למה יש מהומות בארה"ב? בעיות ברגולציה על אלימות משטרתית

בשבועיים האחרונים ארצות הברית בוערת. זה התחיל ברצח של ג'ורג' פלויד שנחנק על-ידי שוטר.
אבל זה לא באמת התחיל שם. זה התחיל מזמן, כי המוות של פלויד הוא חלק מתופעה רחבה של אלימות משטרתית בארצות הברית.
המקרה הזה מעורר שאלות קשות לגבי גבולות הכוח של המשטרה.
למשטרה יש תפקיד חיוני, אבל היא ארגון אלים מעצם הגדרתו, כי היא מחזיקה בסמכות חוקית להפעיל כוח.

למה בכלל נתנו למשטרה רשות להפעיל כוח?

(בלי להיכנס לדיון פילוסופי)

אם אנחנו קובעים כללים, אנחנו צריכים גם יכולת לוודא שאנשים מצייתים להם.
תחשבו על הכללים הכי בסיסיים, למשל אסור לגנוב. אם אני גונב למישהו את הארנק – למי יש סמכות לתפוס אותי בכוח, ולהוציא ממי את הארנק? (וגם להכניס אותי לכלא נגד רצוני)
למשטרה.

בלי הסמכות של המשטרה להפעיל כוח אנחנו לא יכולים לאכוף הוראות. אנחנו גם לא יכולים לטפל בעבריינים ולא לחייב אנשים לשלם קנסות.
משם מגיעה כל הסמכות של המדינה להפעיל כוח גם במקרים אחרים – לדרוש מסמכים, לסגור עסקים, לאסור הפגנות ועוד. שלטון החוק במדינה המודרנית מבוסס על זה שיש גוף עם סמכות כזו. זה מה שהופך את הרגולציה מהמלצה לכללים מחייבים.

אז אנחנו מבינים למה יש למשטרה סמכות להפעיל כוח.
אבל כמה כוח מותר למשטרה להפעיל ואיפה עובר הגבול?

הפעלת כוח על ידי המשטרה

דמיינו שהזמנתי אתכם לשחק איתי משחק שהמצאתי. זה משחק שאף פעם לא שיחקתם ואתם לא מכירים אותו.
מה הדבר הראשון שתעשו? כנראה שתבררו את חוקי המשחק. הרי לא תצליחו להסתדר במשחק אם אתם לא יודעים את החוקים שלו. אז אתם פותחים את ספר החוקים של המשחק שלי ואחד החוקים המרכזיים הוא – "תשחקו באופן סביר".
מה אתם עושים עם הכלל הזה? ממש לא ברור מה זה אומר.

זו, בגדול, ההגדרה המקורית של סמכות המשטרה להפעיל כוח. בואו נסתכל על הכללים בישראל ונשווה לארצות הברית לכבוד המהומות שיש שם.

החקיקה על שימוש בכוח משטרתי בישראל

החוק הראשי שמסדיר את פעילות המשטרה נקרא "פקודת המשטרה". וסעיף 4א.(א)(3)(ב) קובע:

"מצא שוטר כי קיים חשש ממשי לפגיעה חמורה בביטחון הנפש או הרכוש, רשאי הוא – […] לצורך הצלת הנפש או הרכוש – […] לעשות כל פעולה הדרושה באופן חיוני, ולהשתמש בכוח סביר כלפי אדם או רכוש לצורך ביצוע פעולה כאמור."

הדגש פה הוא שמותר לשוטר "להשתמש בכוח סביר" כדי להגן על אנשים ועל רכוש.
וכאן עולה השאלה המתבקשת – מה זה כוח סביר?

נכתבו הרים של פרשנות על המונח "סביר" ו"סבירות". למשל על "האדם הסביר". אז אותו דבר קיים לגבי שוטרים (הקלאסיקה היא בג"צ 465/75 דגני נ' שר המשטרה). למשל, בית המשפט העליון פסק:

"על תגובת שוטר, גם במצב של איום לכאורה, להיות סבירה ומידתית".

(רע"פ 3232/10 סיקולר נ' מדינת ישראל)

יש כל כך הרבה כתיבה על המונח הזה בגלל שהוא לא ברור. הוא לא אומר לנו מה הם כללי המשחק. ויש סיטואציות שבהן הכרחי שכללי המשחק יהיו ידועים וברורים מאוד. למשל, כשמבוצע פשע, או במעצר, או כשאדם מתנגד למעצר, או כשהפגנה הופכת אלימה. במצבים כאלו אנחנו צריכים חוקים ברורים ככל האפשר. המונח "סביר" לא מספק את הבהירות הזאת.

העבודה של שוטרים מאוד קשה. הם לא מקבלים החלטות בנחת במשרד. הם בשטח, בסביבה מאתגרת וצריכים לפעול מהר.
בית המשפט העליון מודע לכך ששוטרים פועלים במצבים שבהם הרוחות סוערות, שהגבול דק וקל לחצות אותו:

"שוטרי ישראל […] הסמכות והמרות שהוענקו להם, רק לצרכי ביצוע התפקיד ניתנו ואסור שיעשה בהם שימוש לרעה […] המעבר מ'כח סביר' לאלימות מיותרת הוא מהיר ומפתה וחלילה להם לעבור את הגבול"

(ע"פ 64/86 אשש נ' מדינת ישראל)

בואו נסתכל לדוגמה על גבולות הכוח שמותר שוטרים להפעיל כשהם מבצעים עיכוב ומעצר.
עיכוב, הוא כמו "מיני מעצר" שמוגבל לשלוש שעות, בדרך כלל כדי לתשאל אדם.
לפי חוק סדר הדין הפלילי (מעצרים), כשמבצעים עיכוב מותר להפעיל "כוח סביר", בתנאי שהוא לא גורם לחבלה (זה גם נאמר בדיון בכנסת בהקשר נוסף).
אבל במעצר מותר להפעיל כוח לא סביר ומותר גם לגרום לחבלה. אז מה הגבולות – סביר או לא סביר?

החוק בישראל לא נותן תשובה מספיק ברורה. בארצות הברית המצב יותר מעורפל.

שימוש בכוח משטרתי בארה"ב

פסק הדין המרכזי שם נקרא Graham והוא פירש את המגבלות של המשטרה לפי התיקון ה-14 לחוקת ארצות הברית. בפסק הדין נקבע מבחן די מסובך שמורכב מכמה שלבים, די מבלבלים:

1. סבירות. גם אצלם בוחנים אם השוטר פעל באופן "סביר". סביר זה ראוי (אובייקטיבי). אבל הם בוחנים מה היה ראוי באותו מקרה – תחת המגבלות והאילוצים (סובייקטיבי). ואם זה נשמע לכם סותר, אתם לא לבד. חוקרים קוראים למבחן הזה "סוביקטיביות אובייקטיבית" (subjective objectivity).
2. בחינה פרטנית. נאמר שצריך לבחון כל מקרה לגופו ולהסתכל על מגוון קריטריונים. למשל, מה חומרת העבירה המקורית שהשוטר רצה למנוע, האם החשוד התנגד לשוטר ועוד שיקולים. וכשצריך לבחון כל מקרה לגופו, אין לנו כלל ברור מראש.
3. סלחנות. בית המשפט אומר שלא צריך לדרוש מהשוטרים לקבל החלטה מדוייקת בגלל שהם צריכים לפעול בתוך שברירי שניה ובמצבים מתוחים. זה מתעלם מהעובדה שהשוטרים מאומנים לזה ושזאת העבודה שלהם. אבל יותר חמור – אם אנחנו אומרים שזה בסדר ששוטרים יקבלו החלטות שגויות להפעיל כוח מוגזם – כל המבחן הזה ריק מתוכן. כי שוטרים תמיד צריכים להגיב מהר ובזמן אמת.

המבחן הזה הביא לתוצאות מאוד בעייתיות. למשל בפסק דין מאוחר יותר בית המשפט העליון של ארצות הברית קבע שזה בסדר ששוטר ירה על רכב שברח – למרות שזה היה בניגוד לכל הכללים והנהלים. אבל מאשרים את ההחלטה שלו כי השוטר קיבל ההחלטה בתוך בשבריר שניה.

נראה שהגישה הזאת של בית המשפט העליון של ארצות הברית, גרמה לכך שאין כללים ברורים ותרמה לתופעות של אלימות משטרתית בארה"ב.

הכלל שאנחנו צריכים

ולכן מזל שבישראל נקבעו הוראות נוספות, שמפרשות את החקיקה בצורה יותר מוצלחת.

למשל, פקודות המטה הארצי של המשטרה, קובעות שלושה תנאים לשימוש בכוח: (1) שימוש כדין; (2) עם הצדקה; ו-(3) לא מופעל כוח מעבר למידה הנדרשת. זה מבחן טוב. במיוחד התנאי השלישי כי הוא קובע במפורש שצריך להפעיל את מינימום הכוח ההכרחי. זה אומר שהשוטר צריך להוכיח שהוא לא היה יכול להסתפק בפחות כוח.
בדומה, גם פקודת המטה הארצי לעניין פתיחה באש קובעת שמדובר במוצא אחרון, שחייבים לתת אזהרה ושבאופן כללי לא משתמשים בכלי יריה בעת מעצר. בסך הכל ברור וישים.

הכללים האלו, שמשטרת ישראל קבעה בעצמה, יותר טובים. פשוט כי הם ברורים להפעלה. גם לשוטר שמגיב בלהט הרגע.



השימוש בכוח משטרתי הוא אלימות לכל דבר. והגבולות שלה חייבים להיות ברורים במיוחד בגלל שלמשטרה יש סמכות חוקית להפעיל כוח. זה לא משחק ולא תרגיל אקדמי שאפשר לפתור עם מושגים מורכבים כמו "אוביקטיביות סובייקטיבית".

הפעלת כוח על-ידי המשטרה חייבת להיות מוסדרת באמצעות כללים ברורים ופשוטים ליישום. כאלה שמצד אחד יספקו גמישות מבצעית לשוטר בשטח; אבל מצד שני גם יקבעו גבולות ברורים ויגבילו את המשטרה.
החוקים חייבים להיות ברורים כדי להגן על חיי אדם.