במהלך הלימודים יעל (שם בדוי) עשתה סמסטר של חילופי סטודנטים באירופה. ומאז היא חלמה להביא לישראל פיצה איטלקית. אחרי הלימודים יעל החליטה ללכת על זה ולפתוח פיצרייה באחת הערים במרכז הארץ. היא התחילה לחפש נכס ולהשוואת מחירים של תנורים, והגישה בקשה לרישיון עסק. "אין בעיה" היא חשבה "אגיש את המסמכים ועד שאקבל את הרישיון כבר אסיים לקנות את הציוד ואהיה מוכנה לפתיחה". אחרי ארבעה חודשים של המתנה יעל התחילה לחשוד שמשהו לא בסדר. אחרי תשעה חודשים היא עדיין לא קיבלה תשובה והתחילה לומר לחברים "כבר יכולתי ללדת בזמן הזה". לקח יותר משנה עד שהיא קיבלה סוף סוף את הרישיון ויכלה לפתוח את הפיצריה.

יעל לא לבד. משרד הפנים ומשרד ראש הממשלה העריכו שבממוצע לוקח 10 חודשים לקבל רישיון עסק. זה לא ייחודי רק לארץ. גם בניו יורק ובשיקגו עסקים ממתינים חודשים כדי לקבל רישיון עסק או היתרים שונים.

נהוג להתלונן על רגולציה שאוסרת פעילות או שמטילה עלויות גבוהות שמתגלגלות הלאה. אבל אחת ההשפעות הכי כבדות של רגולציה היא זמני המתנה. הזמן שבו אסור לי לעשות משהו כי עדין לא קיבלתי אישור (time to market). זמני המתנה יכולים לעלות הרבה יותר ממחיר הציות לרגולציה – תחשבו על עסקים שלא נפתחים, מבנים שלא בונים או מוצרים שלא מגיעים לשוק כי הם ממתינים שנים לרישיון.

הבעיה של זמני המתנה לאישור ממשלתי

חלק גדול מהרגולציה שייך לקבוצה שנקראת "אישורים מראש". המאפיין העיקרי של הקבוצה הזו הוא בירוקרטיה. הקבוצה הזו כוללת כלים כמו רישיונות והיתרים – שכולן מחייבים שהאזרח יקבל מהממשלה אישור לפני שהוא מבצע פעולה. זה אומר שגם אם אתם עומדים בכל הדרישות שנקבעו – עדיין אסור לכם לבצע את הפעולה עד שלא תקבלו מסמך שאומר שמותר לכם.

רגולציה של אישורים מראש מחייבת פעולה אקטיבית מצד המדינה. כל מי שרוצה לבצע פעולה מפוקחת חייב לפנות לממשלה, הרגולטור צריך לבדוק את כל האוכלוסיה שפנתה אליו (אין לו שיקול דעת לבדוק רק את המסוכנים) ולאשר אותם פרטנית – אחד אחד. זה יוצר תור וזמני המתנה (לצד עוד חסרונות כמו התפרקות מאחריות).

לעיתים קרובות לא נקבעת מסגרת זמן לטיפול בבקשות. התוצאה היא שבקשות של אזרחים ועסקים יכולות להמתין חודשים ושנים ללא תשובה – ובזמן הזה ברירת המחדל היא שאסור להם.

יש כל מיני נסיונות לייעל תהליכים ולשפר את מהירות הטיפול, אבל היום אני רוצה להציג לכם מנגנון מיוחד שנועד לטפל בדיוק בבעיה הזו.

אישור בשתיקה

מנגנון של אישור בשתיקה מאפשר להשתמש באישורים מראש אבל הוא מצמצם את זמני ההמתנה. לפי המנגנון קובעים מסגרת זמן מחייבת למענה לאזרח שהגיש בקשה ואם הרגולטור לא השיב בתוך פרק הזמן שנקבע – מגיש הבקשה מקבל אישור אוטומטי, מעצם השתיקה של הרגולטור. המנגנון קובע תקרה לזמן ההמתנה המירבי.

יש אנשים שנבהלים מהרעיון של אישור בשתיקה, כי הוא מאפשר למישהו לקבל רישיון למרות שהרגולטור לא בדק אותו. זה נכון, אישור בשתיקה משנה את ברירת המחדל. אבל יש כמה דברים שהופכים אותו למנגנון מאוזן: אפשר לבחור איפה מפעילים אישור בשתיקה, הרגולטור יכול (וצריך) לבצע ניהול סיכונים ולבחור לבדוק קודם את הבקשות המסוכנות והכי חשוב – אם מישהו לא עומד בדרישות של הרגולציה – אפשר להעניש אותו ולשלול לו את הרישיון גם אם הרישיון ניתן בשתיקה.

חוץ מקיצור זמני המתנה, יש למנגנון עוד כמה יתרונות. המנגנון גם מעודד ניצול יעיל של משאבים ומאפשר לרגולטור להחליט לא לטפל בבקשה מסוימת – כי זה אומר שהיא תקבל אישור בסוף פרק הזמן. המנגנון גם מעודד תיעדוף של משימות על בסיס ניהול סיכונים שהרגולטור צריך לעשות. לסיום, המנגנון מעודד ערכים של אחריותיות (accountability) אצל הרגולטור. הוא מונע מצב שהציבור ימתין זמן בלתי מוגבל או שאזרח יאלץ להמתין בגלל שבקשה נשכחה או נפלה בין הכסאות.

סוד אבל מפורסם

כמעט אף אחד לא שמע על זה, אבל המנגנון נפוץ בישראל – וכנראה שהוא עובד כי לא שמענו על קטסטרופות בגלל אישורים אוטומטיים. הנה כמה דוגמאות: תקנות התקשורת קובעות שאם הוגשה בקשה להיתר הפעלת מתקן שידור – למשרד התקשורת יש 14 יום להחליט להחליט האם לתת היתר. אחרי 14 יום – הבקשה מקבלת אישור אוטומטי.

חוק מיסוי מקרקעין מזכיר בסעיף 15 מספר סוגי בקשות שמקבלות תשובה חיובית אם רשות המיסים לא עונה בתוך פרק הזמן שנקבע (20 ו-45 יום).

סעיף 20 לחוק התחרות קובע שמיזוג בין חברות צריך לקבל אישור – ואם רשות התחרות לא ענתה בתוך 30 יום המיזוג מאושר (במקרה הזה הרשות יכולה לקבל ארכה מבית הדין וזה החליש את המנגנון).

לאחרונה המנגנון אפילו אומץ בחוק רישוי עסקים במסגרת מסלולים מזורזים לטיפול בבקשות.

הבעיה בישראל היא שהשימוש במנגנון לא שיטתי ולא מתוך ראייה כוללת. אבל אם מסתכלים מה קורה בעולם, רואים שהשימוש במנגנון מאוד נפוץ וחל על רגולציה בהמון תחומים כמו תחבורה, בריאות הציבור, תכנון ובניה, הגנת הסביבה ומיסוי.

במסגרת נייר מדיניות שחיברתי יחד עם יותם אפללו, ניתחנו את המנגנון וגם ערכנו סקירה בינ"ל ב-19 מדינות שכולם עושות בו שימוש. המסקנה שלנו היא שצריך לאמץ את המנגנון בישראל באופן רוחבי ושיטתי (וגם הצגנו דרך אפשרית לעשות זאת). אישור בשתיקה הוא לא פתרון קסם לכל כשלי הרגולציה, אבל הוא מתקן את ברירת המחדל שמאפשרת המתנה נצחית לאישור ממשלתי. אנחנו חייבים להכיר את מגוון הכלים והמנגנונים כדי שנוכל לבנות רגולציה יעילה.

__

photo by: https://icons8.com