החסם הרגולטורי על הקמת תחנות כוח גרעיניות

נתחיל בקצת חדשות טובות: בקרוב תחל לפעול תחנת כוח גרעינית חדשה בארה"ב, אחרי כ-30 שנים בהן לא הוקמו שם תחנות כוח גרעיניות.

אבל זה חריג, שמספר על הכלל. והכלל הוא שקשה מאוד להקים תחנות כוח גרעיניות בארצות הברית. לדעתי, קשה באופן לא פרופורציונלי לסיכון.

סיפרתי על החסמים הרגולטורים בארה"ב במסגרת הסדרה על האנרגיה של העתיד – והפעם נתבונן על החסמים שמתרחשים ממש עכשיו.

ג'ורג'יה: כמה עולה חיזוק לצנרת?

הסיפור שלנו הוא על תחנת כוח גרעינית חדשה בשם Vogtle שמוקמת במדינת ג'ורג'יה. באוקטובר 2022 החלו להזין את יחידה 3 של התחנה בדלק גרעיני. זה שלב מאוד מתקדם, כחלק מההכנה לקראת ההפעלה של התחנה. התכנית הייתה שהתחנה תתחיל לפעול ברבעון הראשון של 2023, בערך עכשיו.

הקמה של כל תחנת כוח היא תהליך מורכב מבחינה לוגיסטית וגם רגולטורית. היא כרוכה בהרבה מאוד בדיקות. במהלך הבדיקות המקדימות התגלתה בעיה של רעידות בחלק מהצנרת. הפתרון ההנדסי הוא חבק (מעין צמיד גדול) שיהדק את הצנרת וימנע את הרעידות. זה פתרון שאפשר להזמין ולבנות באופן מהיר מאוד.

אבל לרגולטור, סוכנות לרגולציה גרעינית (NRC), היה רעיון אחר. ה-NRC קבע שלפני שמתקינים את החבק צריך להגיש בקשה לתיקון רישיון ההפעלה של תחנת הכוח. מבחינתם, התקנת החבק מצריכה פתיחה של הרישיון כולו לבחינה מחדש. במילים אחרות – ה-NRC יצר מוקש בירוקרטי אדיר.

בחינה מחדש של הרישיון אורכת לפחות חודש. החברה שמקימה את תחנת הכוח העריכה שכל יום דחייה בהקמה ובהפעלה של התחנה יוצר עלויות של כמיליון דולר. זאת אומרת, עוד לפני שהתחילו הדיונים, רק העיכוב עולה 30 מיליון דולר. התקנת החבק היא פעולה זולה ומהירה, אבל הבירוקרטיה הוסיפה עלות ישירה של 30 מיליון דולר, לפחות.

קליפורניה: למה לסבך את התהליך?

נראה שה-NRC קשוח יותר מרגולטורים אחרים. הנה דוגמה מקליפורניה.

מדינת קליפורניה הובילה מהלך לסגירת תחנות הכוח הגרעיניות. תחנת Diablo Canyon של חברת PG&E הייתה מתוכננת להיסגר בשנת 2025. בשנים האחרונות קליפורניה נמצאת במשבר אנרגיה חמור – המדינה העשירה בארה"ב סובלת מהפסקות חשמל שמאפיינות מדינות עולם שלישי. לכן בספטמבר האחרון מושל קליפורניה ביטל את החלטת הסגירה של התחנה, ואפשר לה לפעול חמש שנים נוספות.

אחרי שמדינת קליפורניה החליטה לאפשר לתחנה להמשך לעבוד, התחנה צריכה לקבל אישור של הרגולטור הפדרלי, ה-NRC (שימו לב לכפל הרגולטורים). רק שב-NRC סירבו לדון בבקשה שהוגשה בעבר להאריך את תקופת ההפעלה של התחנה. ה-NRC דרש מהתחנה להגיש בקשה חדשה ובעצם לפתוח תהליך רישוי חדש – דבר שיקח הרבה יותר זמן ויעלה יותר כסף בהשוואה להמשך הדיון בבקשה הקיימת.

כמובן הפגיעה היא לא רק בחברה שמייצרת את החשמל, אלא בתושבי קליפורניה, שסובלים ממשבר האנרגיה במדינה.

בעייה סיסטמטית

אבל אלו רק דוגמאות לסימפטומים של בעיה הרבה יותר גדולה עם ה-NRC. סיפרתי בפוסט קודם איך במהלך שנות ה-70 ה-NRC אימץ גישה מתגוננת ורגולציה מחמירה כלפי תחנות כוח גרעיניות.
התחנה הותיקה בקליפורניה והתחנה החדשה בג'ורג'יה סובלות מאותה בעיית שורש – גישה מתגוננת (ואף עויינת), שמעדיפה לאסור, להגביל ולסרבל.

מה המחירים והנזקים של הגישה הזו?
לפי מחקר של אוניברסיטת פיטסבורג, הזמן שלוקח מנקודת ההתחלה ועד לבדיקת הפעלה של תחנת כוח גרעינית עמד בשנת 1967 על 42 חודשים, ובשנת 1980 הוא התארך ל-70 חודשים. כמעט שש שנים של תהליך רישוי והקמה.

הזמן בהחלט שווה כסף ועיכוב גורם לייקור העלויות. באנרגיה גרעינית, בניגוד למקורות אחרים, עלות הדלק כמעט זניחה בגלל שצריך מעט מאוד דלק. בתחנות כוח גרעיניות העלות המרכזית היא ההשקעה הראשונית בהקמה, ובעיקר עלויות המימון (הלוואות לשם ההקמה). תחשבו שלקחתם הלוואה של 1 מיליארד דולר (סכום לדוגמה) להקמה של תחנת כוח גרעינית. ברגע שהתחנה תתחיל לפעול – יהיה לכם כסף להחזיר את ההלוואה. אבל כל עיכוב באישורים אן בהקמה מייקר את ההלוואה. אם הרגולטור מעכב אתכם במשך שנים, הריבית לבנק הופכת לחלק גדול מהמחיר של הקמת התחנה. וככה מקור אנרגיה זול הופך יקר. כולם סובלים מזה, חוץ מהבנקים.

לא רק התהליך, אלא גם תוכן הדרישות הלך ותפח לכדי ייקור של פי 4 בעלויות ההקמה: כמות הבטון שנדרשת להקמת תחנת כוח גרעינית גדלה ב-27%, כמות הפלדה ב-41% ונפח הצנרת בתחנות ב-50%.
אבל אלו נתונים משנת 1980, לפני יותר מ-40 שנים! מגמה ברורה, אבל אנחנו מוכרחים להתבונן על נתונים יותר עדכניים.

מה קורה היום?

היום לוקח 272 חודשים לאשר ולהקים תחנת כוח גרעינית בארה"ב. זו לא טעות הקלדה. 272 חודשים, כן מדובר ביותר מ-22 שנים.

קצת פרספקטיבה: בין 1996 ל-2016 קוריאה הדרומית בנתה 13 תחנות כוח גרעיניות, וזה לקח לה בממוצע 56 חודשים. אז גם שם התהליך התארך בהשוואה לשנות ה-60, אבל הם לא הגיעו למצב הבעייתי שקיים בארה"ב. ביפן זה לוקח בממוצע 46 חודשים (הקימו שמונה תחנות באותה תקופה).

כל רגולטור מייקר ומאריך גם את שלב הרישוי המקדים וגם את שלבי ההקמה והבדיקות, זה המחיר של רגולציה ולפעמים זה מחיר הגיוני. השאלה בכמה הרגולטור מייקר ומעכב.

ואם בארה"ב לוקח 272 חודשים לצלוח את התהליך, אז אפשר לומר שיצרנו תהליך בלתי ישים, על גבול הבלתי אפשרי. בוודאי מבחינה כלכלית, כי יש הבדל עצום בין הלוואה של מיליארד דולר לארבע שנים או ל-22 שנים. אם הרגולציה לא תחסל את הפרויקט, הריבית לבנק תעשה את זה.

אגב, צריך לזכור שרגולציה רבה מוטלת על תחנות הכוח גם לאחר ההקמה – לאורך ההפעלה שלהן. מחקר שבחן את הדוחות הכספיים והדיווחים הפומביים של חברות האנרגיה בארה"ב מצא שכל תחנת כוח גרעינית מוציאה כ-60 מיליון $ בשנה לצורך ציות לרגולציה. מתוך זה כ-10-15 מיליון $ קשור לבירוקרטיה ומסמכולוגיה.

מה אפשר לעשות?

על פניו, אפשר בקלות לנסח רשימת תיקונים נדרשים: פישוט תהליכים, זירוז לוחות הזמנים, הקלה בדרישות (אפשר לאמץ את הסטנדרטים של מדינות מערביות אחרות) ופחות מעורבות במיקרו-ניהול של התחנות.

אבל האמת היא שהמציאות יותר סבוכה.

הרגולציה המחמירה של ה-NRC היא כנראה תוצר של גישה עמוקה יותר ושל תרבות ארגונית. לא מדובר בתיקון טכני. לדעתי במקרה כזה לא מדובר בבעיה ברגולציה, שאפשר לפתור באמצעות כתיבה מחדש. הבעיה היא אצל הרגולטור, שצריך להתנער מהגישה שלו ב-50 השנים האחרונות.

ויש לאמריקאים הזדמנות לחולל שינוי ערכי ותפיסתי כזה. השיח הציבורי עוסק הרבה בסיכוני אקלים ובצורך לצמצם פליטות של גזי חממה. אנרגיה גרעינית יכולה להביא אותנו לשם בגלל שהיא דלת פליטות. השיח האקלימי יכול לעזור ל-NRC להחליף נרטיב ולשנות אסטרטגיה. זו הזדמנות להתעורר ולראות באנרגיה הגרעינית מקור אנרגיה הכרחי שצריך לאפשר, ולא לחסום.