איך להוריד את מחירי הדיור? (מה הנתונים מלמדים אותנו)

יש שתי שאלות ששואלים אותי על שוק הדיור: איזו מדיניות ממשלתית צריך ליישם כד להוריד את מחירי הדיור, ואיזו מדיניות ממשלתית אחראית למחירי הדיור הגבוהים וצריך לבטל אותה?

למעשה זו אותה שאלה (תלוי בגישה של השואל כלפי מעורבות הממשלה). והשאלה המדוייקת היא: מה יעבוד? שמענו הרבה הצהרות והשערות וגם ראינו ניסיונות שנכשלו. אבל אנחנו רוצים משהו שיעשה את העבודה.

אפשר לשרטט ארבע אפשרויות מרכזיות להורדת מחירי הדיור.

האפשרות הראשונה היא לסבסד את מחירי הדיור

בעברית פשוטה – ניקח כסף מהקופה הציבורית (המיסים שכולם משלמים) וניתן לקבוצה מסוימת שיש לה קושי למצוא דיור. ככה יהיה לאותה קבוצה זול יותר לקנות או לשכור דירות. איך מחליטים למי נותנים? שאלה טובה. בישראל בדרך כלל האינטואיציה היא "זוגות צעירים" או "משפחות צעירות". בעולם יש קריטריונים אחרים, למשל בצרפת ניתן בעבר סיוע בשכר דירה לאמנים, מתוך תפיסה שחשוב שיהיו אמנים במרכזי הערים.

לגישה הזו יש שלושה חסרונות: לא הורדנו את מחירי הדיור; הציבור הרחב משלם עבור קבוצה קטנה; ובגלל שתי הבעיות הקודמות אי אפשר לעזור לקבוצה גדולה. אני חושב שאפשר לסכם שהאפשרות הזו מספקת הקלה נקודתית, אבל אי אפשר לומר שהיא מורידה את מחירי הדיור.

האפשרות השניה היא לקבוע פיקוח מחירים

זאת אומרת, לא לעסוק בסיבה שבגלל המחירים גבוהים אלא לתקוף את המחיר הגבוה ישירות. רגולציה של פיקוח מחירים קובעת מה המחיר המירבי שניתן לגבות בעד מוצר, שירות או נכס. אפשר לקבוע פיקוח מחירים על שכירות של דירות או על מכירה שלהן. יש גם מודלים יותר מתוחכמים, כמו פיקוח מחירים שמאפשר לעדכן את המחיר אבל רק כשהדייר מתחלף. יש הרבה בעיות עם פיקוח מחירים, בעיקר שהם משבשים את כל הדינמיקה וגורמים לעיוותים שלרוב יותר גרועים מהבעיה המקורית. כתבתי בעבר על המיתוס על פיקוח מחירים ומה המחירים שלו. ולהשלמת התמונה, לאחרונה רועי גרון עשה סדרה של שלושה פרקים על פיקוח שכר דירה בפודקאסט המצויין שלו "כשבגרוש היה חור". שם תוכלו לקבל תמונה מקיפה על הניסיון עם פיקוח מחירים בשוק הדיור ולמה הוא לא עובד וגם גורם לנזקים אדירים.

נסכם את החלק הזה בציטוט של הכלכלן השוודי Assar Lindbeck, שאמר: 

"rent control appears to be the most efficient technique presently known to destroy a city – except for bombing"

“נראה שפיקוח מחירי שכירות היא השיטה היעילה ביותר להרוס עיר – חוץ מהפצצה שלה".

האפשרות השלישית היא הקצאת דירות במחיר מוזל (מכונה לפעמים "דיור בר השגה")

הרעיון הוא שכאשר מוסדות התכנון והבניה מאשרים הקמה של בניין חדש או הרחבה של בניין קיים – חלק מהדירות החדשות שיבנו ייועדו ל"דיור בר השגה" – הן יושכרו או ימכרו למשקי בית בעלי הכנסה נמוכה או בינונית במחיר נמוך ממחיר השוק.
בעצם "מתלבשים" על פרויקט חדש וכתנאי לאישור שלו דואגים שחלק מהדירות יוצעו לשוק בעלות מוזלת.

למעשה, האפשרות הזו משלבת בין שתי האפשרויות הקודמות. יש פה מעין פיקוח מחירים (גורם ציבורי קובע את שכר הדירה המירבי). אבל פיקוח המחירים לא חל על כל הדירות וגם לא כולם יכולים להנות ממנו – רק קבוצה מוגדרת תהנה מההטבה הזו, כמו בשיטת הסובסידיה.

זה מנגנון מתוחכם שמשתמש בכוח של השלטונות לאשר בניה כדי לדרוש מהיזם להתחייב שחלק מהדירות יהיו תחת פיקוח מחירים. ואז יוצרים מנגנון של הגשה ובדיקת בקשות להתגורר באותם פרויקטים. למשל, רק משפחות שההכנסה שלהן היא עד השכר הממוצע במשק יכולות להגיש בקשה. זה מצריך הקמת גופים שיבדקו את הבקשות ויחליטו מי יהנה מההטבה.

כאשר היזם צריך להקצות חלק מהדירות במחיר נמוך ממחיר השוק, הוא כנראה יפצה על כך באמצעות גביית  הפער מהדירות האחרות (שימכור / ישכיר). זאת אומרת – המחירים של יתר הדירות יעלו.

האפשרות הרביעית היא להגדיל את היצע הדירות

או בעברית פשוטה – לבנות יותר. זה כולל בנייה של בניינים חדשים והרחבה של בניינים קיימים. יש גם אפשרויות יותר יצירתיות כמו הסבת בניינים קיימים למגורים, למשל הסבת בנייני משרדים.

הרציונל כאן הוא שהמחירים מושפעים מההיצע של המוצר. אם יש מחסור במוצר – המחיר יותר גבוה. אם המוצר זמין בשפע – המחיר ירד. ההנחה היא שיש מחסור בדירות (מסוג מסוים ובאזורים מסוימים) ולכן המחירים של אותן דירות גבוהים. אבל אם יהיו יותר דירות, בעלי הדירות יאלצו להוריד מחירים.

כדי ליישם את הגישה הזו צריך לרוב לתכנן יותר בניינים ויותר צפוף וגם לצמצם חסמים ממשלתיים על הקצאת קרקעות ליזמים, היתרי בנייה ומגבלות וחובות שחלות בעת בנייה של מבנים. בקיצור – ייעול תהליכים והפחתת רגולציה.

---

למעשה, כל ארבעת האפשרויות מבקשות להגיע לתוצאה של "דיור בר השגה" – כל אחת בדרך אחרת (סובסידיה, שליטה על המחיר, הקצאת דירות במחיר מוזל, הגדלת היצע דירות).

ואם לגלות לכם את הסוף – האפשרות הרביעית היא האפשרות האמיתית היחידה להורדת מחירי הדיור באופן משמעותי ואמיתי.

מארבע אפשרויות – יוצאת אחת

האפשרות של סבסוד לא באמת מורידה את מחירי הדיור אלא מעבירה כסף מקבוצה גדולה לקבוצה קטנה באופן נקודתי (אבל המחירים בשוק נשארים גבוהים). האפשרות של פיקוח מחירים מנסה להוריד את מחירי הדיור באופן מלאכותי וסימפטומטי (זאת אומרת, בלי לעסוק בסיבות למחירים הגבוהים) והיא מאוד מזיקה.

לכן בדרך כלל השיח הוא בין שתי האפשרויות שנותרו – הקצאת דירות במחיר מוזל או הגדלת היצע הדירות.

גישת ההקצאה ("דיור בר השגה") מיושמת בתל אביב ויש ניסיון משמעותי איתה במקומות כמו ניו ג'רזי, מסצ'וסטס ובניו יורק. הנחת המוצא היא שזו הדרך להבטיח שבמרכזי ערים יוכלו להתגורר בעלי הכנסה ממוצעת ומטה (מורים, שוטרים, אחיות). עוד הנחת מוצא היא שאם נאפשר ונעודד בניה חדשה, התוצאה תהיה ג'נטרפיקציה – כניסה של אוכלוסיות מבוססות לאזור שתעלה את המחירים בעסקים באזור, מה שייקר את עלות המחיה ובסופו של דבר גם יעלה את מחירי השכירות סביב אותם בניינים חדשים. ואז – לפי החשש – אוכלוסיות חלשות ואולי גם אוכלוסיות עם הכנסה ממוצעת יפלטו החוצה מהשכונה.

זאת אומרת שתומכי גישת הקצאת הדיור המוזל, סבורים שתוספת בנויה שאינה מנוהלת על-ידי הממשלה או העירייה עלולה לגרום לעליה במחירי השכירות ולכן צריך למנוע אותה או לנהל אותה. יש פה הנחה סמויה – אם המדינה לא מנהלת את שוק הדיור, המחירים יעלו.

והתוצאה של הגישה הזו בארצות הברית היא שדווקא באזורים בהם גרה אוכלוסיה עם הכנסה ממוצעת ומטה – מעדיפים להימנע מבניה חדשה.

זאת אומרת – מתוך דאגה לעניים מונעים מהם דירות (מחלקים להם קצת אבל כמעט שלא בונים). וזה כמובן אומר שאותם אזורים ושכונות מתיישנים, כי נמנעים מבניה חדשה.

הפוך על הפוך – איך הדאגה לעניינים פגעה בהם

ההנחה שהמדינה חייבת לנהל את שוק הדיור כדי שהמחירים יופחתו – הוכחה כשגויה. נתחיל בהיגיון הבסיסי. כאשר המדינה מנהלת שוק היא יכולה לעשות את זה באופן מועיל או להזיק. אף אחד לא מבטיח לנו שאם ניתן לבעל תפקיד לנהל את שוק הדיור (למשל, לחלק דירות מוזלות למעט ברי מזל) – הוא יעשה את זה כמו שצריך ולא יטעה. גם בממשלה יש אנשים ולפעמים הם טועים.

שנית, הגישה הזו מביאה לתוצאה אבסורדית: יש מחסור בדירות זולות באזורים מסוימים. מה הפתרון? לבנות פחות או לא לבנות בכלל. איך זה יעזור לאדם שצריך לשכור או לקנות דירה באותה שכונה?

ואם יש לכם טיפה של אינטואיציה כלכלית – אתם מבינים שכאשר מגבילים את כמות הדירות, המחיר יעלה, כי יהיה מחסור בדירות. ומחסור גורם לעליית מחירים.

רק שימו לב שזה מחסור מלאכותי. ברוח גישת הקצאת הדירות החלטנו שעדיף לא לבנות הרבה דירות. ואז מנענו בנייה של דירות חדשות. מה שנדמה כ"פתרון" הפך לבעיה.
[אגב, זה מזכיר רגולציה תכנונית אחרת שדיברנו עליה בפוסט הזה]

נתונים על ההשפעה בפועל על שוק הדיור

איזו שיטה מנגישה יותר דירות לאוכלוסיות חלשות?

וזו לא רק אינטואיציה או תחושת בטן. מחקרים שונים מראים שהדרך היחידה להוריד את מחירי הדיור היא להגדיל את היצע הדירות. למשל, מחקר אחד עקב אחר שוק הדיור בשכונות עם הכנסה נמוכה בשורת ערים בארה"ב כדי לבחון את ההשפעה של שתי הגישות: הקצאת דירות מוזלות מול הגדלת היצע הדירות באמצעות בניה.

נתחיל עם הקצאת דירות מוזלות. כשהמדיניות הזו משולבת בפרויקט היא חלה על בערך 10% מהדירות (נע בין 5% לעד 20% מהדירות במקרי קיצון). זאת אומרת שאם הקמנו בניין של 100 דירות, שיטת הקצאת הדירות תעניק לכל היותר 20 דירות לאוכלוסיות חלשות.

נעבור לאפשרות של הגדלת היצע הדירות באמצעות בניה. לפי המחקר, מתוך הדירות חדשות שבונים, 70% מהדירות ימכרו או יושכרו למשפחה עם הכנסה מתחת להכנסה החציונית; ועוד יותר מדהים: 39% מהדירות ימכרו או יושכרו למשפחה עם הכנסה בשני העשירונים התחתונים (זאת אומרת לעניים ביותר, אלו שההכנסה שלהם נמוכה מ-80% מהאוכלוסיה).

בין אם תבחרו בנתון של 70% מהדירות או בנתון של 39% מהדירות שהגיעו לאוכלוסיות חלשות – זה יותר ממספר הדירות המוזלות בפרויקטים של הקצאת דירות (אמרנו 20% מהדירות במקסימום).
זאת אומרת – לא רק שבניה חדשה מורידה את מחירי הדירות – דירות חדשות מגיעות לאוכלוסיות החלשות ופותרות להן את מצוקת הדיור.

מה ההשפעה של בניה על מחירי הדיור?

מחקר עדכני יותר, שפורסם בשנת 2020 בחן את השאלה הבאה: איך משפיעה בנייה של בנייני מגורים גבוהים בניו יורק על מחירי קניה ושכירות של דירות ברדיוס של 500 רגל (150 מטר) סביב הבניין החדש?

הממצאים של המחקר מאוד מעניינים: אחרי השלמת הבנייה מחירי השכירות של דירות במרחק של עד 500 רגל יורד ב-1.6% (במונחים ריאליים), בהשוואה לאזורים דומים בהם ניתן היתר בניה אבל הפרויקט לא הושלם. הם זיהו גם ירידה במחירי השכירות בטווח של 500-1,000 רגל (150-300 מטר).

ולשורת המחץ של המחקר הזה: הגדלה של 10% במספר יחידות הדיור מביאה לירידה של 1% בשכר הדירה למשך 5 השנים הבאות באותו אזור. הגדלה של 10% במספר יחידות הדיור מביאה לירידה של 5.7% במחירי הדירות באזור.

זאת אומרת שבניה חדשה משפרת את המצב גם עבור שוכרים וגם עבור רוכשים פוטנציאליים של דירות. וזה נכון לגבי מגוון סוגים של דירות- הן עבור המעמד הבינוני והן עבור המעמד הנמוך.

המחקר הגיע לעוד ממצאים, שלדעתי הם די צפויים. למשל, בנייה של דירות חדשות גורמת לפתיחה של עסקים חדשים בסביבה (למשל 9% יותר מסעדות). אז בניה חדשה בהחלט משפיעה על העסקים באזור אבל היא לא מביאה לעלייה במחירי השכירות אלא לירידה.

המחקר הזה מפריך את החששות מפני פיתוח ובניה חדשה, שמטרידות בעיקר את תומכי גישת ההקצאה.

לסיכום הדיון

אם מחירי הדיור גבוהים מידי באזור מסוים, זה כנראה בגלל שאין מספיק דירות. ברגע שאנחנו מחזיקים בתובנה הנקייה הזו – ברור שהפתרון למחסור בדירות הוא הגדלת היצע הדירות. להקצות מעט דירות בזול, לפקח על מחירי הדירות (המועטות שבמחסור) או לסבסד מעט דירות אלו לא פתרונות. במקרה הטוב, ההשפעה שלהם בשוליים. במקרה הרע – הם יזיקו דווקא למי שהכי פגיע.

אם חסרות לנו דירות, אין מנוס מלבנות עוד דירות.
כדאי שהדירות יבנו איפה שחסרות דירות וגם שסוג הדירות (למשל, מספר החדרים) יהיה בהתאם למה שאנשים צריכים.

חלק מהשיח והגישות לנושא מבוססות על אידיאולוגיה. יש אסכולות של שמאל וימין עם סדרי עדיפויות שונים.

מה שאני מציג כאן זו מדיניות מבוססת נתונים. אם החלטנו שהמטרה שלנו הוא להוזיל את מחירי הדיור – אני כאיש מדיניות אחפש את המדיניות שעובדת ומשיגה את המטרה הזו.

---

מחירי השכירות הם רק דוגמה. לכל אחד מאיתנו יש דעות ורעיונות. אבל חשוב שנעמיד אותם למבחן המציאות לפי קבלת החלטה. כשאנחנו מנסים רעיון, אנחנו בעצם עושים ניסוי. ניסוי בבני אדם, ניסוי בחיים אמיתיים של אנשים. אנשים שאולי ישלמו שכר דירה גבוה יותר, או במקרה אחר יתקשו למצוא עבודה.

לכן חשוב להתבסס על מחקרים ועל הניסיון שהצטבר בעולם. המחקרים שהצגתי כאן עושים בשבילנו את העבודה של ניסוי וטעיה.

אפשר לטעון שמחקר כזה או אחר לא מדויק, לא מספיק מקיף או כל טענה אחרת. זה בסדר, לגיטימי. אז בואו ניקח מחקרים אחרים. בואו נלמד מהתובנות של חוקרים ומהניסיון של מדינות אחרות שכבר הצליחו או נכשלו.

במקרה הזה, פרט למחקרים גם ניתוח מדוייק של הבעיה לא משאיר מקום לספקות לגבי הפתרון.