רגולציה עם אחריות – ללמוד מאירלנד אחרי 20 שנה

בדרך כלל, רגולציה מגיעה אלינו בלי שנדע איך היא נוצרה. היא פשוט צצה. נקבעת חובה, איסור, או דרישה חדשה. אבל מה אם היינו עוצרים רגע לפני כל רגולציה חדשה, שואלים "למה?", "כמה זה עולה?", ו-"במה זה מועיל?" – ואז בודקים את התשובות. באירלנד עושים את זה כבר שני עשורים. ביוני האחרון הם חגגו 20 שנים לאימוץ של מתודולוגיה סדורה לגיבוש רגולציה

כבר עשרים שנה, כל משרד ממשלתי באירלנד מחויב לעשות עבודת מטה לפני שהוא מציע שינוי רגולציה משמעותי, ולפרסם ניתוח בשם Regulatory Impact Analysis – או בקיצור: RIA. זה לא רק נייר שמתפרסם. זו שיטת חשיבה שמיועדת לבחון אם בכלל צריך רגולציה, מהן החלופות האפשריות, ומה יהיו ההשלכות.

לכבוד יום ההולדת של ה-RIA באירלנד זו הזדמנות טובה לשאול: איך נראה תהליך רגולטורי כשמתייחסים אליו ברצינות? מה עבד להם? ומה כדאי להם לשפר? ומה אפשר ללמוד מזה בישראל?

מה זה RIA ולמה בכלל צריך את זה?

הרעיון פשוט: במקום לקפוץ ישר לפתרון רגולטורי, הממשלה עוצרת לחשוב. יש בעיה? מצוין. בואו נוודא שהיא באמת שיטתית ורלוונטית. נזהה מי מושפע ממנה, מה גורם לה, ונבחן כמה דרכי פעולה אפשריות – לא רק רגולציה. כל אחת מהן מוערכת לפי תועלת, עלות, סיכון והשפעה על הציבור. המסקנות נכתבות במסמך מסודר שמתפרסם לציבור לפני שקובעים את הרגולציה.

כשעושים את זה נכון התהליך מונע טעויות מראש: הוא מפחית רגולציה מיותרת, חושף פתרונות פשוטים וזולים יותר, ומייצר שקיפות לציבור. הוא גם עוזר לדרג הנבחר הפוליטי ומהווה כלי לקבלת החלטות טובות יותר, וגורם לכולם להתבסס יותר על נתונים ופחות על תחושות בטן.

איך אירלנד אימצה RIA – ומה זה שינה?  

התיאור של השיטה האירית מבוסס על ניתוח שבוצע על-ידי תום פאריס. בשנת 2004 ממשלת אירלנד פרסמה מסמך מדיניות בשם Regulating Better . זה היה מעין מניפסט קטן לרגולציה חכמה. הוא אמר: רגולציה צריכה להיות נחוצה, פרופורציונלית, שקופה, עקבית ואחראית.
שנה אחר כך, ביוני 2005, הוחלט שכל משרד ממשלתי יחויב לערוך Regulatory Impact Analysis לכל הצעת רגולציה משמעותית – כולל חקיקה ראשית, צווים, הצעות לאמץ רגולציה של האיחוד האירופי והמלצות של ועדות ציבוריות.

הוקמה במשרד ראש הממשלה יחידה ייעודית בשם Better Regulation Unit שסיפקה תמיכה מקצועית, הכשרות, ייעוץ ומדריכים מעשיים. בין 2004 ל-2009 היחידה פרסמה שישה מסמכים מקצועיים, כולל כללים רשמיים לאופן ביצוע התהליך ואיך לקיים שיתוף ציבור. זו הייתה השקעה לא קטנה, אבל היא ביססה שפה מקצועית וכלים שיטתיים ברגולציה.
התהליך הזה הפך לכלי חובה – ולא לפריבילגיה ששמורה רק לתהליכים בודדים.

אבל כמו שקורה לעיתים קרובות – השלטון התחלף, והמדיניות נשחקה. ב-2011 בוטלה יחידת ה-Better Regulation והאחריות פוצלה בין משרדי ממשלה שונים. מאז, כל משרד עושה רגולציה "על דעת עצמו". אין גוף מרכזי אחראי, אין מנגנון בקרת איכות, ואין אפילו דיווח או פרסום מסודר על ביצוע התהליכים האלו.

תמונת מצב: איך זה מיושם בפועל?

על הנייר תהליך RIA הוא חובה באירלנד כבר 20 שנה. בפועל המצב יותר מורכב.

לפי הוראות הממשלה, כל שינוי רגולציה משמעותי צריך להיות תוצר של תהליך RIA וכל מסמך RIA צריך להתפרסם (ולהיות מוזכר בדוחות השנתיים של משרדי הממשלה). הרציונל ברור: שקיפות. כשניתוח ההשפעות של הרגולציה פתוח לציבור זה מגביר אמון, מאפשר ביקורת, ומסייע ללמידה בין משרדים. למעשה, זה אפילו עוזר לרגולטורים עצמם – כי אפשר ללמוד מתהליכים קודמים של רגולטורים אחרים.

אבל במציאות רק חלק מהמשרדים עומדים בדרישות. בין 2020 ל-2023 הונחו 169 הצעות חוק רגולטוריות, שמתוכן רק 86 כללו תהליך RIA ורק 54 מהם פורסמו בפומבי. במילים אחרות – גם כשנעשה תהליך, בכמעט שליש מהמקרים המסמכים כלל לא פורסמו. המשמעות: הציבור לא יודע, הפרלמנט לא רואה, והמנגנון השלטוני לא לומד.

יש גם שונות גדולה בין משרדים. משרד הכלכלה מפרסם את דוחות ה-RIA  שלו בצורה נגישה באתר האינטרנט; משרד הבריאות, לעומתו, פרסם רק שניים מתוך שבעה; ומשרדים אחרים כלל לא פרסמו. זו לא תוצאה מקרית. אין גוף מרכזי שמפקח על הביצוע אז מתבקש שלא תהיה אחידות.

בשורה התחתונה, הכלל קיים אבל היישום לא עקבי.

ניסיון מוצלח

כדי להבין את העוצמה של שימוש בעבודת מטה סדורה כמו RIA, צריך לראות דוגמה קונקרטית שבה ניתוח שיטתי הוביל להחלטה אסטרטגית. זה מה שקרה עם הקמת הקרן לעתיד אירלנד (ה־Future Ireland Fund).

במהלך הכנת תקציב 2024, ממשלת אירלנד שקלה מה לעשות עם עודפי גבייה תקציביים שנוצרו – תוצאה של צמיחה מהירה בענפי ההייטק והפיננסים. במקום להוציא את הכסף מיידית, עלתה האפשרות להקים קרן עתידית עבור אתגרים כמו הזדקנות האוכלוסייה, משבר האקלים והשינויים הדיגיטליים [אגב, לא מדובר בסוגיה רגולטורית קלאסית אבל היופי בניתוח הזה שהוא רלוונטי לעוד תחומים של מדיניות ציבורית].

כאן נכנס לתמונה ניתוח RIA. צוות של משרד האוצר בחן ארבע חלופות:

1. ללא שינוי – להשתמש בעודפים להוצאה מיידית או להפחתת חוב.
2. להעביר את הכספים לקרן רזרבה קיימת.
3. להקים קרן ייעודית אחת – Future Ireland Fund – עם מטרה כללית.
4. להקים שתי קרנות ייעודיות: אחת לתמיכה בהוצאות עתידיות (Future Ireland Fund) ואחת לתשתיות, אקלים וטבע (Infrastructure, Climate and Nature Fund).

כל חלופה נותחה לפי תועלת ארוכת טווח, סיכונים מאקרו-כלכליים, השפעה על השקעות ממשלתיות ויציבות תקציבית. בסוף התהליך – ובאופן מוצהר – הממשלה אימצה את האפשרות הרביעית. ההחלטה הייתה מבוססת על שיקולים של ניהול סיכונים בין-דורי, גמישות תקציבית ויכולת להבטיח השקעות גם בתקופות משבר.

זו דוגמה מצוינת לערך של לעצור ולחשוב. בלי ניתוח כזה קל ליפול לאופציות אינטואיטיביות או לחשיבה קצרת טווח. בזכות תהליך מובנה ומבוסס נתונים, התקבלה החלטה שקולה ונבחרה חלופה לא אינטואיטיבית, שמסתכלת עשרות שנים קדימה.

תובנות מהמסע האירי

1. הכלי משפיע רק אם משתמשים בו

שיטת RIA היא לא עוד טופס. זו צורת ניתוח שמחייבת את רגולטורים לחשוב: מה הבעיה? מה החלופות? מה יקרה אם נתערב? כשמשתמשים בה ברצינות – כמו במקרה של הקמת הקרנות העתידיות – היא עוזרת לייצר מדיניות חכמה יותר. אבל כשמתייחסים אילה כאל עוד ניירת, היא לא שווה כלום.

2. לא מספיק לרצות – צריך לבנות מערכת

המבנה המוסדי קובע הכול. לפי ה-OECD מאז פירוק יחידת ה-Better Regulation ב-2011, לא קיים גוף מרכזי שמרכז את מדיניות הרגולציה. אין מי שמפקח על איכות תהליכי ה-RIA ואף אחד גם לא בודק אם התהליך בכלל בוצע. כמובן שאין דוחות שנתיים על עמידה בדרישות. כל משרד עושה מה שנוח לו.

וזה לא נגמר שם. גם ההדרכה המקצועית נעלמה, ההכשרות הפסיקו, והשיטות שבמדריכים פשוט נזנחו. בלי גוף מרכזי, אין מי שיקדם שיפור שיטתי ואין שיתוף ידע בין משרדים. לכן ה-OECD המליץ לאירלנד:

• להקים מחדש את יחידת הרגולציה במשרד ראש הממשלה, עם סמכות מקצועית – ואולי אפילו עם יכולת לעצור רגולציה באיכות גרועה.
• להקים גוף עצמאי שיעריך את איכות ניתוחי גיבוש הרגולציה ויפרסם חוות דעת פומביות.
• לייסד גוף הדרכה ממשלתי(Regulatory Guidance Office)  שישתף גם נציגים ממשרדי ממשלה רגולטוריים – ויכשיר רגולטורים לעשות עבודה יותר טובה.

לסיכום

הניסיון האירי מוכיח: כשמדינה לוקחת ברצינות את תהליך קבלת ההחלטות הרגולטוריות, אפשר לבנות מערכת שקופה, אחראית וחכמה. אבל רפורמה לא נגמרת בנייר עמדה – היא מתחילה שם.

תהליך איכותי של גיבוש רגולציה הוא אתגר. וכדי לבצע אותו לאורך זמן בכל הממשלה צריך תשתית תומכת וכלים שיטתיים.

את השינוי האמיתי עושים דרך מוסדות, תמריצים, תרבות והכשרה מתמשכת. זה נכון לאירלנד וכנראה שזה נכון לכל מדינה.