איך לחנוק ארגון טרור?

כולם צריכים כסף, גם ארגוני טרור. אם זה בשביל לרכוש נשק, להקים תשתית או לשלם שכר לאנשי הארגון. כסף מסובב את העולם, וגם את עולם הטרור.

ברוב המדינות יש ענף רגולטורי שמוקדש לתחום הזה, שנקרא מניעת מימון טרור. לפעמים, למשל בישראל, הוא משויך לתחום רחב יותר שנקרא הלבנת הון (anti money laundering, בקיצור – AML). התחום הראשון יותר מכוון טרור לאומי, התחום השני יותר מוכוון פשיעה פלילית. הרעיון הוא למנוע העברה של כספים לגיטימיים לגופי טרור, וכן מניעה של נירמול כסף שמקורו בפשיעה והכנסה שלו למחזור העסקי הרגיל.

בישראל פועלת הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור, שמטפלת בשני התחומים האלו. 

המימון של החמאס

ניקח לדוגמה את ארגון הטרור חמאס. פורסם שהמימון של חמאס הגיע דרך רשת ענפה של חברות – חלקן עם פעילות אמיתית וחלקן חברות קש. את הרשת הזו אפשר לתקוף באמצעות הכלים המוכרים כמו סנקציות על מדינות, חברות ואנשים. הסנקציות האלו תלויות באופן שבו רשת החברות בנויה ואיך יוטלו הסנקציות.

אבל לארגונים כמו חמאס יש עוד מקורות מימון, שיותר קשה להגביל. לפי דוח של הקונגרס האמריקאי לפני 2023 חמאס הצליח לגייס יותר מ-41 מיליון $ באמצעות מטבעות קריפטוגרפיים (למשל, ביטקוין). מן הסתם הסכום יותר גבוה, כי מטבע הדברים הרשויות הצליחו לגלות רק חלק ממנו.

מחלקת המדינה האמריקאית הזהירה שחמאס בונה יכולות מימון שמבוססות על מטבעות קריפטוגרפיים כדי לממן את מעשי הטרור שלו מול ישראל, תוך עקיפת הסנקציות.

האם הפתרון לכך הוא רגולציה? לכאורה כן. הרי כבר יש מסגרת רגולטוריות – הלבנת הון ומימון טרור – וצריך רק להרחיב אותה לתחום של מטבעות קריפטוגרפיים. הבעיה שזה תחום שמתנהג אחרת. מטבעות קריפטוגרפיים מאפשרים התנהלות אנונימית ולכן קשה יותר לרשויות לדעת מי משתמש בהם ולמה, ולכן גם קשה יותר להגביל שימוש בעייתי בהם.

ולכן הצעה אלטרנטיבית שעולה היא להשתמש ברגולציה, אבל לא ברגולציה מדינתית. אלא ברגולציה עצמית.

אבל לפני שנדבר על הפתרון – נחזור לבעיה.

למה ארגוני הטרור משתמשים במטבעות קריפטו?

ארגוני טרור עושים שימוש בביטקוין ובמטבעות קריפטוגרפיים אחרים ממספר סיבות.

ראשית, העסקאות במטבעות קריפטוגרפיים לא עוברות דרך מתווכים פיננסיים מסורתיים (כמו בנקים, בורסות וכו'), ולכן ארגוני טרור יכולים לעקוף מנגנוני פיקוח רגולטוריים המתמקדים במתווכים אלו.

שנית, כל מי שיש לו מחשב יכול לנווט בשוק המטבעות הקריפטוגרפיים, מה שהופך אותו לשיטה זולה וקלה לגיוס תרומות לטרוריסטים.

שלישית, מטבעות קריפטוגרפיים מאפשרים לטרוריסטים לשלם עבור סחורות ולהשיג מימון בצורה אנונימית. יש כלי חקירה ואכיפה שמסוגלים לעקוב אחר עסקת קריפטו עד למחשב ספציפי, אבל יש קשיים לזהות את המשתמש בפועל באותו מחשב.

ניסיונות להשתמש ברגולציה

עקב השימוש במטבעות קריפטוגרפיים על ידי ארגוני טרור, סוכנויות רגולטוריות כמו ה-SEC (רשות ניירות ערך האמריקאית), משרד האוצר האמריקאי וה-CFTC (ועדת הסחר בחוזים עתידיים על סחורות) הוציאו רגולציות שמטרתן למנוע כזה שימוש.

מאמר שפורסם לאחרונה טוען שהרגולציות האלו לא אפקטיביות ולא ישיגו את המטרה שלהן.

לדוגמה, משרד האוצר האמריקאי הוציא נוהל שקובע שאפשר להגדיר חברות קריפטו כשירותי כספים (MSB – Money Service Business) לפי חוק הסודיות בבנקאות (Bank Secrecy Act). ברגע שהחוק הזה חל על גוף – הוא מטיל דרישות דיווח משמעותיות על ישויות המסווגות כ-MSB, כולל חובות דיווח על עסקאות מעל 10,000 דולר.

החוקרים טוענים שהמהלך הזה לא ימנע מימון טרור באמצעות קריפטו, משתי סיבות. ראשית, חוק הסודיות בבנקאות מחייב MSB לדווח רק על עסקאות מעל 10,000 דולר, כך שארגוני טרור יכולים לבצע עסקאות קטנות יותר כדי להתחמק מהחוק. פיצול עסקה לחלקים קטנים זה צעד מאוד פשוט עבור ארגון טרור (בשגרה הם עושים דברים יותר מסובכים ויותר שנויים במחלוקת).

שנית, יש בעיה משפטית עם הרגולציה הזו. הנוהל של משרד האוצר מתבסס על סיווג מטבעות קריפטוגרפיים כ"מטבע". חברות קריפטו עשויות לטעון שמעט מאוד מדינות מכירות במטבעות קריפטוגרפיים כמטבע חוקי, הם לא נכללים בהגדרה המשפטית של מטבע.

גם ניסיונות ממשלתיים אחרים להסדיר מטבעות קריפטוגרפיים תחת רגולציות קיימות סובלים מבעיות דומות. לדוגמה, הנציבות למסחר בחוזים עתידיים בסחורות (CFTC – Commodity Futures Trading Commission) מחשיבה מטבעות קריפטוגרפיים כסחורות ומחילה עליהם דרישות דיווח תחת חוק הסחר בסחורות (Commodities Exchange Act). החוק חל רק על עסקאות מעל ל-5,000 דולר או עסקאות במזומן. המעקף פשוט – לפצל לעסקאות קטנות.

** אגב, שימו לב שכל רגולטור מגדיר את המטבעות הקריפטוגרפיים אחרת, אבל במקרה זה תמיד כך שהם נופלים תחת הסמכות של הרגולטור. צירוף מקרים מדהים.

המודל החדשני: שימוש ברגולציה עצמית

החוקרים מציעים גישה חדשנית למאבק הכלכלי-קריפטוגרפי בארגוני טרור.

במקום שהמדינות ינסו לעקוב אחרי עסקאות בין משתמשים אנונימיים בכל העולם, ארגון בין-לאומי חוץ-ממשלתי אחד יכול לפקח על מערכת של רגולציה עצמית שתבוצע על-ידי חברות הקריפטו עצמן.

בואו נפרק את ההצעה כדי להבין מה היא אומרת:

בשלב הראשון, צריך לקבוע סטנדרט לגבי הסכם המשתמש של מי שמחזיק או סוחר במטבע קריפטו. הסטנדרט יחול על החברות שמפעילות את מטבעות הקריפטו (שירותי קניה, מכירה, העברה ואחסון). לפי הסטנדרט, יש לקבוע בהסכם המשתמש שהחברות שמפעילות את מטבעות הקריפטו יוכלו לאסוף מידע או לחייב חשיפת מידע מסויים כדי למנוע ניצול של המטבע למימון טרור.

החלק היפה: הסטנדרט הזה לא יקבע על-ידי מדינה, אלא על-ידי ארגון בין-לאומי פרטי. החוקרים מציעים להתבסס על ארגון שלא שמעתם עליו, אבל הוא משפיע עליכם מאוד: ה-World Wide Web Consortium (בקיצור – W3C). כן, זה זהה לקידומת www שאתם רואים ברוב אתרי האינטרנט. באמירה מאוד כללית מאוד אפשר לתאר אותו כארגון שקובע תקנים עבור חלק מאינטרנט (הארגון הוקם בשנת 1989).

בשלב השני, הסטנדרט הזה יוכנס להסכמי המשתמש, וארגון ה-W3C יוודא שהחברות שמתפעלות את מטבע הקריפטו פועלות לפי הסטנדרט. זה מאפשר ראייה מרכזית, לא ממשלתית וחוצת גבולות.

בשלב השלישי, המדינות השונות יספקו ל-W3C אכיפה כרכיב משלים. אם ה-W3C ימצא שחברה לא מכניסה את הסטנדרט להסכם המשתמש שלה או לא מיישמת אותו – תהיה אכיפה באמצעות ממשלות של מדינות.
שימו לב שהסטנדרט (הכלל) ומערך הפיקוח הם פרטיים לחלוטין. הממשלות לא קובעות את הנורמה ולא מזהות הפרות. הן רק אוכפות הפרות שהארגון הפרטי יזהה.

המודל הזה מיישם כלי רגולטורי שנקרא – רגולציה עצמית. 
במשטר של רגולציה עצמית, גורם פרטי קובע את הכללים (ולפעמים גם אוכף אותם). לעיתים הממשלה לא מעורבת כלל, או שהיא ממלאת תפקיד משני כמו עידוד הצטרפות או סיוע באכיפה של הכללים.
התרשים הבא ממחיש את מערכת הרגולציה המוצעת:

היתרונות של רגולציה עצמית

המקרה הזה מדגים כמה יתרונות – גוף בין לאומי יותר מתאים לפקח על עסקאות בעלות אופי חוצה גבולות.
בנוסף, מדובר בהחלשת האנונימיות של המחזיקים במטבעות. החוקרים מציינים שמחקרים מראים שיותר מ-70% מהציבור מעדיפים שהנתונים האישיים שלהם יאוחסנו על ידי חברות פרטיות ולא על ידי גופים מדינתיים. המודל הזה מבזר ומקטין את הפגיעה בפרטיות.
וכמובן – המערכת הזו לא מתבססת על רגולציה שנקבעה למטרה אחרת ויש בה חורים וחריגים שארגוני הטרור ינצלו.

חשוב לומר שההצגה כאן רחוקה מלכלול את כל המאפיינים (יתרונות וחסרונות) של רגולציה עצמית, והיא גם ממצה את כל הורסיות והאפשרויות.

כמה תובנות רוחביות

לסיכום, המקרה הזה מדגים כמה תובנות רחבות יותר מאשר המלחמה הכלכלית בארגוני הטרור.

1. אני חושב שהמודל המוצע מראה שלבעיות מורכבות צריך פתרונות יצירתיים, ועד כמה חשוב לחשוב מחוץ לקופסה ולא ללכת באופן אוטומטי למוכר.
2. חשוב להבין את הבעיה שמנסים לפתור. למשל, יש הרבה בעיות שנגרמות בגלל חוסר אכפתיות. הבעיה הזו היא תוצר של זדון – יש פעולה מכוונת להפר ולעקוף את הרגולציה. במצב כזה צריך לחשוב מראש איך יוצרים כללים שארגוני הטרור לא יצליחו לעקוף או לרמות.
3. העובדה שמדובר בבעיות קשות, לא אומרת שרק המדינה יכולה לפתור אותן.
4. יותר חזק זה לא בהכרח יותר טוב. יש לפעמים תחושה שאם הסיכון חמור – צריך להשתמש בכלי רגולציה קשים, כמו רישיונות. אבל זה לא עובד ככה. כלי יותר אגרסיבי הוא לא בהכרח יותר אפקטיבי.