איך שימוש מוגזם ברישיונות קשור לעבריינות?

יש מיתוס כזה שרישיון הוא הכלי הרגולטורי הכי חזק והכי טוב. זה לא נכון, כי כלים שונים מתאימים למצבים ולבעיות שונות.
אבל הרבה פעמים אנשים פשוט "נעולים" על רישיון כי הם לא מכירים כלים אחרים.

רישיון הוא חלק מקבוצת כלים שנקראת "אישורים מראש". הכוח שלו נעוץ בכך שלמדינה יש שליטה מוקדמת על מי שרוצה לבצע פעילות, כמו להיכנס למקצוע מסוים. בנוסף, לרוב יש סנקציה פלילית חזקה על הפרה של רישיון.

נראה שלממשלות יש ממש התמכרות לשימוש ברישיונות. בשנות ה-50, רק 5% מהמשרות בארה"ב הצריכו רישיון ממשלתי, אבל היום כדי לעבוד ב- 30% מהמשרות בארה"ב צריך רישיון ממשלתי. התופעה הזאת קיימת גם בישראל. מחקר מצויין של יאיר אושרוב מצא שבקום המדינה היו 32 מקצועות שהיו כפופים לרישיון עיסוק, אבל בשנת 2019 כבר היו 133 (למעשה יש יותר, אני מכיר כמה מקצועות שלא זוהו במחקר). זה לא נגמר ברישוי של מקצועות. יש רישוי לעסקים, לשיווק של מוצרים, ליבוא, ליצוא, ולעוד פעילויות שונות ומגוונות.

בעבר כתבתי על הבירוקרטיה של רישיונות ואיך רישוי מיותר גורם לתוצאות לא רצויות. הפעם אני רוצה לעסוק בהשפעה יותר עקיפה שיש למערך הרישיונות העצום שקיים במדינות מודרניות.

הפליליות של הרישיון

בואו נסתכל על ארצות הברית. בארה"ב יש שיעור מאוד גבוה של אסירים מתוך כלל האוכלוסיה – נכון לשנת 2020, 2.3 מיליון איש היו במתקני כליאה שונים. התרשים הבא לקוח מתוך האתר Prison Policy Initiative:

מבחינה מבנית התופעה הזו נגרמת בגלל שתי סיבות: (1) צמיחה של היקף החוקים והרגולציות עם סנקציה פלילית; (2) שיעור גבוה של רצדביזם (עבריינים שאחרי השחרור חוזרים לבצע עבירות). כמובן שיש עוד סיבות מסוגים נוספים.

די הגיוני שכשיותר ויותר פעולות הופכות לבלתי חוקיות ועם סנקציה פלילית – יותר אנשים יגיעו לבית כלא, וכשיותר עבריינים משוחררים נכנסים שוב לכלא – אוכלוסיית בתי הכלא תגדל.

כאן נכנס הגורם הראשון – רצדביזם (עביירנות חוזרת). דוח ממשלתי מצא שמתוך האסירים שהשתחררו בשנת 2005, 83% נעצרו או נכלאו שוב בתוך תשע שנים. אסירים שנכלאו במקור על עבירות רכוש היו עם הסיכוי הכי גבוה להיעצר או להיכלא שוב. זה מעיד על כך שיכול להיות שעבריינות חוזרת קשורה למניע כלכלי (גונבים בשביל כסף, לעומת מישהו שרוצח מתוך זעם). הספרות בתחום הקרימינולוגיה מסבירה שאחד הגורמים שהכי עוזרים לאסירים משוחררים להשתקם הוא עבודה קבועה. וזה נכון גם בפרקטיקה: וועדה ממשלתית מצאה שהסיכוי לרצדביזם ירד ב-20% אצל אסירים משוחררים עם עבודה קבועה. וגם אצל אסירים משוחררים שחזרו לבצע עבירות – עבר יותר זמן עד שהם חזרו לבצע עבירות אם הם החזיקו בעבודה קבועה.

לכן מבחינת מדיניות – יש לנו אינטרס להפחית חסמים לתעסוקה של אסירים משוחררים, כדי לאפשר להם להשתלב בחברה ולמנוע מהם לחזור לבצע עבירות. וכאן אנחנו חוזרים לעניין הרישוי.

רישוי מקצועות כחסם השתלבות החברה

משטר של אישורים מראש (כמו רישיונות) בעצם יוצר חסם ממשלתי לפעילות – עד שלא תקבלו רישיון אסור לכם לעשות את הפעילות. זה יכול להיות חסם ליבוא וזה יכול להיות חסם לכניסה למקצוע. כמו שתיארתי, יותר ויותר מקצועות כפופים לרישוי מקצועות – אפילו חופפי שיער חייבים רישיון ממשלתי.

בדרך כלל התנאים לקבלת רישיון לעסוק במקצוע כוללים חובת השכלה, חובת הכשרה מעשית, תשלום אגרות והתמחות. וגם – שאין לאדם עבר פלילי.

מספר מחקרים הצביעו על קשר בין רישוי מקצועות לעבריינות חוזרת. למשל, מחקר מדיניות בדק את קצב ושיעור העבריינות החוזרת בהשוואה בין מדינות שונות בארה"ב. המחקר מצא שיש יותר עבריינות חוזרת במדינות עם יותר רישיונות וגם שהתופעה התעצמה עוד יותר איפה שהרגולטור חייב או רשאי לסרב לתת רישיון אם למבקש הרישיון יש עבר פלילי. לפי המחקר, במדינות כאלו שיעור הרצדביזם עלה ב-9.4% בין השנים 1997-2007, בעוד שבמדינות בלי חסם כזה שיעור הרצדביזם ירד ב-4.2%.

רישוי מקצועות כמפליל סדרתי

רישוי מקצועות לא רק חוסם חזרה לחברה ותורם לרצדביזם. הוא גם תורם לכך שיותר פעולות אסורות פלילית. בהרבה מדינות, הפרת רגולציה עם רישיון היא עבירה פלילית – זה יכול להסתיים בקנס וזה יכול להסתיים בכלא. הנה שתי דוגמאות לפעילות משטרתית, שקרו במדינת פלורידה.

בשנת 2010, שוטרי יחידת עילית (SWAT) הסתערו על מספרות שיער בעיר אורלנדו. נראה שבמקור המבצע הזה נועד לתפוס עבריינים כבדים בתחום הסמים והנשק, אבל כשהשוטרים נכנסו למספרות הם גם עשו בדיקה שגרתית של רישיונות וגילו שלחלק מהספרים אין רישיון לעשות תספורות. בפשיטה הזו נעצרו 37 אנשים, רובם בגין עיסוק בספרות ללא רישיון ממשלתי. רק אדם אחד נעצר בגין עבירות סמים ונשק.

בשנת 2019 המשטרה ביצעה מבצע סמוי כדי לתפוס עבריינים מסוכנים. החשד: העבריינים עוסקים בתחזוקה לבית (handymen) ללא רישיון ממשלתי. המבצע הוכתר כהצלחה: נעצרו 118 איש, ל-110 מהם זו עבירה ראשונה. הסעיף הפורמלי הוא "unlawful acts in the capacity of a contractor" והעונש המירבי עליו הוא קנס של 1,000$ ושנת מאסר אחת.
מבצעי עוקץ מהסוג הזה לא ייחודיים לפלורידה. גם בקליפורניה ובניו יורק המשטרה מבצעת מבצעים מורכבים כדי לתפוס אנשים שפועלים בלי רישיון לעבוד כ-handymen.

יותר איסורים ויותר עיסוק משטרתי ברישיונות – הופכים את הכלי הזה מרגולציה מקצועית למפליל סדרתי. התוצאה היא שקל לאדם נורמטיבי למצוא את עצמו בכלא ושלעבריין משוחרר קשה יותר למצוא עבודה (וזה מגדיל את הסיכוי שהוא יאלץ לעבוד ללא רישיון במקצוע שחייב ברישיון, ולהסתכן בעונש מאסר).

הרפורמה שאנחנו צריכים

עולם הרישיונות צריך רפורמה מקיפה. יש הרבה דברים שאפשר לנסות לתקן, מהרבה זוויות. הנה כמה רעיונות:

1. צמצום דרסטי של חובת הרישיון לעיסוק במקצועות ולפתיחת עסקים.
זה התחיל במקצועות ועסקים מסוכנים, אבל ההתמכרות לרישיונות הרחיבה מאוד את מעגל המקצועות שחייבים רישיון. אני מסכים שרופא צריך רישיון. אבל מתווך דירות, דוגם מים, מתווך יבוא רכבים ומעצב פנים לא צריכים להיות כפופים לרישיון ממשלתי. כמובן שאפשר לוותר על הרישיון ולקבוע רגולציה של נורמות מחייבות עם אכיפה, שיחולו על העוסקים בתחום פשוט בלי חסם הכניסה.

2. צמצום דרסטי של חסם בשל עבר פלילי לעיסוק במקצוע.
לא כל מקצוע צריך להיות סגור בפני אדם עם עבר פלילי, ולא כל עבירה צריכה לשלול כניסה למקצוע. אם אדם היה מעורב בקטטה אלימה – מדוע שנאסור עליו להיות בודק קרינה, רוקח, טייס, יועץ השקעות, מדריך צניחה, אדריכל או מפעיל עגורן. כולם מקצועות שכפופים לרישיון בישראל. לא בכל המקצועות האלו יש חסם כזה, הרשימה מיועדת להדגים את חוסר הרלוונטיות של המגבלה למקצועות השונים.

3. צריך לאפשר יותר שיקול דעת להקל.
לעיתים קרובות מופעל שיקול דעת לחומרה. שיקול דעת צריך לפעול גם לכיוון השני (תוך הבטחה של אחידות ועקביות).למשל, סעיף 3 לפקודת הדייג קובע שכשאדם מבקש רישיון דייג – צריך להתחשב ב"בטחון הציבור או מטעמים של עברו, תכונותיו או התנהגותו של המבקש". הסעיף הזה נקבע על ידי הבריטים, שחששו משודדי ים ולכן היסטורית הפרשנות של הסעיף היא שלא ינתן רישיון דייג למי שיש לו עבר פלילי. פרשנות היא כלי הכרחי. חשוב שרגולטורים יוכלו להפעיל שיקול דעת גם בכיוון ההפוך – להקל בדרישות ולהסיר חסמים במקרים המתאימים.

.

כמובן שאין פה טענה גורפת שרישיונות הם "רעים" או שהם גורמים לעבריינות. אבל יש בעיה אם קל למצוא את עצמך בכלא בגלל עיסוק במקצוע לא מסוכן, או אם השתחררתם מהכלא ואסור לכם לעבוד בהמון מקצועות.
משטר של אישורים מראש הוא כלי אחד בארגז הכלים של המדינה. הוא מעניק שליטה על מי שנכנס לשוק, אבל התכונה הזאת בדיוק עלולה גם לגרום לבעיות ותוצאות שליליות.
חשוב שנשתמש בכלי הזה באופן מדוייק ורק היכן שצריך.