הבועה שכולנו חיים בתוכה

תקציבים שממשיכים לזרום גם כשהמחלה כבר לא פה

שמעו סיפור –
בסוף שנות ה-80, מגפת האיידס נראתה כמו סוף העולם. פחד, כאב, וחוסר ודאות. מול החשש הציבורי והלחץ הפוליטי, קברניטי מערכת הבריאות בארה"ב החליטו לפעול – ובגדול. אחת ההחלטות הייתה להבטיח ש-10% מתקציב המחקר של ה-NIH, הגוף המרכזי למימון מחקר רפואי, יוקצה לחקר HIV/AIDS.

ובמשך שנים – זה בדיוק מה שקרה. רק שבינתיים, משהו השתנה: בזכות תרופות וטיפול מוקדם, המחלה הפכה ממגיפה קטלנית, למחלה מנוהלת. פחות נדבקים, פחות מתים, פחות דחיפות. אבל התקציב? הוא המשיך לזרום כאילו אנחנו עדיין בשנות ה-80. ואפילו חמור מזה – כדי להצדיק את התקציבים, חוקרים החלו להרחיב באופן יצירתי את ההגדרה של "מחקר על HIV" כדי להמשיך לתת הצדקה לתקציבי הענק.

זה לא היה בזדון – פשוט ככה עובדת מערכת שנכנסת ל"נעילה". הם התרגלו למנגנון (במקרה הזה – התקציב) גם כשהצורך כבר נעלם. וכמובן שאפשר היה להתמודד עם מחלות אחרות באמצעות התקציב הזה.

המנורה שכבר אף אחד לא משתמש בה – ועדיין מפוקחת

לפני קצת יותר מ-15 שנים ממשלות ברחבי העולם הכריזו מלחמה על מנורות הליבון. הן בזבזניות, לא יעילות אנרגטית, ומיותרות בעולם שמנסה לצמצם פליטות פחמן. הוחלט שצריך להעביר את השוק לנורות פלורסנט קטנות (CFL). חוקים נכתבו, תקנים הוגדרו, אכיפה הוגברה. הכל כדי לדחוף את הציבור והמגזר העסקי להחליף את נורות הליבון בנורות פלורסנט.

בשיא המאמץ הרגולטורי – נולדה אלטרנטיבה חדשה: נורות לד. נורות הלד פתרו את הבעיה: הן חסכוניות, עמידות, לא מכילות כספית, ונמכרות במחירים מגוחכים. השוק אימץ אותן בשתי ידיים ומבחירה. הבעיה נפתרה די מהר.

ובכל זאת – הרגולציה הישנה המשיכה להיות בתוקף: ממשיכה לדרוש מסמכים, התקנים עדיין בתוקף, והכל כדי לבדוק אם מישהו, איפשהו, עוד מוכר או משתמש בנורת ליבון. כאילו אנחנו עדיין ב-2010.

שתי הדוגמאות האלו – אחת מעולם הבריאות ואחת הרגולציה – מציפות תופעה עמוקה יותר. תופעה שקיבלה עכשיו גם שם ותיאוריה מסודרת: בועת מדיניות (policy bubble).

כשמדיניות מתנפחת – איך נוצרת בועה רגולטורית?

מה שמשותף לשתי הדוגמאות – התקציב למחקר מחלת האיידס והרגולציה על נורות ליבון – הוא לא רק זה שמדובר במדיניות שנמשכת "מעבר לזמן סביר". מה שמאחד אותן הוא שהן הפכו לבועות מדיניות – תופעה שבה ממשיכים להשקיע ולהשקיע במדיניות מסוימת, גם כשהצורך פחת משמעותית.

לפי פרופ' משה מאור, בועת מדיניות היא תופעה שעונה על שני תנאים:

1. השקעת יתר במדיניות או ברגולציה
2. משוב חיובי שמזין את התופעה ומאריך את חיי המדיניות

במקרה של האיידס, המשוב נבנה מכך שהם התרגלו לתקציבים, מאינרציה מוסדית, ומאינטרסים של חוקרים ומכוני מחקר. גם אם הצורך הרפואי נחלש (לפעמים כתוצאה מהצלחת המחקר), התקציב כבר קנה לעצמו חיים משלו.

במקרה של מנורות הליבון, הרגולציה קיבלה הצדקה ערכית ("להציל את כדור הארץ"), משוב ציבורי ("הציבור רוצה צעדים ירוקים"), ועניין פוליטי ("אנחנו מחוקקים נגד בזבוז אנרגיה"). גם כאן – המנגנון ממשיך לרוץ, למרות שהבעיה למעשה כבר נפתרה.

מאור מציע להבין את זה כתהליך שנשען על שני רבדים:

• ברמת המיקרו (הפרט): רגשות, תפיסות, הרגלים, ופוליטיקת זהויות – כמו החשש מהאיידס או ההילה הירוקה של המלחמה נגד נורות בזבזניות.
• ברמה המאקרו (המערכת): מוסדות, חוקים, אינטרסים, תקציבים – מנגנונים ש"נועלים" את המדיניות גם כשכבר אין בה צורך ואין לה הצדקה.

כשהרמות האלו מזינות זו את זו – נולדת בועה.
בדיוק כמו בועה כלכלית – גם כאן, אם מסתכלים מקרוב – ברור שהערך האמיתי לא מצדיק את ההשקעה. אבל התהליך כבר חזק יותר מהשכל הישר.

בועות מדיניות – לא טעות, אלא תהליך מובנה

אז מה בעצם אנחנו רואים כאן? תופעה מוכרת, מתסכלת – וגם מתועדת היטב. ההשראה למונח "בועת מדיניות" הגיעה מהתחום הפיננסי: יש שווקים שחווים  "בועות" – כלומר, התנפחות מלאכותית ופיקטיבית של הערך. זה קורה בגלל השקעת יתר בנכסים שאין להם ערך אמיתי כל כך גבוה. הרעיון תקף גם בעולם הציבורי: בועות של מדיניות, רגולציה, תקציבים וחוקים.

בועת מדיניות היא מצב שבו הממשלה ממשיכה להשקיע בצורה מופרזת במדיניות מסוימת לאורך זמן – הרבה מעבר למה שנדרש לפתרון הבעיה. אבל בניגוד לטעות חד-פעמית, כאן מדובר במנגנון מתמשך, שמזין את עצמו.

פרופ' מאור מציע לחשוב על הבועה כעל תהליך בן מספר שלבים:

1. הולדת הבועה – השקעת יתר שמתחילה לרוב מתוך מטרה טובה (Overinvestment), או בתגובה לפחד או לחץ ציבורי (Overreaction).
2. התבגרות ו"נעילה" – המדיניות מתקבעת, קבוצות אינטרס נכנסות לתמונה, והמערכת לומדת "לחיות" מהבועה.
3. התפוצצות או התמזגות – הבועה עלולה להתפוצץ (למשל, בעקבות משבר או חשיפת נתונים) או להפוך לנורמה קבועה, גם אם מופרכת.

אחד החידושים החשובים של מאור הוא ההבחנה בין רמות שונות של משוב שמחזק את הבועה:
ברמה האישית – רגשות, דימויים, תחושת דחיפות.
ברמה מוסדית – חוקים, תקנים, תקציבים, פרקטיקות.
וברמה רעיונית – תפיסות, ערכים וסיפורים שמצדיקים את קיומה של המדיניות (זה מזכיר את הקונספט של "רעיונות זומביים").

הבועה שורדת כשהרמות האלו מחזקות אחת את השנייה. וכשהבועה ננעלת – קשה מאוד לשבור אותה. גם אם הבעיה כבר לא קיימת – הציבור תומך, הפוליטיקאים נהנים מהקרדיט, והמוסדות התרגלו.
וזו בדיוק הסכנה: לא טעות של רגע, אלא מנגנון שיטתי.

אז מה עושים כשבועת מדיניות מתנפחת?

בועות מדיניות לא נולדות מרוע – הן נולדות מכוונות טובות, מחרדה ציבורית, ומהרצון "לעשות משהו". אבל ברגע שהן תופסות תאוצה, קשה מאוד לעצור אותן. הפוליטיקאים כבר השקיעו הון פוליטי, המוסדות סיגלו לעצמם הרגלים חדשים, והציבור התרגל לחשוב שזו המדיניות הנכונה.

אז מה הפתרון?

מודעות. בחינה חוזרת. הטלת ספק. שימוש בנתונים.
לשאול: האם המדיניות עדיין משרתת את המטרה שלה? האם הבעיה שהיא באה לפתור עדיין קיימת? האם אנחנו מפיקים יותר תועלת מעלות?
במילים אחרות – כל מדיניות צריכה לעבור מדי פעם "בדיקת עומק". לא רק כדי לוודא שהיא לא מזיקה, אלא כדי לבדוק אם היא עדיין מועילה. וזה בדיוק מה שמציע מאור: להבין את הבועה כמשהו שדורש ניתוח מערכתי – פסיכולוגי, מוסדי ורעיוני – ולשבור את מעגל המשוב שמנציח אותה.
פתרון אפשרי אחד הוא מנגנון של סעיף שקיעה – שכתבתי עליו בעבר.
עוד משהו שיכול לעזור – זה שיהיה מישהו שיתבונן מהצד ויעזור לרגולטור או למי שאחראי על המדיניות לשים לב שהוא "נלכד". דווקא מישהו שפחות מחובר ליום יום של התחום ומביא ראיית רוחב על פני מומחיות עומק עשוי לשמור עלינו מפני "נעילה" כזו.

אחרת, נמשיך לפקח על מנורות שנעלמו מהשוק, לממן מחקרים על בעיות שנפתרו – ולחשוב שאנחנו עדיין נלחמים על עתיד טוב יותר.

---

הפוסט מבוסס על מאמר של פרופ' משה מאור: Towards a theory of policy bubbles