בחודש אוגוסט 2019 כולנו שמענו על שריפות ענק ביערות הגשם של ברזיל. אקטיביסטים קראו לכל מיני צעדים – החל מהפגנות מול שגרירות ברזיל בתל אביב ועד לחרם על חברות ישראליות שעושות עסקים בברזיל.

אני רוצה להציג גישה פרקטית של מדיניות שמבוססת הבנה של התהליכים והתמריצים השונים. זו הגישה שבה נוקטת מדינת קליפורניה, שהיא סמן ימני (אידיאולוגית – שמאלי) בכל מה שנוגע למדיניות סביבתית.

קליפורניה רוצה להציל את יערות הגשם של ברזיל

הרעיון פשוט – אם רוצים להשפיע על ההתנהגות של הברזילאים צריך לספק להם אלטרנטיבה טובה. הרעיון של ממשלת קליפורניה הוא לשלם לחקלאים ברזילאים כדי שישמרו על העצים.

בספטמבר 2019 הרגולטור של מדינת קליפורניה אימץ תכנית חדשה שמיועדת לתעשיות אמריקאיות כמו חשמל ובתי זיקוק. אותן תעשיות כפופות למגבלה מחמירה של פליטת פחמן דו חמצני. לפי התכנית (Tropical Forest Standard), תעשיות מזהמות בקליפורניה ישלמו לממשלות באזורים טרופיים כדי שלא יכרתו שם עצים, והתשלום הזה יהיה מעין "קיזוז" ממכסת הפחמן הדו חמצני שנקבעה ברגולציה של קליפורניה.

אפשר "לצייר" את הפתרון ככה:

רגולציה בקליפורניה > חברות בקליפורניה > ממשלות זרות > חקלאים במדינות זרות

התשלום יאפשר לחברות התעשייה האמריקאיות לפלוט פחמן דו חמצני. התשלום הזה יהווה תמריץ לממשלות זרות למנוע כריתת יערות. והכסף יאפשר לאזרחים של אותן מדינות, כמו חקלאים ברזיאלים להשקיע בפעילויות אלטרנטיביות שאולי יקרות יותר. הרעיון הוא שהתרומה הסביבתית של הצלת העצים שקולה ואפילו גבוהה מההשפעה של פליטת הפחמן הדו חמצני.

מדובר במהלך רגולטורי די מורכב

מצד אחד, קליפורניה קבעה מכסות פליטת פחמן דו חמצני מחמירות עבור החברות. המכסות האלו מגבלות את כושר הייצור, מחייבות השקעה כספית בטכנולוגיות יקרות ואף עלול למנוע את הפעילות. על הבסיס הזה מוסיפים את האפשרות "לקנות" קיזוז של מכסת הפליטות, באמצעות תשלום – לא לרגולטור בקליפורניה, אלא למדינה אחרת. ואפשר גם למכור את הקיזוז הזה לחברה אחרת.

לרגולציה כזו קוראים Cap & Trade – מגבילים משאב או פעילות מסוימת ואז מאפשרים סחר, כדי שהשוק יביא להקצאה הכי יעילה של אותו משאב.

מצד שני, קליפורניה מייצרת מעין רגולציה עבור המדינות הטרופיות. התכנית קובעת שורה של Best Practices לשמירה על יערות – עבור המדינות באזורים הטרופיים. רק מדינות שיאמצו את ה-Best Practices שקליפורניה קבעה יוכלו לקבל כסף מחברות תעשייה אמריקאיות ולעבור בשיתוף עם קבוצות מהמגזר השלישי – שיוודאו שהתכנית אכן מיושמת.

התוצאה: מהלך חדשני

1. יצירת שוק למסחר בינ"ל במכסות פחמן דו חמצני, בהשראת אמנת קיוטו. רק שהפעם זו לא הקהילה הבינ"ל שיוצרת את השוק, אלא מדינה אחת (בעצם, חלק ממדינה – קליפורניה היא חלק מארה"ב).

2. מדינת קליפורניה פועלת כדי להשפיע על מדינות אחרות. ממש מדיניות חוץ, כשהסמכות היחידה שהיא מפעילה היא סמכות רגולטורית כלפי חברות אמריקאיות שפועלות בקליפורניה.

3. שיתוף פעולה בין מגזרי – על מדינתי. התכנית מערבת שלושה מגזרים שונים. מהמגזר הראשון: ממשלת קליפורניה שמחוללת את המהלך והממשלה של המדינה הטרופית. מהמגזר השני: חברות התעשיה מקליפורניה והחברות המקומיות במדינה הטרופית. ומהמגזר השלישי: ארגונים סביבתיים שיסייעו, ילווו ויבצעו בקרה.

היופי והתחכום בגישה של קליפורניה היא שהם מתחילים להתייחס לכולם כשחקנים שיכולים להיות חלק מהפתרון, ולא רק בתור בעיה או "אנשים רעים". זו גישה שמבוססת על שיתוף פעולה במקום לעומתיות.

ספקות ושאלות

למרות הרעיון השאפתני והכוונות הטובות, חשוב לשאול גם שאלות פרקטיות. נתחיל בשאלות קטנות.

מה קורה אם יש שריפה לא מכוונת ביער ("כוח עליון") – האם מקזזים את זה מהתשלום של המדינה הטרופית? האם מבטלים את ההטבה שהחברה הפרטית קיבלה? והאם זה הוגן בהתחשב שהחברה הפרטית שילמה כסף והממשלה הזרה השקיעה אותו בשינוי הפעילות של אזרחיה. לא לגמרי ברור.

שאלה אחרת – מה קורה אם החקלאים לוקחים את הכסף שניתן להם, ואז עוברים לברא יער אחר באזור שלא נכלל בתכנית? כאן דווקא יש פתרון – בניגוד לתכניות שהאו"ם יזם, התכנית הזו מיועדת לחול על מדינות שלמות כדי לא להשאיר "שטח מת" שלא מטופל. בנוסף, השיפור בטכנולוגיית לווינים ובפריסת לווינים מאפשר היום לעקוב הרבה יותר טוב אחרי מצב היערות ולזהות פגיעה בהם. צילומי לוווין הראו בזמן אמת שהשריפות באמזונס קטנות בהשוואה לשריפות באנגולה ובקונגו (מעניין למה לא שמנעו על זה).

אבל סימן השאלה הכי גדול נוגע לאפקטיביות. ספק רב אם מדינת קליפורניה תוכל לבדה למנוע את הבירוא של יערות הגשם בדרום אמריקה. לפי התכנית, חברות יוכלו לקזז עד 8% מהפליטות שהן צריכות להפחית לפי הרגולציה. את יתר ההפחתה הן יצטרכו לעשות בדרך הרגילה, ולהפחתה הזו לא תהיה השפעה על יערות הגשם באמזונס.
וזו נקודת התורפה המרכזית של התכנית: התכנית הזו היא פשרה בין צמצום פליטות פחמן דו חמצני בקליפורניה, לבין שמירה על יערות במדינות אחרות. יש פה קונפליקט סביבתי פנימי: מה יותר חשוב – צמצום פליטות או שמירה על יערות הגשם? ויש עוד ביקורות – של מדעני אקלים וגם ביקורות של הקהילות המקומיות במדינות הטרופיות, שטוענים שלא באמת התייעצו איתם בעיצוב התכנית.

אלו שאלות קשות.

אבל לזכות מי שמקדם את התכנית ראוי לומר שהיא עשויה להיות הצעד הכי משמעותי שנעשה בשנים האחרונות כדי להגן על יערות הגשם. וזה לא צעד כוחני שפוגע בריבונות של המדינות הטרופיות. אלא צעד שמחזק ותומך. אלו לא רק מילים יפות, לפי ההערכות התכנית תפנה מיליארד דולר בתוך עשור להגנה על יערות הגשם.

נצטרך לראות האם קליפורניה תצליח לייצר שוק לפליטות פחמן (Cap & Trade) והאם היא תצליח לרתום גם את החברות המקומיות וגם את הממשלות הזרות (והאם הממשלות יצליחו לרתום את האזרחים שלהן).

אבל אנחנו יכולים ללמוד איך אפשר לקדם מדיניות – לא באמצעות כוח וחרמות, ולא דרך עצומות ודיבורים. קליפורניה בחרה להבין את הדינמיקה ולהשפיע על התמריצים, באמצעות שיתוף פעולה.