הניסוי ההולנדי – מה סיבת ההפרה?

לפני כמה שנים ערכו בהולנד ניסוי בפיקוח ואכיפה. מה זה אומר? ההולנדים הפעילו במקביל שיטות פיקוח ואכיפה שונות במקומות שונים כדי לראות מה עובד יותר טוב. מבצע האכיפה התייחס לרגולציה של תכנון ובניה מחוץ לערים ולרגולציה על מחלות צמחים. במחוז אחד הוחלט שבפעם הראשונה שאדם נתפס מבצע עבירה, יש להעביר לו הדרכה על מטרת הרגולציה, להסביר לו איך לתקן את ההפרה ולציית לכללים (המידע נמסר בעל פה ובכתב). במחוז אחר הוחלט להטיל קנסות מיד בהפרה הראשונה.

רוצים לנחש איפה רמת הציות הייתה גבוהה יותר?

גם בטווח הקצר וגם בטווח הארוך – המדיניות של מתן הסברים והנחיות לפני הטלת קנס הייתה אפקטיבית יותר בצמצום ההפרות.

לכאורה היינו מצפים שענישה מיידית תהיה יותר אפקטיבית. הסיבה היא שענישה מטפלת בסוג מסויים של הפרות – היא מייצרת הרתעה במקרים של הפרה מכוונת. אבל כמו שההולנדים הראו – בחלק גדול מהמקרים צריך להשתמש בכלי אחר.

מה המטרה?

מתישהו בגן או בבית הספר לימדו אותנו שפיקוח ואכיפה אמורים לתפוס את העבריינים ולהעניש אותם. בפוסט קודם ראינו שזה לא נכון. המטרה היא להגביר ולעודד ציות להוראות.

לכן אנחנו חושבים שיותר מפקחים ויותר ענישה יביאו יותר תוצאות. אבל זה נכון בעיקר בהפרות שנגמרות מעבריינות מכוונת. בכל תחום צריך להתאים את הפתרון לבעיה – גם בפיקוח ואכיפה.

למה אנשים לא מצייתים להוראות?

אנשים מפרים הוראות מכל מיני סיבות. במדריך הממשלתי לניהול סיכונים ברגולציה, חילקנו אותן ל-5 סיבות מרכזיות:

1. אי ידיעה של ההוראות. מי שלא מודע להוראות לא יציית להן. ולפני שאתם קופצים עם "אי ידיעת החוק לא פוטרת מעונש" – זה כלל מאוד נוח כשרוצים להעניש. אבל אם המטרה שלנו היא שאנשים יצייתו להוראות, כדאי לוודא שהם בכלל יודעים עליהם.

2. חוסר הבנה של ההוראות. לעתים ההוראות מורכבות ומסובכות עד כדי כך שאנשים טועים בהבנה של מה שהרגולטור התכוון. רוב הרגולציה היא מקצועית. ועסק אחד נדרש להבין ולציית לרגולציה מהרבה עולמות – בריאות, סביבה, הנדסה, בטיחות חשמל, בטיחות באש, נגישות, דיני עבודה ועוד ועוד. כל תחום רגולציה נכתב על ידי מומחים מאותו תחום. אבל המפוקח לא יכול להיות מומחה לכל התחומים האלו. ומכאן הפער.

מכירים את זה שמישהו כתב משהו וזה נראה לו ברור לחלוטין אבל אנשים אחרים לא מבינים למה הוא התכוון? זאת עד סיבה לאי הבנה.

3. חוסר יכולת. לפעמים בלתי אפשרי לציית להוראות ולפעמים לא מעשי כלכלית לציית להן. אלו יכולות להיות סתירות ברגולציה, בירוקרטיה עצומה או דרישות לא הגיוניות. החדשות הטובות הן שהפתרון קל ולא מצריך פיקוח ואכיפה – פשוט צריך לתקן את הרגולציה עצמה.

4. חוסר הזדהות. זו הסיבה הכי טריקית. לפעמים אנשים לא מצייתים להוראות כל הם מרגישים שהן מיותרות או שהם מספרים לעצמם למה זה בסדר לא לציית. המפוקחים יודעים על ההוראה, מבינים מה נדרש מהם אבל הם לא מפנימים את הצורך לציית להוראות. זו סיבה משמעותית. למשל – אנשים שמסמסים תוך כדי נהיגה או אנשים שמשליכים פסולת ברחוב. הם יודעים שזה אסור, הם לא מפיקים רווח מעצם ההפרה, ובכל זאת עושים את זה.

5. עבריינות מכוונת. זו הסיבה ה"קלאסית". על זה אנחנו חושבים כשאנחנו אומרים "פיקוח ואכיפה". אלו הפרות שמייצרות תועלת או רווח למפר. כאן יש מאזן של עלות-תועלת בין הרווח מההפרה לבין הסיכון להיענש.

אף אחת מהסיבות האלו היא לא הצדקה להפרה של הכללים. אבל הן עוזרות לנו להבין למה ההפרה קרתה.

התאמה בין הפרה לכלי

המטרה של מערך הפיקוח היא לפתור את הסיבה להפרה – וככה להגביר ציות. לכן השלב הראשון הוא לברר מה הסיבות המרכזיות להפרות, ובשאיפה – להבין מה סיבת ההפרה של כל קבוצה. האוכלוסיה מגוונת ויש כל מיני גורמים להפרת ההוראות.

מסלולי הענישה (למשל קנסות ועונשי מאסר) מיועדים לטפל בעבריינות מכוונת. אותם בהחלט צריך להרתיע והעונש נועד ולגבות מחיר מהעבריינים. אבל זה לא מתאים לכל המקרים. לפיקוח ואכיפה יש ארגז כלים מגוון.

אם מישהו לא מכיר או לא מבין את ההוראות – הפתרון הפשוט והאפקטיבי הוא ליידע על החוק ולהסביר את ההוראות. זה מאוד בזבזני במשאבים לבצע חקירה, לאסוף ראיות, לנהל הליכי אכיפה וענישה – רק כדי ליידע מישהו על החוק.

לאכיפה וענישה יש שלושה חסרונות: הן אפקטיביות בעיקר מול עבריינות מכוונת; הן מצריכות המון משאבים; והן לא בונות אמון ומוטיבציה פנימית . שימוש בלעדי בכלי ענישה מבטא גישה די פרימיטיבית.

אם המפוקחים נכשלים בהבנה וביישום של ההוראות – אפשר לשלוח פקח שיעשה ביקורת של שעה בעסק אחד ויטיל עליו קנס. או שאפשר לכנס ביחד חמישה או עשרה עסקים ולנצל את אותה שעה כדי לעזור להם להבין וליישם את ההוראות.

הניסוי ההולנדי מלמד אותנו שעבריינות מכוונת היא לא הסיבה המרכזית להפרות ושמערך פיקוח ואכיפה צריך לכלול ענישה, אבל לשלב עוד כלים.

____

המידע על הניסוי ההולנדי מופיע גם במדריך לניהול סיכונים ברגולציה, כולל הפניות (המסמכים עצמם בהולנדית)