רגולציה למניעת אפליה – אין ראוי מזה.

למשל החוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים. יש שני אתגרים עם חקיקה למניעת אפליה – קשה לאכוף אותה (לכו תוכיחו שאני לא רוצה למכור לכם מוצר דווקא בגלל הגיל שלכם) ולא בטוח שהיא בכלל אפקטיבית.

איך לטפל בבעיות של אפליה?

יש סימני שאלה סביב רגולציה שאוסרת אפליה. למשל ארה"ב עוסקת הרבה באפליה בתחום המגורים. בשנת 1968 עבר חוק שאסר על אפליה במכירה והשכרה של בתים. החוק עבר כחלק מגל החקיקה למען זכויות האזרח של שנות ה-60, שנועד לטפל באי השוויון וההפרדה על רקע גזעי. באותה תקופה היה מאוד נפוץ שבשכונות "לבנות" יסרבו להשכיר או למכור דירות לאפרו-אמריקאים.

אבל למרות החוק הזה, שעבר לפני יותר מ-50 שנים, עדיין יש סגרגציה (הפרדה) בתוך הערים האמריקאיות. עיר הבירה, וושינגטון די.סי היא דוגמה עצובה: יש חלוקה ברורה והאוכלוסה האפרו-אמריקאית מרוכזת בחלק הצפון-מזרחי של העיר. באותן שכונות עניות 90% מהתושבים הם אפרו-אמריקאים. אגב, לבעיות של אפליה והפרדה יש אחות קטנה – גֶ'נְטְרִיפִיקַצְיָה. זה תהליך שאוכלוסיה עשירה קונה נכסים בשכונות חלשות, לאט לאט מעלה את עלות המחייה והאוכלוסיה החלשה נאלצת לעזוב. זה לא נעשה כדי לפגוע, זו דינמיקה כלכלית וחברתית, שגם היא פוגעת באוכלוסיות חלשות.

די ברור שהאיסור על אפליה לא עבד. כנראה שזה בגלל שאפליה לובשת צורות יותר מורכבות ויצירתיות. כיום אחד מגורמי השורש לבעיות של הדרה וג'נדרפיקציה בארה"ב (ולדעתי – לא רק) הוא הקושי של אוכלוסיות חלשות לקבל הלוואות. הלוואות הן דרך לגייס הון כדי להקים עסקים וכדי לרכוש נכסים להשקעה. יש מונח באנגלית שלא מצאתי לו תרגום עברי – Redlining – חסימה שיטתית של אשראי לקבוצות חלשות.

חוק להנגשת הלוואות לחלשים

כדי לטפל בעיה הזו, בשנת 1977 עבר בארה"ב ה- Community Reinvestment Act (בקיצור: CRA). החוק מחייב בנקים להראות לממשלה שהם מעניקים הלוואות גם לאוכולוסיות ולאנשים משכונות עם הכנסה נמוכה. לרגולטור יש מגוון סמכויות וכלי אכיפה כדי לחייב את הבנקים להפגין רמת ציות גבוהה. הבנקים מצייתים לחוק ומאז 1992 הם העניקו לאוכלוסיות שהוגדרו בחוק הלוואות בהיקף של 6 טריליון דולר.

אבל זה שבנק מעניק הלוואה שעומדת בדרישות של ה-CRA לא מבטיח שהכסף יגיע שמי שלא מצליח לקבל הלוואות רגילות. לפי ה-CRA הבנקים צריכים לתת הלוואות לתושבים של שכונות חלשות. באותן שכונות רוב התושבים משתייכים למעמד כלכלי נמוך, אבל לא כולם. והבנקים מעדיפים לתת הלוואה לתושבים היותר מבוססים באותן שכונות – תושבים שהיו מקבלים הלוואות גם בלי ה-CRA.

שני חוקרי מדיניות בחנו את הנתונים על משכנתאות שניתנו בשנת 2017 לפי ה-CRA. הם מצאו ש-2/3 מההלוואות שניתנו לתושבים בשכונות חלשות של וושינגטון די.סי ונספרו כציות ל-CRA – הגיעו לתושבים עם הכנסה גבוהה שגרים בשכונות החלשות. הממצא הזה מצביע על שתי בעיות:

1. ה-CRA היה אמור להנגיש הלוואות למי שלא מצליח לקבל אותן במתכונת העסקים הרגילה. בפועל רוב ההלואות שהבנקים נותנים לפי החוק מגיעות לאנשים שממילא היו מקבלים אותן.

2. מי אלו התושבים עם ההכנסות הגבוהות שגרים בתוך שכונות עניות? אלו הם המשקיעים המבוססים שקונים נכסים זולים (יחסית). המשקיעים האלו יוצרים את תופעת הג'נטרפיקציה. הם מייקרים את עלויות המחייה בשכונות העניות ולאט לאט גורמים לאוכלוסיה המקומית לעזוב. אלו האנשים שמקבלים הלוואת מכוח ה-CRA. לפי המחקר, לפני שנת 2017 יותר מ-70% מההלוואות לפי ה-CRA עזרו ליצור ג'נטריפיקציה. בלי קשר לשאלה אם ג׳נטרפיקציה זה רע, זה בדיוק ההיפך ממה שהרגולציה ניסתה להשיג.

אז לא רק שה-CRA נכשל בהנגשת הלוואות לאוכולוסיות החלשות, אלא שהוא האיץ תהליכים של ג'נטריפיקציה שפגעו בדיוק באותן אוכלוסיות. במילים אחרות: ה-CRA הגביר דחיקה של קהילות חלשות (בעיקר שוכרים) אל מחוץ לשכונות המגורים שלהן והוא לא גרם לעלייה דומה בשיעור הבעלות בדירות אצל אותן אוכלוסיות. בעצם, החוק הזה השיג את התוצאה ההפוכה ממה שהוא נועד לעשות.

מה הפתרון?

כנראה שה-CRA לא השיג את מטרתו בגלל שהוא ניסה להשיג כמה מטרות במעורבב. לכאורה הפתרון המתבקש הוא לחייב את הבנקים לתת הלוואות לאנשים עם הכנסה נמוכה. אבל הניסיון מלמד שהגישה הזו עלולה להיכשל ממש כמו ה-CRA. אחד הגורמים שתרמו למשבר הסאב-פריים שהתפוצץ בשנת 2008 הוא שהבנקים העניקו משכנתאות לאנשים שלא יכלו להחזיר אותן. מדיניות שתחייב בנקים להלוואת כסף למי שלא יכול להחזיר אותו תייצר סיכון למשבר כלכלי נוסף. אבל זה גם לא פתרון אמיתי עבור אותם אנשים – מי שיקח משכנתא ולא יצליח להחזיר אותה, יפונה מביתו ויהיה הומלס. אז מה עשינו בזה?

במקום לקפוץ לפתרונות ("הם לא מקבלים הלוואות – אז נחייב את הבנקים לתת להם הלוואות"), צריך לבדוק את גורמי השורש. למשל, בארה"ב יש כמעט 8.5 מיליון משקי בית שאין להם חשבון בנק (זה יותר מ-6.5% מכלל משקי הבית). מתוכם יש שיעור לא פרופורציונאלי של אפרו-אמריקאים ולטינים. אותם משקי בית בכלל לא במשחק ואין להם סיכוי לקבל הלוואה.

יש כל מיני סיבות לכך שלמישהו אין חשבון בנק – אולי אין סניף בנק שנמצא קרוב אליהם, אולי העמלות גבוהות מידי או שהם לא בוטחים במוסדות הפיננסיים. אפשר לפתור את זה באמצעות הנגשה והרחבת האפשרויות. למשל, לאפשר לעוד גופים לספק שירותי בנקאות בסיסיים. למשל, לאפשר לרשתות שיווק (סופרמרקטים) לנהל חשבונות עו"ש ולתת הלאוות עד גובה מסויים. ואם כבר חולמים – אז אולי הפתרון הוא לאפשר לשחקנים חדשים, כמו חברות פינטק להציע ולהנגיש שירותי בנקאות. הקידמה עשוייה ליצר תחרות ולהנגיש שירותים פיננסיים לאותן אוכלוסיות.

ניתוח של גורמי השורש של הבעיה יכול להביא אותנו למסקנות חדשות ולפתרונות מרעננים. במקרה הזה, שלהטיל עוד חובות לא יעזור לחלשים ובמקום זה עדיף לאמץ רגולציה שתנגיש ותרחיב את מגוון האפשרויות.