איך לבנות רגולציה נכון – ארבעת אבני הבניין [חלק ב']

לרגולטורים יש נטייה לעסוק במיקרו-מנג'מנט. להוציא הוראות שמנסות לנהל את הפעילות לפרטי פרטים. אבל הניסיון מלמד שעדיף שהרגולציה תהיה ממוקדות תוצאות.

בארבע השנים האחרונות כתבתי והשקעתי הרבה מאמצים כדי שבישראל ידעו שיש כל מיני דרכים לבנות רגולציה. זה התחיל בפוסט מאוד מוצלח כאן בבלוג – שכדאי לכם לקרוא. לשמחתי זה הצליח ולאט לאט מדברים בישראל על גישות שונות לנסח רגולציה – גישה תהליכית וגישה תוצאתית.

אבל יש עוד אפשרויות לבניית רגולציה. אז אני רוצה להציג לכם את ארבעת אבני הבניין של הרגולציה: תקני תהליך, תקני ביצוע, תקני ניהול ותקני מסירת מידע. להרחבה אתם מוזמנים לקרוא את נייר המדיניות שכתבתי על הנושא עם חן נקב.

איך לבנות רגולציה לשיפור בטיחות המזון?

נניח שאני רגולטור שאחראי על תחום המזון ואני רוצה שמפעלי בשר ייצרו מוצרי מזון בטוחים לצריכה. הנה ארבע חלופות לבניית רגולציה:

1. לקבוע לכל המפעלים את תהליכי הייצור (ניקוי, קירור, שטיפה, בדיקת איכות, אריזה), נקבע באילו חומרים חובה להשתמש (חובה להשתמש בחומר מחטא מסוג מסוים) ועוד הוראות תהליכיות (העובדים חייבים לשטוף ידיים במשך 20 שניות, יש לנקות את הרצפה במפעל פעמיים ביום, ליד כל עובד יהיה ברז מים ועוד).

2. לקבוע שבמוצר הסופי הרמה המרבית של חיידקים תהיה 0.02% (לדוגמה) ולקבוע גם מה רמת השאריות הכימיות המותרת במוצר הסופי.

3. לקבוע שכל מפעל (המפוקח) צריך לבצע סקר סיכונים במפעל לזהות את הנקודות הקריטיות (זיהומים בחומרי הגלם, זיהומים בתהליכי הייצור, זיהומים שמקורם בעובדים), ולכתוב תכנית טיפול בסיכונים המרכזיים. הרגולטור יוודא שסקר הסיכונים שהמפוקח כתב מכסה את כלל הנושאים ושתכנית הטיפול נותנת מענה לכל הסיכונים המרכזיים שהמפוקח זיהה.

4. לקבוע שכל מפעל צריך לסמן על המוצרים שלו: האם הוא השתמש בתהליכים לצמצום זיהום במזון ומה רמת הזיהום במוצר הסופי (ללא התערבות בתוכן המוצר). אולי נבחר לחייב את המפעל להוסיף אזהרה כאשר רמת הזיהום היא מעל לרף מסוים.

האפשרויות האלו מבוססות על ארבע אבני בניין.

1. תקני תהליך

תקני תהליך מגדירים תשומות (פעולות, טכנולוגיות, חומרים) ואומרים בדיוק מה לעשות.
בדרך כלל הם מאוד מפורטים. רגולטורים נוטים באופן טבעי להשתמש בהם כי קל לדמיין הוראות כאלו. אבל יש להם הרבה חסרונות: הציות נמדד לפי התהליך ולא לפי השגת מטרת הרגולציה, תקני תהליך פוגעים בתחרות ובחדשנות טכנולוגית. רגולציה של תקני תהלי נוטה להיות מסורבלת ובירוקרטית.

רוב הרגולציה של תכנון ובניה בישראל והרגולציה של משרד הבריאות מורכבת מתקני תהליך.

2. תקני ביצוע

תקני ביצוע מגדירים תוצאה מחייבת, והמפוקח חופשי לבחור איך להשיג אותה. כמובן שקובעים מדדים ברורים להשגת התוצאה ובודקים את המפוקחים.

תקני ביצוע מאפשרים למפוקח מרחב פעולה רחב – בתנאי שהוא עומד בתוצאה הנדרשת. הם גמישים, מעודדים תחרות, חדשנות ויזמות. כדי להשתמש בהם צריך שתהיה שיטת מדידה של התוצאה הנדרשת.

רגולציה שקובעת את מקסימום הפליטה המותרת ממפעלים או את התכונות הסופיות של מוצר – תואמת לתקני ביצוע.

קים קרדשיאן תהיה בקרוב עורכת דין בזכות רגולציה שבנויה מתקני ביצוע ולא מתקני תהליך.

3. תקני ניהול

תקני ניהול מחייבים את המפוקחים לבצע הערכה של הסיכונים ולכתוב תכנית לטיפול בסיכונים. הרגולטור מוודא שהמפוקח עובד לפי התכנית שהמפוקח עצמו כתב.

תקני ניהול הם הגישה הכי גמישה. הם מחייבים את המפוקח לבחון את הסיכונים ולקבוע תכנית מענה. הרגולטור יכול לבדוק שניתוח הסיכונים ותכנית המענה סבירים, אבל הרעיון הוא המפוקח הוא הגורם האקטיבי שקובע לעצמו את ההוראות – ולא הרגולטור.

הגמישות הזו מתאימה כאשר המפוקחים מספיק מתוחכמים וכשהם מסוגלים (מבחינת יכולת ומוטיבציה) לבצע ניתוח של הסיכונים ולגבש תכנית מענה.

במפעלי בשר בישראל (ובעולם) נהוגה שיטת HACCP – במסגרתה המפוקח מבצע סקר סיכונים קריטיים במפעל ומגבש תכנית ונהלים כדי לתת להם מענה.

4. תקני מסירת מידע

תקני מסירת מידע מחייבים את המפוקח למסור מידע. הם משמשים כדי לשפר את קבלת ההחלטות של מקבל המידע או כדי לשנות את התמריצים של המפוקח מוסר המידע (אם המידע לא מחמיא לו). הם מאפשרים להתגבר על בעיות של א- סימטריה במידע, מחסור במידע וכשלים התנהגותיים.

תקנים אלו יכולים לשמש כדי למסור מידע שחסר, כדי להבליט מידע, כדי למסור אזהרות לגבי סכנות או על מנת להשתמש באלמנטים של כלכלה התנהגותית.

יש דוגמאות מגוונות לתקני מסירת מידע: חובות לציין את הרכיבים וההרכב התזונתי של מזון, חובה להדביק מדבקת מחיר על מוצרים, הצגת הרמה האנרגטית של מוצרי חשמל ועוד.

התרשים הזה מסכם את המאפיינים של התקנים השונים אחד ביחס לשני (לקוח מתוך נייר המדיניות שפרסמתי עם חן)

לכל סוג של תקן יש יתרונות וחסרונות, והם מתאימים למצבים שונים. בנוסף, אין תקנים טהורים – רוב הרגולציה נמצאת על סקאלה ומבטאת תמהיל של תקני תהליך, ביצוע, ניהול ומסירת מידע.

בישראל יש לנו נטייה אוטומטית ללכת לכיוון של תקני תהליך, פשוט כי הם מוחשיים ויותר אינטואיטיבי לדמיין אותם. הייתי אומר ש-90% מהרגולציה בישראל מבוססת תקני תהליך, אך הכלי הזה לא תמיד מתאים.

אם אנחנו לא מכירים את האפשרויות, סביר להניח שבכל פעם נשתמש באותה אבן בניין. גם כאשר היא לא מתאימה.

את אותה רגולציה לאותה מטרה אפשר לבנות בארבע דרכים שונות. הבסיס הוא להכיר את ארבעת אבני הבניין.