסט הוא לא יוצר סיכון נשימתי. הבהלה הציבורית הובילה לדרישה לפנות את כל האסבסט, בשם עיקרון הזהירות המונעת. בפועל פעולות הפינוי גרמו לשבירה ולפירור האסבסט, ולהתפשטות רסיסים בבתי הספר. הסרת האסבסט הגדילה את הסיכון לנשימת הסיבים בהרבה, בהשוואה לסיכון הנמוך טרם נקיטת הפעולה ה"מונעת". אז ניסינו לעשות "מניעה" אבל בעצם הגדלנו את הסיכון.

אגב, בשני המקרים ההחלטות לוו בלחץ ציבורי לא מבוסס על נתונים להטיל רגולציה.

עיקרון הזהירות המונעת – כן או לא?

אם רוצים להשתמש בעיקרון הזהירות המונעת, צריך לפעיל אותו באופן מצומצם לפי ההגדרה המקורית שלו: כאשר אין הוכחה מדעית מוחלטת לקשר סיבתי; ולא להפעיל אותו כל פעם שרוצים לדחוף מדיניות מונעת ואין נתונים שתומכים בזה.

אבל העיקרון מייצר הרגלים רעים (במיוחד הפרשנות הישראלית). הוא מרגיל מקבלי החלטות וגורמים שונים (כמו עמותות שמקדמות מדיניות) שלא צריך נתונים, שלא צריך להתחשב בהסתברות ושלא צריך לעשות ניתוח עלות-תועלת של התוצאות בפועל. זה לא בריא להתרגל לקבוע ככה מדיניות.

הכלל צריך להיות קבלת החלטות שמבוססת על ניהול סיכונים ובחינת ההשפעה של המדיניות בעזרת נתונים, ועיקרון הזהירות המונעת יהיה החריג.

___

תוספת: להרחבה מומלץ לקרוא את הספר של Cass R. Sunstein –

Laws of Fear: Beyond the Precautionary Principle