אנחנו על סף המהפכה הבאה בתחום התחבורה. אני לא מתכוון לנסיעה שיתופית או להיפרלופ. אני מדבר על השמיים.

עברו 115 שנים מאז שהאחים רייט ביצעו את הטיסה הראשונה. בעשורים האחרונים התחבורה האווירית הרחבה מאוד וגם הפכה נגישה יותר כלכלית. אבל תחבורה אווירית מתבצעת באותו אופן כבר כמה עשרות שנים והיא מעין מועדון סגור מבחינת יזמות וחדשנות. בואו נשים את הציניות בצד ולרגע נעז לחלום: מכוניות מעופפות, רחפנים לא מאוישים וטיסות על-קוליות. יש בארה"ב המון השקעות ומיזמים שרוצים לקדם את זה.

חסמים רגולטורים

אבל התחום לא ממש יכול להתקדם כי כל פעילות חייבת אישור מרשות התעופה האמריקאית (FAA). בירוקרטיה היא לא דבר חדש, אבל תחום התעופה הוא דוגמה לרגולציה מחמירה מידי שמנוהלת על-ידי שנאת סיכון ופחד. התוצאה היא שה-FAA מעדיף לאשר טכנולוגיות קיימות ופחות נלהב לאשר טכנולוגיות חדשות ולא מוכרות.

שנאת הסיכון לא מוגבלת לטכנולוגיה, היא פוגעת גם במודלים כלכליים חדשים. למשל, בשנת 2014 ה-FAA הטיל איסור על שיתוף טיסות (flight-sharing) – מודל שבו משתפים טיסות לא מסחריות, כמו ש-Uber עושה במכוניות.

האקדמיה הלאומית למדעים, הנדסה ורפואה (בארה"ב) פרסמה בשנת 2018 דוח שבחן את הסיכונים שכרוכים בכלי טייס בלתי מאוישים. אחת המסקנות של הדוח היא שהפחד מלעשות טעות מכתיב את התרבות ב-FAA, שלעיתים קרובות מגלה עודף שמרנות במיוחד לגבי רחפנים לא מאויישים שלא מציבים סיכון ישיר לחיי אדם ["'Fear of making a mistake' drives a risk culture at the FAA that is too often overly conservative, particularly with regard to [drone] technologies, which do not pose a direct threat to human life"].

למה הרגולטור פועל כך?

למה שגוף רציני ומקצועי כמו ה-FAA ינוהל על ידי פחדים? התפקיד הראשי של ה-FAA הוא לדאוג לבטיחות וכל המהות של הארגון סובבת סביב בטיחות ומניעת תאונות. לכן יש על הארגון לחץ רב למנוע תאונות.

שופט בית המשפט העליון של ארה"ב, סטפן בראייר, הסביר איך זה הופך לבעיה. לדבריו, סוכנויות רגולטוריות סובלות לעיתים מראיית מנהרה (tunnel vision) – הסוכנות מתמקדת באינטרס אחד בלבד (למשל בטיחות) ומזניחה את התמונה הרחבה. הסוכנות "שוכחת" שתפקידה לשפר את מצבו של הציבור והיא מתעלמת מיתר ההשפעות של הרגולציה: מהעלויות לציבור, מההשפעה על יזמות, חדשנות, תחרות ועוד. בסוף יוצא שהרגולטור ממקסם מטרה אחת, אבל כשמסתכלים על התמונה הרחבה מגלים שהתועלת נמוכה מן העלות – גרמנו יותר נזק מתועלת [אגב, השופט בראייר מונה על ידי קלינטון והוא מזוהה עם השמאל בארה"ב – לא מתנגד גדול לרגולציה].

הדוח של האקדמיה למדעים, הנדסה ורפואה מסביר שרגולטורים כמו ה-FAA מתוגמלים על החלטות שנמנעות מסיכון, אפילו כשהם פועלים בשנאת סיכון קיצונית. במילים אחרות – רגולטורים נוטים לקבל החלטות לא מאוזנות שמביאות לתוצאה לא רצויה, בגלל שהסביבה דוחפת אותם לעשות את זה ["FAA risk avoidance behavior is often rewarded, even when it is excessively risk averse, and rewarded behavior is repeated behavior"].

הסברתי כאן איך זה קורה בישראל ואיך כולנו (הציבור, הנציגים שלנו והתקשורת) מעודדים את זה.

אבל יש מקום לתקווה

העולם לא שחור ולבן, ואחרי כל הביקורת אני רוצה להציג ארבע תובנות אופטימיות.

רגולטור אחד ויחיד

סקטורים רבים כפופים למספר רגולטורים ולכן כל התקדמות תלוייה בקבלת אישורים מכל הרגולטורים הרלוונטיים. הדוגמאות הבולטות הן רישוי עסקים, תכנון ובניה ותשתיות. מצב של ריבוי רגולטורים עלול לשתק לחלוטין את הפעילות ומחייב שינוי גישה אצל כל אחד ואחד מהרגולטורים. אבל תחום התעופה כפוף לרגולטור מרכזי אחד. זה אומר שפשוט יחסית לפתור את הבעיה.

שחקנים אחרים יכולים לסייע לרגולטור לקחת סיכון

גם אם הרגולטור נמצא במלכודת שדוחפת אותו להימנע מסיכונים – הוא לא לבד. למשל הקונגרס האמריקאי התחיל למלא תפקיד אקטיבי בקידום טכנולוגיות ובעידוד חדשנות. תיקון חקיקתי אחד שעבר בשנת 2018 נועד לאפשר טיסות על-קוליות מעל יבשה ותיקון שני נועד לאפשר שיתוף טיסות. החקיקה הזו לא מחליפה את הרגולטור המקצועי, אבל היא מתווה לו דרך, מסירה ממנו את הלחץ החד-צדדי ומסייעת לבחון סט רחב של שיקולים.

יש עוד מדינות

במשך עשרות שנים הרגולציה של ה-FAA שימשה כסטנדרט בין-לאומי בתחום התעופה. אבל הגישה המתגוננת השאירה אותו מאחורה. לאחרונה רגולטורים אחרים – בבריטניה, גרמניה, שוויץ ויפן – התחילו לקדם מדיניות שמאפשרת ומעודדת חדשנות. העולם הטכנולוגי וההזדמנויות העתידיות לא שבויים של ה-FAA.

המצב מתחיל להשתנות

בסוף אפריל ה-FAA העניק לראשונה אישור לבצע משלוחים באמצעות כלי טייס לא מאויישים. האישור הראשון ניתן לחברת-בת של גוגל, שבשלב הראשון תבצע משלוחים באזורים כפריים. זה צעד ראשון לקראת רגולציה מודרנית יותר שמאפשרת ליזמים להציע לכולנו קידמה והזדמנויות חדשות.