בשנת 2023 אנה קרונין נכנסה לתפקיד מנכ"לית רגולטור הבנייה של מדינת ויקטוריה וגילתה שיש לגוף סמכויות אכיפה שכמעט לא הופעלו. כשהיא החליטה להתחיל להשתמש בהן, שאלו אותה: אם הכלים היו שם כל הזמן, למה בעצם אף אחד לא השתמש בהם? התשובה לא הייתה קשורה למחסור בתקציב, לחקיקה או למחסור בכוח אדם

הביקורות בוצעו באופן כמעט אחיד בכל הבניינים ובכל השכונות. הן גם בוצעו לפי סדר הגשת הבקשות, ללא תיעדוף או מיקוד בתחומים שבהם הסיכון לציבור היה גבוה יותר. הליכי האכיפה היו ארוכים כל כך, שקבלן שגרם לליקויים משמעותיים היה יכול להמשיך לבנות ולהיקנס רק שנה לאחר מכן, כאשר הנזק לצרכנים כבר התרחש מזמן. צרכנים שהתלוננו על ליקויים חמורים הופנו בין גופים שונים, מבלי שמישהו באמת לקח אחריות על פתרון הבעיה. וחלק ניכר מהפיקוח והאכיפה נגע לדרישות שהרגולטור ידע שלא משפרות את הבטיחות.

משקע תרבותי

קרונין תיארה את התופעה הזו כ"משקע תרבותי" שנצבר לאורך השנים.
אני מצטער לאכזב את חובבי הדרמה, אבל לא מדובר בשחיתות או שבי רגולטורי במובן הקלאסי. זה לא שהרגולטורים נתנו עדיפות לקבוצות אינטרס על פני הציבור.
עובדים ומנהלים פעלו מתוך תפיסה שלפיה רגולטור טוב הוא רגולטור שמבין את הקשיים של הענף, שנזהר מפגיעה בפרנסתם של בעלי מקצוע שמסתמכים על הרגולציה, ונזהר מהטלת סנקציות משמעותיות כדי לא לייצר חיכוך מיותר.

כך למשל, כאשר נשקלה הטלת קנס משמעותי על קבלן שהפר את ההוראות, עלתה הדאגה שהקנס עלול להביא לקריסת העסק ולפגוע בעובדיו.
במקרים אחרים נשמרו לאורך זמן דרישות רגולטוריות שחייבו קבלני בנייה להעסיק בעלי תפקידים מסוימים – כמו עובד שמפקח על ליקויי בנייה – גם כאשר כבר לא היה ברור שהן נחוצות להשגת המטרה הציבורית. רק כדי לא להביא לפיטורים של אותם עובדים.

זה לא נבע מכוונות רעות או רשלנות. מדובר דווקא באנשי מקצוע מנוסים, מסורים ובעלי היכרות עמוקה עם הענף. הם פשוט פיתחו לאורך השנים תפיסת תפקיד שלפיה תפקידו של הרגולטור הוא לשמור על יציבות הענף, לצמצם חיכוכים ולהימנע ככל האפשר מפגיעה בתעסוקה. בהדרגה המטרה שלשמה נקבעה הרגולציה והרגולטור הוקם – הפכה משנית. הפער היה בהגדרת המטרה.

איך מתקנים רגולטור מהיסוד?

השינוי שקרונין הובילה התחיל בצעד פשוט יחסית: פרסום הצהרה על מדיניות רגולטורית חדשה. ההצהרה קבעה שני עקרונות מרכזיים: (1) ההגנה על הצרכנים נמצאים במרכז; (2) והרגולטור יעשה שימוש בכל הכלים שהחוק מעניק לו.

זאת מהפכה שקטה ו"אפורה", כי היא חוזרת לאקסיומות הכי בסיסיות ולא משנה את הוראות הרגולציה. היא הזכירה שהרגולטור לא אמור לייצר תעסוקה למעבדות או מהנדסים שקבלנים מחוייבים להעסיק בגלל הרגולציה. הרגולטור אחראי לספק הגנה לציבור בעלות המינימלית. הוראות שמקדמות את זה – יאכפו. הוראות שלא תואמות את הקו הזה – לא יהיו במרכז האכיפה ובעתיד יבוטלו.

השלב הזה היה ניהול משופר של מערך הפיקוח והאכיפה. הפיקוח החל להתבסס על מיקוד בסיכונים עם הסתברות גבוהה וחומרה גבוהה, כגון חדירת מים, כשלי איטום וליקויים במרפסות. כך הם הפסיקו לבצע ביקורות אחידות על כל הוראות הרגולציה ועל כל הליקויים האפשריים. במקביל, הרגולטור החל להשתמש בסמכויות שהיו קיימות בחוק אך כמעט שלא הופעלו במשך שנים. למשל, סמכות להורות לקבלן לתקן ליקויים, כתנאי למתן אישור אכלוס. באופן מסורתי הרגולטור גם כמעט לא נקט בהליכים פליליים, אפילו במקרה של הפרות חמורות ובוטות, שקל להוכיח כמו קבלנים שפעלו בכלל בלי רישיון או בלי ביטוח צד ג'. מאפס כתבי אישום, תוך שנה הם השלימו 14 הליכים פליליים ובהמשך הוגשו יותר מ-30 כתבי אישום.

מאחורי השינויים האלו גם הייתה עבודה מקצועית.
במקום לעסוק בתיקוני רגולציה באופן תגובתי לפרסומים בתקשורת או לחצים שהגיעו מבחוץ, הם ביצעו מיפוי שיטתי של הסיכונים, ובנו מטריקה ברורה של תיעדוף. הפקחים נשלחו לקבלנים מסוכנים או למבנים בסיכון גבוה.
אגף הפיקוח נתן למפקחים הנחייה ברורה: תפקידם לא לבדוק עמידה בכל הוראת הרגולציה ולמרות המיקוד בהגנה על הציבור – היעד אינו אפס סיכונים. עליהם לעבוד לפי צ'קליסט של הוראות ליבתיות ולהתמקד בהן. ההנחיה הזו הביאה לשינוי גדול: הרבה יותר ליקויי בניה אותרו בזכות הפסקת הביקורות הכלליות, והקבלנים הרגישו שלא מטרטרים אותם לשווא אלא מקפידים איתם על המהות מתוך מדיניות ברורה.

המדיניות של מיקוד בסיכונים לצרכנים אפשרה להוריד את עומס העבודה גם על המטה. במקום להגיב בדיעבד לכל פניה או תלונה, הייתה להם תכנית ברורה: לבחור מעט סוגיות אקוטיות ולטפל רק בהן, אבל כמו שצריך. במקום להיות עמוסים ועסוקים, בתהליכי חקיקה לא נגמרים – לטפל רק במה שחשוב ולהשלים פרויקטים מהר יחסית.

התנאים לרפורמה

נתחיל בחשודים המרכזיים, שדווקא לא היו תנאי: שינויי חקיקה, תקציב, תוספת כוח אדם ודיגיטציה מאסיבית. בהמשך בוצעו שינויים גם באפיקים האלו, אבל השינוי התחיל בלי זה.

קרונין מדגישה שהתנאי הראשון היה תמיכה מהדרג הנבחר. עובדים שפעלו במשך שנים על בסיס תפיסת עולם מסוימת לא משנים אותה בן לילה. כשההנהלה מבקשת לא רק לשנות נהלים, אלא גם את הנחות יסוד לגבי תפקיד הרגולטור, נדרש גיבוי ברור מהדרג הנבחר.

התנאי השני היה חזון ברור. לא הצהרות או כנסי אסטרטגיה. אלא הגדרה ברורה – מה מטרתנו ומה אנחנו עושים – שממנה נגזר הכל.

התנאי השלישי היה מקצועיות. במקרה הזה – עבודה לפי נתונים וסיכונים, אומץ לקבוע מה לא עושים ולשנות את הסטטוס קוו שהיה נוח לחלק מהאנשים אבל לא שירת את הציבור.

השיפור הדרמטי שעבר על רגולטור הבנייה בויקטוריה מזכיר שרפורמות רגולטוריות הן לא בהכרח עניין של חקיקה, עוד סמכויות או עוד משאבים. לעיתים הן מתחילות בשאלה פשוטה יותר: האם הרגולטור יודע עבור מי הוא עובד, האם הוא מודד את עצמו לפי התוצאות שהציבור מקבל, והאם הוא משתמש נכון בכלים הקיימים.