רגולציה כפועל

למה לעיתים קרובות מרגיש שהרגולציה פשוט לא עובדת? במקום להרגיש שיש כאן פתרון חכם, לפעמים רגולציה נתפסת כמשהו שמפריע ולא מועיל. טפסים אינסופיים, חוקים לא ברורים, פיקוח שלא באמת מונע בעיות.
למה זה קורה? למה אנחנו לא מצליחים לקבוע את הרגולציה הנכונה?

יכול להיות שהשאלה הזו מפספסת משהו, ואנחנו צריכים לשנות את איך שאנחנו חושבים על רגולציה.

רגולציה היא לא דבר, היא פעולה

למה רגולציה כל כך מתקשה להתמודד עם העולם המודרני? אולי כי כולנו פועלים לפי תפיסה מיושנת ולא מתאימה. פרופ’ קארי קולינזי מציע במאמרו שפורסם לאחרונה Regulation Is a Verb תובנה פשוטה אבל מהפכנית: רגולציה היא לא שם עצם, היא בכלל פועל.
זאת אומרת: אל תגידו "לקבוע רגולציה" אלא "לבצע רגולציה" (או "לרגלץ" – פעולה מתמשכת).

נשמע כמו משחק מילים? ממש לא. זו קריאה לשינוי עמוק באופן שבו רגולטורים (ופוליטיקאים, משפטנים וכל מקבלי ההחלטות) מבינים את תפקידם. קולינזי טוען שהמושג "רגולציה" הפך למשהו סטטי מדי, לשם עצם.

אנחנו מתייחסים אליו כמו למוצר גמור: החקיקה נכתבה? סימנו וי. פרסום ברשומות? סוף פסוק. אבל המציאות שונה: היא משתנה, מורכבת ודינמית. ואם אנחנו רוצים להשפיע עליה – גם הרגולציה צריכה להיות כזו.

לפי הגישה הזו, רגולציה היא לא רק "מה שכתוב". היא פעולה. היא כרוכה בניתוח מתמיד של סיכונים, בתיקונים לפי תוצאות, בלמידה מטעויות ובהתאמה למצבים חדשים. קולינזי מציע לראות ברגולציה תהליך מתמשך ולא אירוע חד-פעמי. הוא קורא לרגולטורים להיות בתנועה תמידית, עם עיניים פקוחות וידיים על ההגה. לא להסתפק בכך ש"יש כללים", אלא לשאול כל הזמן: איך אנחנו מפעילים אותם? ו-האם הם משיגים את מטרתם?

הוא מסביר שאחת הבעיות הגדולות של מדיניות רגולציה היא הנטייה לחפש את "הפתרון המושלם": כלי הקסם שאם נבחר בו הוא יסדר את הכל. פעם זו רגולציה מבוססת ביצועים, פעם רגולציה עצמית, פעם ניתוח עלות-תועלת. אבל כל אלה הם רק כלים, ולא תחליף למעורבות פעילה ומתמשכת של הרגולטור. ברגע שמוותרים על החשיבה הפרואקטיבית, ונאחזים בכלי מסוים כאילו הוא "הפיתרון", אנחנו בבעיה.

אבל רגולטורים רבים מתנהלים כאילו רגולציה היא אירוע חד-פעמי: הם ניסחו הוראות, קיבלו החלטה והעבודה הסתיימה.
בפועל, זו אשליה מסוכנת. המציאות מוכיחה שוב ושוב שדווקא השגרה היא שקובעת את הצלחת הרגולציה (האופן שבו הכללים נאכפים, הפרשנות שלהם, איך המפקחים מפעילים שיקול דעת ביום-יום, איך מתנהלים מול המפוקחים ואיך מגיבים לבעיות שמתעוררות). לא המסמך, אלא העשייה שאחריו. התפיסה של רגולציה כ"פועל" מחייבת את הרגולטור להיות כל הזמן בעשייה: לעקוב, לבדוק, לשפר, לשוחח. ההשפעה האמיתית לא מגיעה מההוראה שקבענו, אלא מהיישום שלה לאורך זמן.
זו לא הצעה לבטל את החוקים. החוקים הם רק התחלה.

שתי מדינות, שתי רגולציות, אותה הטעות

כדי להמחיש עד כמה קריטי להבין שרגולציה היא תהליך ולא מוצר, קולינזי מביא שתי דוגמאות ממדינות שונות: ניו זילנד ואוסטרליה. אלו מדינות שקובעות רגולציה באיכות גבוהה, אבל גם רגולציה שמעוצבת היטב יכולה להיכשל לחלוטין בשטח, כשהרגולטור לא נשאר בתמונה.

הביקורת היא לא על סוג הרגולציה שנקבעה, אלא על מה שנעשה לאחר מכן בשלב היישום.

ניו זילנד: רגולציה גמישה שהובילה לאסון

בניו זילנד הרגולטור בתחום הבנייה החליט לעבור לרגולציה מבוססת ביצועים. במקום להכתיב בדיוק איך לבנות, המדינה קבעה את היעדים המחייבים (למשל עמידות מבנית) ונתנה לקבלנים חופש להחליט איך להגיע אליהם. ברמת העיקרון, זו דרך מצויינת לעצב רגולציה: מאפשרת חדשנות, גמישות וחיסכון. אבל בפועל קרה דבר אחר לגמרי.

קבלנים החלו להשתמש בשיטות בנייה חדשות שלא נבחנו כראוי, והחוק לא דרש לבחון אותן לעומק. התוצאה? כמעט 90,000 מבנים סבלו מחדירה של רטיבות, עובש ונזקים כבדים למבנה. הנזק נאמד בכ־11 מיליארד דולר.
החשיבה ש"צריך רק להגדיר את היעד", התבררה כשטחית. הבעיה לא הייתה ברגולציה שנקבעה, זה מצוין להגדיר יעדים ולא דרך. הבעיה הייתה בזה שהרגולטור התנתק. הוא לא פיקח על האופן שבו הקבלנים עובדים: הוא לא עקב אחרי התוצאות בשטח, על ידע על שיטות הבנייה החדשות ולא היה מודע לכשלים בהן. לכן הוא גם לא שיפר את ההוראת שלו ולא הגיב כשצצו בעיות.
במילים אחרות, הוא קבע את הרגולציה והפסיק לפעול. במקום רגולציה כפעולה מתמשכת, הייתה פה רגולציה כמסמך חד-פעמי. 

אוסטרליה: רגולציה עצמית שהייתה בעצם התפרקות מרגולציה

המקרה האוסטרלי לא פחות חמור. שם החליטו לפתוח את שוק החשמל לתחרות וליישם סוג אחר של רגולציה מודרנית: מטא-רגולציה (meta-regulation). כלומר, הרגולטור לא קובע כללים בעצמו, אלא מחייב את החברות לפתח לעצמן כללים פנימיים ולפקח על עצמן. גם כאן, מדובר במודל יפה וחכם כי החברות מכירות את השוק, והן ידעו לזהות את הסיכונים לצרכנים.

אבל בפועל, הרגולטור פשוט נסוג ונעלם. לא היה פיקוח, לא היו גבולות ברורים, ולא ניתנה שום הוראה או הנחיה לחברות איך ליישם את הכללים בשוק תחרותי. למרות הליברליזציה, הרפורמה לא השיגה את מטרתה: המחירים לצרכן הפרטי ולעסקים קטנים לא ירדו כפי שהובטח. ולמרות השאיפות – הרגולציה לא הפכה פשוטה וברורה יותר.

לפי קולינזי, מרגע שהכלל נקבע פשוט לא נעשה כלום. החברות עצמן לא ידעו מה מותר ומה אסור; מה מצופה מהן; ואיך לפעול. כשהרגולטור סוף סוף התחיל לפעול, הוא בחר לגבש כללים היכן שקבוצות אינטרס לחצו. במקום לקבוע עקרונות ברורים ולהפעיל שיקול דעת כדי לפתור את הבעיות – נוצרו פשרות ריקות, שלא פתרו את הבעיות שעלו מהשטח.

וזו הטעות המשותפת לשתי הדוגמאות: גם ניו זילנד וגם אוסטרליה בחרו בכלי רגולטורי מתקדם (שזה מצויין), אבל התייחסו אליו כאל מוצר סופי. כאילו שהעבודה הסתיימה ברגע שבחרתם כלי רגולטורי. הפעלת הכלים דורשת רגולטור פעיל, חושב, מגיב. כזה שמבין שהוא לא "נתן הוראה ובזה הכל הסתיים", אלא שזו רק תחילת הדרך. כשזה לא קורה התוצאה מאכזבת וכואבת.

ואם תחשבו על זה מזווית אחרת – זה בדיוק הקונספט של ניהול, למשל של חברה או פרויקט. אי אפשר להסתפק רק בהחלטה עקרונית אחת בתחילת הדרך. צריך להמשיך להיות מעורבים ביישום ולהמשיך לקבל החלטות כחלק מהיום יום.

לשנות את צורת החשיבה

רישיון? פיקוח מחירים? חובת גילוי? לשם הדיון תמיד הולך.
הבעיה היא באיך שאנחנו תופסים את הרגולציה. כשאנחנו רואים ברגולציה "חבילת חוקים", אנחנו מחמיצים את המהות שלה. רגולציה טובה נמדדת בהשפעה שלה על המציאות: האם היא מונעת נזקים? האם היא מקדמת תועלת ציבורית? האם היא משתפרת עם הזמן?

כדי שזה יקרה, צריך לאמץ את הגישה שקולינזי מציע: לראות ברגולציה פועל. פעולה מתמשכת של ניתוח, יישום, בקרה, התאמה ולמידה. זו רגולציה שמבינה שהיא חיה בתוך מערכת מורכבת, עם שחקנים משתנים, סיכונים מתפתחים ואתגרים חדשים. זו רגולציה שלא נכתבת פעם אחת, אלא מתבצעת בכל יום.

קולינזי מדגיש שבמקום להתמקד רק בשלב החקיקה או התקנת התקנות, על רגולטורים לראות את כל מעגל החיים הרגולטורי. זה כולל גם את שלב היישום בשטח, את ההערכה של מה עובד ומה לא, ואת התיקון או העדכון המתמיד של הכללים בהתאם למציאות. בלי יכולת לתרגם את ההחלטות לפעולה, ולעקוב אחרי הביצועים לאורך זמן, הרגולציה נשארת רעיון על הנייר.

ואני מסכים איתו לגמרי. אסור לנו לראות את קביעת הכללים כשלב האחרון. עולם היישום של הרגולציה (regulatory delivery) נמצא בליבת העשייה הרגולטורית. והוא מחייב מקצוענות והשקעה. זה כולל את הפיקוח והאכיפה, את מערך הרישוי, את הבקרה ואיסוף המידע, את השירות לציבור, וכמובן את הטיפול בהשגות וערעורים על החלטות של סגל הפיקוח והאכיפה. רק אם נשקיע משאבים גם בצדדים האלו נוכל לוודא שהרגולציה אכן מגשימה את מטרותיה.

במובן הזה, האחריות של רגולטורים לא נגמרת כשהתקנה נכנסת לתוקף, היא רק מתחילה שם.
דווקא בעידן של מורכבות וחוסר ודאות, היכולת של רגולטורים לפעול באופן דינמי, אמפתי ופרואקטיבי היא מה שיקבע אם הציבור ייהנה מההגנה שמגיעה לו, או יסבול מרגולציה שהיא בעיקר נייר.