המבנה הארגוני של הרגולטורים

בישראל רוב הרשויות והיחידות הרגולטוריות בנויות באותו אופן: ההנהלה מורכבת מאנשי מקצוע בתחום התוכן של הרגולציה, לפעמים יש מישהו עם רקע בניהול או מהאקדמיה. אבל ראש הארגון הוא בדרך כלל מומחה לעולם התוכן (ניירות ערך, הנדסת חשמל, רפואה וכו') וכך גם מנהלי המחלקות שכפופים אליו. ההיררכיה היא מקצועית.

כשאנחנו מדברים על גיבוש רגולציה מדוייקת ואיכותית, אנחנו מניחים שיש בארגון מישהו שעוזר לאותם אנשי מקצוע. כי למרות שחשוב שיהיו רגולטורים מתחומי ההנדסה או הכימיה, צריך גם מומחים למדיניות ציבורית, לניתוח נתונים, לפיקוח ואכיפה ועוד. ביחד, אנשי התוכן ואנשי המדיניות יכולים לייצר מדיניות טובה.

אז בארץ המערכת מבוססת על אנשי מקצוע מעולם התוכן. בדרך כלל אין אנשי מדיניות או כלכלנים שיושבים בתוך היחידה הרגולטורית ועוזרים להם.

בואו נציץ על מה שקורה בארה"ב. שם המבנה הארגוני יותר נכון, אבל גם בו יש בעיות ואפשר לעשות שיפורים.
בארה"ב אין משרד תקשורת, יש רשות בשם ה-FCC (Federal Communications Commission). אני רוצה לספר לכם איך יו"ר ה-FCC (Ajit Pai) שינה את המבנה הארגוני שם כדי לשפר את הביצועים ואת איכות קבלת ההחלטות.

המבנה הקלאסי

באופן מסורתי, ה-FCC הייתה בנויה ממשרדים (Offices) ולשכות (bureaus). המשרדים הם החלק הפחות מעניין – אלו יחידות מטה כמו דוברות, מנהל ומשאבי אנוש, מערכות מידע ולשכה משפטית.

נתמקד בלשכות. אלו יחידות מקצועיות עם מומחיות בתחומים שונים – Wireless, Wireline Competition, Public Safety, Media,  ו- International. כל לשכה אחראית על הרגולציה באותו תחום. בראש כל לשכה יש מנהל מקצועי שמוביל את הפעילות של ה-FCC באותו תחום.
לכל מנהל לשכה היה לפחות כלכלן אחד שיכול לבצע עבודות כלכליות כמו לסייע בניתוח המדיניות – למשל, להעריך מראש מה יהיו ההשפעות של רגולציה מסויימת.
זה כבר שיפור מהמצב בישראל, שבו אין לרגולטורים כלכלן צמוד שמכיר את עלם התוכן ומלווה אותם.

אז לכל לשכה יש את הכלכלן שלה, שצמוד למנהל הלשכה ועושה מה שהמנהל אומר לו. בנוסף, יש ב-FCC גם את הכלכלן הראשי. ופה מתחילה הבעיה הארגונית.

הכלכלן הראשי כפוף ליו"ר ה-FCC. אבל חוץ מזה אין לו ממש שיוך בארגון. הוא לא חלק משום גוף. ויותר מוזר – הכלכלנים שיושבים בלשכות המקצועית לא כפופים לכלכלן הראשי. כל אחד מהם כפוף למנהל הלשכה שלו.

זה מאפשר כל מיני תוצאות מוזרות – למשל שכל כלכלן בארגון עובד אחרת, בהתאם למה שנוח ללשכה שלו. אז אין ממש אחידות בצורת הניתוח. וגם בדרך כלל הניתוח תואם בדיוק את מה שמנהל הלשכה רוצה לקדם.

שינוי ארגוני

אז בשנת 2018, יו"ר ה-FCC הקים את המשרד לניתוח ולכלכלה – Office of Economics and Analytics (בקיצור – OEA). מדובר בשינוי רציני בארגון.

ראשית, אספו את כל הכלכלנים, מנתחי הנתונים ומנתחי המדיניות ליחידה אחת מרכזית. הם כבר לא מפוזרים בלשכות שקובעות רגולציה, אלא נותנים ללשכות שירות מבחוץ. בראש היחידה עומד הכלכלן הראשי, ותחתיו יש מנהלי ביניים שהם כלכלנים ולא רגולטורים. לפי מחקר רוחב משנת 2017 העצמאות של הכלכלנים קריטית, כי אם הכלכלן עובד תחת הרגולטור המקצועי – מכתיבים לו מה תהיה תוצאת הניתוח (ואז זה בכלל לא ניתוח…).

שנית, נתנו למשרד לניתוח ולכלכלה תפקיד: לבצע בחינה כלכלית של כל טיוטת רגולציה לפני שהיא מוצגת ליו"ר ה-FCC, ולבצע ניתוח עלות-תועלת מלא לטיוטת רגולציה שצפויה לייצר עלויות של יותר מ-100 מיליון $ בשנה. הם אפילו דאגו לעגן את הכלל הזה ברגולציה.

שלישית, קבעו במזכר שצריך לשלב את הכלכלנים בתהליך גיבוש הרגולציה, כבר מהשלבים הראשונים. אז הכלכלנים לא מצטרפים רק בסוף ולא רק כותבים דוחות או ניתוחים, הכלכלנים הם חלק מהצוות שבונה את הרגולציה.

רביעית, הם הכפיפו את ניתוח המדיניות של ה-FCC למתודולוגיות הפדרליות הרשמיות.
ה-FCC היא סוכנות עצמאית, ולכן היא פטורה מכל מיני הוראות. למשל, צו נשיאותי 12688 של הנשיא קלינטון קבע מה צריך לשקול כשמגבשים רגולציה; ו מזכר A-4 (שיצא בתקופת הנשיא בוש הבן) הגדיר באופן מפורט איך לנתח את ההשפעות של חלופות שונות. רק שה-FCC לא הייתה כפופה להם.
ועכשיו ה-FCC הכפיף את עצמו וולונטרית לכללים האלו.

כשמשלבים את ארבעת הצעדים האלו מקבלים את התוצאה הבאה: יש יחידה עצמאית של כלכלנים ומנתחי מדיניות, שאחראית ללוות תהליכי גיבוש רגולציה וגם לבחון את הטיוטה בסוף התהליך, והם פועלים באופן שקוף לפי המתודולוגיה שכל משרדי הממשל הפדרלי עובדים לפיה.

משמעויות

עבור ה-FCC זה היה שינוי דרמטי. פתאום לקחו למנהלי הלשכות את הכלכלנים ומנתחי המדיניות, יצרו גוף מטה חזק תחת הכלכלן הראשי ועוד נתנו להם תפקידים ברורים (ללוות את גיבוש המדיניות וגם לבחון את התוצר הסופי).
מאחורי הרפורמה של ה-FCC יש שני סיפורים על עצמאות.

הסיפור הראשון הוא על העצמאות של הכלכלנים.

זה סיפור די ברור – איזה שינוי ארגוני ותהליכי צריך לעשות כדי שתהיה עבודת מטה איכותית. חשוב שיהיו בארגון כלכלנים ואנשי מדיניות, אבל כדי שהם יוכלו לבצע את העבודה שלהם גם חשוב להבטיח שהם עצמאיים. כמו שאמר אחד הכלכלנים:

“My job used to be to support the policy decisions made in the chairman’s office. Now I’m much freer to speak my own mind”.

הסיפור השני הוא יותר מורכב ופוליטי.

בהרבה מדינות יש רשויות רגולטוריות שנהנות מעצמאות. למשל, בישראל יש את הרשות לניירות ערך, את בנק ישראל ואת רשות מקרקעי ישראל. בארה"ב יש הרבה סוכנויות עצמאיות, למשל הרשות הפדרלית למסחר (FTC), רשות ניירות ערך שלהם (SEC) והרשות לתחבורה יבשתית (Surface Transportation Board).

הגופים האלו בארה"ב מאוד אוהבים את העצמאות שלהם. וכדי שלא יהיה כרסום בעצמאות הזו הם מתנגדים שיחולו עליהם הנורמות הרוחביות של הממשל הפדרלי. לכן באופן מסורתי, הם לא הסכימו לאמץ כללים הגיוניים ומתבקשים. למשל, הם לא הסכימו לאמץ את הכלל שכלכלנים ואנשי מדיניות ילוו תהליכי מדיניות מההתחלה ולא יגלו עליהם רק בסוף כשהרגולציה כבר כתובה.

החדשות הטובות הן שזה משתנה. גם סוכנויות עצמאיות מתחילות לאמץ ולהחיל על עצמן הוראת של מדיניות רגולציה שלא חלו עליהן עד היום. ה-FCC עשו את זה ב-2018, אבל הרשות לניירות ערך (SEC) הקדימה אותם וכבר ב-2012 החילה על עצמה את אותן נורמות.

אז ראינו את העצמאות של הכלכלנים ואת העצמאות של חלק מהרגולטורים.
ובהחלט יש תקווה. אפשר לתקן מבנה ארגוני של גופים רגולטוריים ואפילו גופים עצמאיים בוחרים וולונטרית להחיל על עצמם כללים ליצירת רגולציה איכותית יותר.