בארה"ב רגולטורים שמציעים שינוי רגולציה בהיקף משמעותי חייבים ללוות אותו בניתוח של הרגולציה ובניתוח עלות-תועלת.
אבל אם תנסו לגבש רגולציה או לבצע ניתוח עלות-תועלת, מהר מאוד תיתקלו בהרבה שאלות. במה מתחשבים ובמה לא, איך מכמתים השפעות שונות, איך משלבים השפעות מסוגים שונים ועוד שאלות רבות.
כדי לסייע לרגולטורים האמריקאים, ה-OMB בבית הלבן (Office of Management and Budget) פרסם לפני 20 שנים את מזכר A-4. המזכר מגדיר מהו "ניתוח טוב" של הרגולציה ושל העלויות והתועלות ממנה, והוא גם עוזר ליצור אחידות וסטנדרטיזציה.
מזכר A-4 המקורי פורסם בתקופת הנשיא בוש הבן. עם הזמן הוא הפך לחלק מהמסכים המכוננים והמקובלים בתחום (ולא היה חלק משערוריות, למשל בתקופת טראמפ).
באפריל האחרון ה-OMB פרסם טיוטת תיקון למזכר A-4. כבר היום המזכר ארוך ומפורט, וגם התיקון מקיף מאוד. טיוטת התיקון באורך 91 עמודים והיא מאוד מקצועית-טכנית.
[פרופ' כריסטופר ווקן מאוניברסיטת מישיגן עשה לכולנו שירות אדיר והכין נוסח שמציג את השינויים המוצעים ביחס למזכר הנוכחי]
מאחר שהמסמך מתווה איך רגולטורים צריכים לגבש את שינויי הרגולציה שלהם – יש לו משקל גדול בקביעה איזו רגולציה תגובש על-ידי הרגולטורים וגם איך תראה הבקרה על הצעות לרגולציה.
המזכר וטיוטת התיקון שלו מאוד ארוכים ומפורטים, עד כדי כך שמדובר בטקסטים שרק מומחים יכולים לשרוד.
לכן הכנתי בשבילכם סקירה תמציתית של הסוגיות מרכזיות שאפשר לראות בהן שינויים, עם הפניות לעמודים הרלווטיים בטיוטת התיקון למזכר A-4.
היקף הניתוח (עמ' 9-11)
הכללים הקיימים קובעים שיש לזהות ולנתח את ההשפעות של הרגולציה בתוך ארצות הברית. התיקון המוצע קובע שבמקרים מסויימים יש לזהות ולכמת את ההשפעות של הרגולציה שיחולו מחוץ לארצות הברית על מי שאינו אמריקאי.
זה נשמע נכון אינטואיטיבית, רק שזה מרחיב באופן עצום את הניתוח. למשל, אם רגולציה יוצרת חסם יבוא לארצות הברית – הוא עלול לפגוע ביצוא מסין או מאירופה. האם במקרה כזה הרגולטור האמריקאי צריך לנתח ולשקול את ההשפעה על התעסוקה במדינות אחרות?
להערכתי המטרה המרכזית של ההרחבה הזו היא להכניס את שיח האקלים לתוך הניתוחים, כי שם מדובר בהשלכות חוצות גבולות בהגדרה. במנותק מעמדתכם לגבי האג׳נדה האקלימית, ההרחבה הזו תחול על עוד המון סוגיות אחרות.
בחינת הצורך בהתערבות ממשלתית (עמ' 15-22)
השלב הזה קיים במזכר הנוכחי: אחרי שהוגדרה בעיה צריך להחליט ולנמק למה היא מצדיקה שהממשלה תתערב. ממשל ביידן מציע שני תיקונים. הראשון – שם הרבה יותר דגש על כשלים התנהגותיים כצידוק להתערבות.
התיקון השני הוא בעל אופי פדרליסטי – מנחים את הרגולטור לבחון את החסרונות והעלויות במקרה שהממשל הפדרלי יחליט לא להתערב ולהשאיר למדינות או לשלטון המקומי להתערב.
בקיצור – ממשל ביידן דוחף ליותר מעורבות ממשלתית וליותר מעורבות של הממשל הפדרלי.
שקילת חלופות לא רגולטוריות (עמ' 22-26)
לא תמיד צריך לרוץ לקבוע רגולציה. קודם הרגולטורים מונחים לבחון שימוש בכלי מדיניות אחרים. גם הנושא הזה כבר מופיע במזכר הקיים, אבל מדגישים ששימוש בכלכלה התנהגותית ו-nudge הוא אמצעי אלטרנטיבי לרגולציה.
המזכר החדש גם שם דגש על שימוש בפיילוטים זמניים לפני קביעת רגולציה קבועה. הם מתייחסים לפיילוטים כאל חלופה לא-רגולטורית, שזה רעיון מעניין.
הערכה וכימות של עלויות ותועלות (עמ' 27-46)
בחלק הזה יש שינויים רבים אבל הם נוגעים לנושאים מקצועיים. למשל, המזכר הנוכחי קובע שכדאי לכמת את התועלת בשיטת Willingness To Pay (כמה אתם מוכנים לשלם כדי לצמצם סיכון). התיקון המוצע קובע שבאותה מידה אפשר להשתמש בשיטת Willingness To Accept (כמה אתם דורשים שישלמו על נזק או פגיעה שיגרמו לכם).
נושא שאין בו שינוי מהותי – איך מכמתים תועלות ועלויות? גם לפי התיקון, הדרך המרכזית היא באמצעות "העדפה נגלית" (מה אנשים עושים בפועל, בלי להסתפק במה שהם אומרים). עם זאת התיקון נותן יותר מקום להשתמש בשיטה אלטרנטיבית – "העדפה מוצהרת" (מה אנשים אומרים שיעשו).
התיקון המוצע מפרט שורה של השפעות ומחריג אותן מחובת הכימות הכלכלי. את ההשפעות יהיה צריך לכמת עובדתית (למשל, כמה תאונות היו), מבלי לכמת אותן כלכלית.
שיקולים נוספים שיש להביא בחשבון (עמ' 52-56)
בפרק הזה יש תוספת מעניינת – כשחושבים על התועלות מהרגולציה, יש מצבים שבהם לא נכון להניח שיהיה 100% ציות להוראות (מה שמקטין את התועלת מהרגולציה). זו הנחה פרגמטית ונכונה, שגם מאתגרת את התפיסה המסורתית לפיה אפשר לפתור כל בעיה בעזרת רגולציה.
עוד נקודה יפה – הם מוסיפים התייחסות ל- "business cycle dynamics", זאת אומרת שהם מנחים את הרגולטורים לחשוב באיזה מצב הם פוגשים את הכלכלה ואת השוק המפוקח. האם השוק בדיוק מתאושש ממשבר? האם הסקטור בתחילת הדרך או שהוא בשל וחזק? נקודה מעניינת שיכולה להשפיע על הניתוח.
השפעות חלוקתיות (עמ' 61-66)
זה ללא ספק אחד השינויים העמוקים שממשל ביידן מנסה לקדם. הם מעלים את החשיבות של השפעות חלוקתיות, זאת אומרת לא רק לסכום את סך ההשפעות של הרגולציה, אלא להבין מי בדיוק מושפע. הדגש הוא על אוכלוסיות חלשות כמו נשים, אפרו-אמריקאיים, עניים, מהגרים, פליטים ועוד.
לפי ההצעה הרגולטורים ידרשו לכמת את סך ההשפעות של הרגולציה (מה שקורה היום) ואז 'לפרק' כל השפעה ולבחון איך וכמה היא משפיעה על כל קבוצה. למשל, יכול להיות שהרגולציה מיטיבה עם הציבור בכללותו אבל העלויות שלה נופלות בעיקר על שכבות חלשות.
עוד דבר מעניין – הם מציעים שגם בחינת המצב הקיים (ה-baseline, לפני ההתערבות) צריכה לכלול ניתוח חלוקתי.
הרף – על מי חלה החובה לבצע ניתוח סדור (עמ' 89-91)
בניגוד לישראל (אצלנו כל שינוי צריך לגבש בתהליך סדור ולהגיש לבקרה), בארה"ב יש רף קשיח – 100 מיליון $ בשנה. הרגולציה כפופה לחובות שבמזכר רק אם היא צפויה ליצור עלויות מעל לרף הזה. כמו שהסברתי בעבר – יש ברף הזה כשל לוגי פנימי והוא גם יוצר פתח למניפולציות.
אז בטיוטת המזכר, ממשל ביידן מציע להעלות את הרף ל-200 מיליון $, מה שאומר שהדרישות יחולו על פחות רגולציות. להגנת ממשל ביידן צריך לומר שמאז שהרף נקבע על 100 מיליון $ הייתה אינפלציה וערך הכסף נשחק, כך שיש היגיון כלכלי בעדכון הזה (אם כי מהותית, הם מצמצמים את החובה לבצע ניתוח סדור של הרגולציה).
ויש שינויים בעוד אלמנטים. למשל איך מטפלים בהיבטים של סיכון ואי וודאות, איך קובעים את ריבית ההיוון לאורך זמן (היא משתנה באופן דינמי) ועוד סוגיות מורכבות. ריבית ההיון הוא נושא חשוב עם המון השפעה והוא גם מעורר המון מחלוקות, אבל לא מצאתי דרך להסביר אותו בקצרה אז אני לא נכנס אליו.
בשורה התחתונה, ממשל ביידן שואף לשנות את האופן שבו רגולטורים חושבים על רגולציה ואת השיקולים שלהם בעיצוב שלה. רוב השינויים מבטאים תפיסת עולם אידיאולוגית ויש מעט היבטים שהם עדכון מקצועי נטו.
להערכתי חלק ניכר מהשינויים נובעים משתי סיבות עיקריות: ניסיון לשנות באופן עמוק את עבודת הרגולטורים וניסיון לקדם אג׳נדות ספציפיות שחשובות לממשל ביידן – בעיקר אקלים ושיוויון חברתי. זו לא אמורה להיות הפתעה – הוא הצהיר על זה כבר ביום הראשון שלו בתפקיד.
זה כמובן לגיטימי ששלטון נבחר יעדכן את ההוראות, אבל צריך להיות עירניים לכך שהתיקונים נובעים מהשקפת עולם מסויימת.
בפוסט הבא נצלול לשלושה שינויים שממשל ביידן מציע בתיקון ואציג להם מה עומד מאחוריהם.
הרגולטור - גיא מור 