יש אינטואיציה בסיסית שמניעה הרבה החלטות מדיניות: אם יש בעיה, קובעים רגולציה שתטפל בה.
עוד כלל, עוד דרישה, עוד מנגנון פיקוח.
זה נשמע הגיוני. יותר רגולציה אמורה לתת יותר שליטה, ויותר הגנה על הציבור.
אבל במקרים רבים קורה ההפך – אנחנו מוסיפים רגולציה אבל התועלת פוחתת.
סיבה אחת היא תועלת שולית פוחתת – התועלת תוספת רגולציה הולכת ופוחתת. אבל זה לא מסביר למה הבטיחות ממש יורדת כשאנחנו מוסיפים רגולציה.
כדי להבין למה, צריך לחזור לתובנה של הכלכלן גארי בקר: "יותר" אף פעם לא מגיע בחינם. כל תוספת – גם אם היא נראית מועילה – מביאה איתה עלויות נסתרות.
במקרה של רגולציה, העלויות האלה הן לא רק עלויות הציות של הציבור לרגולציה.
הן ניהוליות, ארגוניות והתנהגותיות – של הרגולטור עצמו.
כל רגולציה חדשה יוצרת שרשרת של דרישות:
- צריך לאכוף אותה.
- צריך לתת שירות למי שמושפע ממנה.
- צריך לפרש אותה במקרים מורכבים.
- צריך לעדכן אותה כשהמציאות משתנה.
- וצריך לתאם אותה עם רגולטורים אחרים.
וכל זה פוגש מערכת עם משאבים מוגבלים.
היכולת הממשלתית מוגבלת
כאן נכנס מושג שמקבל יותר ויותר תשומת לב בשנים האחרונות: state capacity, או כמה משימות המדינה יכולה לבצע?
הדיון הציבורי נוטה להתמקד בשאלה אם רגולציה היא "נכונה", "יעילה" או "צודקת".
אבל זו רק חצי מהתמונה.
החצי השני, ולעיתים הקריטי יותר, הוא האם למדינה יש את היכולת לבצע את הרגולציה הזו בפועל.
יכולת ביצוע היא לא מושג תיאורטי.
היא מתבטאת בדברים מאוד קונקרטיים: כמה פקחים יש, כמה זמן לוקח לטפל בבקשות, כמה ברורות ההוראות, כמה מערכות מידע תומכות בתהליך, ועד כמה יש תיאום בין גופים.
לצורך הדוגמה, אם יש לנו היום 100 סעיפים ברגולציה, ומחר יהיו 200 סעיפים – זה אומר כפול עבודה לפקחים שלנו. ואם לא נכפיל את מספר הפקחים, אנחנו נשחק ונדלל אותם – ויהיה פחות פיקוח ופחות ציות להוראות הבטיחות. הוספנו הוראות, אבל הפחתנו את הבטיחות.
כאשר מוסיפים עוד ועוד רגולציה בלי להתחשב ביכולת הזו, מתחיל להיווצר פער. וזה לא רק פער משאבים.
בהתחלה זה נראה כמו עומס קטן: עוד תיק שמחכה לטיפול, עוד דרישה שלא נאכפת עד הסוף.
אבל עם הזמן, המורכבות מצטברת: הקשב של הארגון מתפזר. התיאום בין יחידות נשחק. הידע מתפצל בין תחומים. ולאט לאט המערכת כולה נעשית קשה יותר לניהול, והביצועים יורדים.
בשלב מסוים קורה משהו עמוק יותר: הרגולציה מפסיקה להיות אפקטיבית.
יש יותר חוקים, אבל פחות אכיפה.
יש יותר דרישות, אבל פחות ציות.
יש יותר נהלים, אבל פחות בהירות.
במילים אחרות, יותר רגולציה מייצרת פחות.
זה אומר שרגולציה היא לא רק שאלה של קביעת הדרישות המדויקות, היא גם בעיית execution.
המחקר ההיסטורי מלא בניתוחים על נפילת אימפריות. אחת הסיבות שאימפריה קורסת – שהיא הפכה גדולה מידי.
העיוורון שלנו
התופעה הזו מתחברת היטב גם לכלכלה התנהגותית.
מחקרים של Daniel Kahneman -וRichard Thaler מראים שאנחנו נוטים להעריך בחסר את העלויות הנסתרות של החלטות מורכבות.
במקרה של רגולציה, זה מתבטא בכך שאנחנו מניחים שאם כלי רגולטורי מסוים עבד בעבר, הוספה שלו לעוד תחום תעבוד באותה מידה.
אנחנו גם נוטים להעמיק מחויבות – להמשיך להוסיף שכבות במקום לעצור ולבחון מחדש. ככה במקום פתרון פשוט של שני סעיפים, הולכת ונבנית מערכת גדולה.
אבל מערכות ציבוריות לא פועלות בצורה ליניארית. כל תוספת של דרישה או תהליך מחריפה אתגרים של משאבים, קשב, תיאום ואיסוף מידע. אלו בעיות של יכולת ביצוע.
מיקוד יותר חשוב מדיוק
לכן, כל תוספת רגולטורית צריכה להיבחן לא רק דרך השאלה "מה היא תפתור", אלא גם דרך השאלה "מה היא תדרוש מהמערכת".
אנחנו כבר שם: לאורך השנים צברנו הרבה רגולציה, וצברנו חוב כלפי המשאבים הארגוניים של הרגולטורים.
וזה מוביל למסקנה לא אינטואיטיבית: לפעמים הדרך לחזק את ההגנה על אינטרסים ציבוריים היא לא להוסיף רגולציה, אלא דווקא לצמצם, לפשט ולמקד אותה.
כי היכולת להתמודד עם הבעיות מוגבלת.