בשנת 2009 ממשלת בריטניה הכריזה על פרויקט דגל: HS2 – רכבת מהירה שתחבר את לונדון לערי הצפון. החזון היה עצום: רכבות שישעטו במהירות 360 קמ״ש, חיסכון של עשרות דקות לכל נסיעה, קידום פריפריה צפונית ושחרור עומסים מהרשת הקיימת. הפוליטיקאים הבטיחו "פרויקט שישנה את כלכלת בריטניה".
אבל בפועל? הפרויקט הפך לסמל של בזבוז ציבורי. העלות השנתית טיפסה ליותר מ־7 מיליארד ליש״ט. חלקים מרכזיים בוטלו, בעיקר אלו שהיו אמורים לקשר את ערי הצפון – אותם אזורים שדווקא הם היו זקוקים ביותר להשקעה. מה שנשאר הוא חפירה אינסופית כדי להניח מסילות כפולות, עם לוחות זמנים שמתארכים שוב ושוב.
במבט לאחור ברור שמדובר בכישלון. ההבטחות התפוגגו, העלויות הוצגו בחסר, ותועלות רבות שהוצגו בתחילת הדרך פשוט לא מומשו. לו הכסף היה מושקע בפרויקטים אחרים כמעט ודאי שהתועלת לציבור הייתה גבוהה יותר. השאלה היא – האם אפשר היה לראות זאת מראש?
הספר הירוק
ממשלות נאלצות לבחור בין חלופות יקרות מאוד במגוון תחומים – בריאות, תחבורה, אנרגיה, פיננסיים ועוד. לכל החלטה יש מחיר ותועלת. בלי מסגרת סדורה שקל לכמת באמצעותה את ההשפעות, אנחנו נותנים לאינטואיציות, ללחצים פוליטיים או לרטוריקה להוביל את הקופה הציבורית.
כדי להימנע ממקרים כאלו, משרד האוצר הבריטי פיתח את הספר הירוק (Green Book) – מדריך רשמי שמחייב את משרדי הממשלה לבצע ניתוח שיטתי לפני כל השקעה או מדיניות.
במרכזו עומד מודל חמשת המקרים (Five Case Model):
- המקרה האסטרטגי – למה בכלל צריך שינוי? מה הבעיה במצב הקיים, ומה המטרות הרחבות של ההתערבות?
- המקרה הכלכלי – איזו חלופה מניבה את הערך החברתי הגבוה ביותר ביחס לעלות? כאן נעשה ניתוח עלות־תועלת, כולל השפעות סביבתיות וחברתיות.
- המקרה המסחרי – האם יש מודל ריאלי לרכש וביצוע? מי נושא בסיכונים ומהם ההסדרים המסחריים?
- המקרה התקציבי – מהי ההשפעה הישירה על התקציב הציבורי? האם אפשר לממן את הפרויקט לאורך זמן?
- המקרה הניהולי – האם יש תוכנית ביצוע ריאלית, לוחות זמנים, ניהול סיכונים ומנגנוני בקרה?
כל “מקרה” משקף נקודת מבט שונה ומהווה שכבה נוספת של בדיקה. יחד הם מייצרים תמונה רחבה ומונעים החלטה שמבוססת על חישוב אחד בלבד.
איך הספר הירוק היה עוזר לנתח את פרויקט HS2
כעת נחשוב: אילו פרויקט HS2 היה נבחן בקפדנות לפי מודל חמשת המקרים, מה היינו מגלים?
- המקרה האסטרטגי: השאלה המרכזית הייתה צריכה להיות – מהי המטרה ומה הפער בין המצוי לרצוי? האם נדרש חיבור מהיר יותר בין לונדון לצפון, או דווקא חיזוק רשת התחבורה הקיימת? כאן ניתן היה לזהות שהצפון זקוק יותר לשדרוג מסילות קיימות מאשר להקמת רכבת מהירה חדשה.
- המקרה הכלכלי: ניתוח עלות־תועלת אמין היה חושף בעיות בהערכות. למשל, כבר בתחילת הדרך הופיעה הטיית אופטימיות (optimism bias) – הצגה נמוכה מדי של עלויות וציפיות גבוהות מדי לתועלות. התאמות שהספר מחייב (תוספת של 40% לעלות לצורכי זהירות) היו אמורות להדליק נורה אדומה: יחס התועלת־עלות (BCR) נמוך מדי כדי להצדיק השקעה כה גדולה.
- המקרה המסחרי: בחינה מעשית של חוזי הרכש והביצוע הייתה מעלה שאלה – מי נושא בסיכונים? במקרה של HS2 הממשלה לקחה כמעט את כל הסיכון על עצמה, בלי חלוקה אמיתית של סיכונים עם הסקטור הפרטי. זה מתכון לתקלות.
- המקרה הפיננסי: כאן הייתה נבחנת השפעת העלויות על התקציב השוטף – הוצאות חד פעמיות והוצאות שוטפות. פרויקט ששואב מיליארדים מדי שנה על חשבון בריאות, חינוך ותשתיות אחרות – זה נתון שצריך לעמוד מול עיני מקבלי ההחלטות והציבור.
- המקרה הניהולי: לבסוף, ניהול הפרויקט. HS2 התאפיין בשינויים תכופים, דחיות ועיכובים. הספר הירוק מחייב להציג לוחות זמנים ריאליים ותוכניות ניהול סיכונים לפני קבלת ההחלטה. אילו דרישה זו הייתה מבוצעת, ניתן היה להתריע מוקדם שהביצוע אינו ישים במסגרת הזמן והתקציב שהוגדר.
ביחד, חמשת המקרים היו מציפים את ההנחות השבריריות (ובחלקן אף שגויות) כבר בשלב מוקדם, ועוזרים לממשלה לשקול חלופות זולות ומועילות יותר, במקום לרוץ עם פרויקט ענק שקרס תחת משקלו.
צריך לזכור שאנחנו מקבלים החלטות על סמך המידע שיש לנו בזמן אמת, וזה אף פעם לא מידע שלם. נוח לשפוט מקבלי החלטות בדיעבד לפי מה שאנחנו יודעים היום בדיעבד.
הביקורת על הספר הירוק
כמו כל כלי ממשלתי, גם הספר הירוק לא חף מביקורת. בשנים האחרונות עלו כמה טענות מרכזיות:
- "הספר עוסק רק בכסף ומתעלם מהשפעות חברתיות" – בפועל, ניתוח עלות־תועלת הוא רק נדבך אחד. המודל מחייב להציג גם שיקולים אסטרטגיים, סביבתיים ושוויוניים. יתרה מכך, בסקירה האחרונה נקבע שיש לתת משקל מפורש לנושאי שוויון אזורי. כמו שהצגתי בפוסט קודם – ניתוח עלות תועלת מאפשר לנו לשכלל הרבה היבטים כולל השפעות חברתיות.
- "הספר מפלה לטובת אזורים עשירים" – אכן, פרויקטים באזור לונדון נוטים להראות תשואה גבוהה יותר, כי הביקוש שם גדול. אבל זו לא בעיה של המתודולוגיה אלא של המציאות הכלכלית. כדי להתמודד עם זה, עודכנו ההנחיות כך שיאפשרו בחינה של תועלות אזוריות ופרויקטים "מקומיים".
- "הספר לא מתאים להחלטות ולפרויקטים גדולים וטרנספורמטיביים" – נכון שקל יותר לנתח פרויקטים קטנים והחלטות נקודתיות. אבל גם ניתוח חלקי עדיף על חוסר ניתוח. בנוסף, בגרסה האחרונה הוכנסו כלים חדשים להערכת מדיניות עם השפעות ארוכות טווח.
- "הספר הופך למכונה בירוקרטית שמעכבת החלטות" – זה נכון שלעשות עבודת מטה וניתוח לפני קבלת ההחלטה כרוך ביותר עבודה מאשר לקבל החלטה בלי חשיבה מראש. אבל העלות של עבודת המטה תהיה נמוכה יותר מעלות הטעות בהחלטת המדיניות. חוץ מזה כדאי לציין שהספר הירוק עודכן כדי להיות קצר ובהיר יותר, כולל דוגמאות ותבניות שמקלות על העבודה.
חשוב לציין שספר או מדריך לא יכול להחליף את האדם שמפעיל אותו. זה עניין של מיומנות ושיקול דעת: אילו שיקולים מביאים בחשבון, כמה משקיעים בתהליך, מהן הנחות העבודה וכו’. הבעיות לא נובעות מעצם קיומו של הספר אלא מהאופן שבו משתמשים בו. כשהכלי מופעל נכון – הוא לא מעכב אלא חוסך מיליארדים ומאפשר דיון ציבורי שקוף.
סיכום ולקחים
הספר הירוק הבריטי מלמד אותנו עיקרון פשוט: אי אפשר לקבל החלטות טובות בלי להבין מהן העלויות והתועלות.
- כימות לא מבטל שיקולים ערכיים, אלא מציב אותם לצד מספרים כדי לייצר קונקרטיות ולאפשר השוואה בין חלופות.
- ניתוח סדור עוזר לוודא שחשבנו על כמה שיותר היבטים – כמו תמריצים, לוחות הזמנים של הפרויקט והאם ההחלטה תשיג את המטרה.
- גם אם החישובים לא מושלמים, הם מגבילים את ההטיות ומכריחים את מקבלי ההחלטות לשים את ההנחות על השולחן.
- ניתוח מסודר מאפשר השוואה אמיתית: אם יש לי מיליארד ש”ח להשקיע – מה עדיף? עוד קו רכבת, יותר אכיפה, או להקים חמישה בתי ספר חדשים?
בישראל עד לא מזמן לא הייתה שיטה רשמית לכמת בצורה שיטתית את השפעות המדיניות. המשמעות היא שחלק מההחלטות הרגולטוריות הגדולות התקבלו לא אחת על סמך לחצים או אינטואיציות – ולא בהכרח לפי מה שמביא את הערך הציבורי הגבוה ביותר. זה גם אומר שכאשר בוצעו ניתוחים – הם נעשו בשיטות שונות ללא אחידות פנים ממשלתית.
השנה נעשה צעד חשוב קדימה: רשות האסדרה פרסמה מדריך לכימות עלויות ציות ישירות – פרק ראשון מתוך מדריך רחב יותר לניתוח השפעות של רגולציה. המדריך הזה מלמד איך לפרק דרישות רגולטוריות לתהליכים, פעולות ורכיבי עלות, ואז להעריך את העלויות במונחים כספיים וזמני המתנה. הוא מתבסס על שיטות בינלאומיות (כמו ה-Standard Cost Model), מפתח אותן ומנגיש אותן למשרדי הממשלה בישראל.
כדי למנוע טעויות גדולות ולהבטיח שמדיניות מבוססת על נתונים ולא על סיסמאות, יש צורך במסגרת מלאה בסגנון "ספר ירוק ישראלי". מסגרת כזו תשלב לא רק כימות של עלויות ישירות, אלא תסייע לזהות השפעות מגוונות (לפי השיטה הבריטית של נקודות מבט או בשיטה אחרת). כלי כזה לא יבטל את השיקולים הערכיים או הפוליטיים. הוא יעזור לראות את כל התמונה, להשוות בין השפעות וחלופות שונות ולשקף את הניתוח – למקבלי ההחלטות ולציבור.
גילוי נאות: אני מכהן כסמנכ"ל ברשות האסדרה ואני אחד המחברים של המדריך שפורסם השנה.
הרגולטור - גיא מור 