היום ה-OECD פרסם את הדוח החשוב והמקיף ביותר שמתפרסם על מדיניות רגולציה, ה- Regulatory Policy Outlook. הדוח, שמתפרסם פעם בשלוש שנים בלבד, מתייחס גם למגמות בעולם ומה כל מדינה עשתה.

הנה כמה תובנות על מגמות בעולם וכמה נקודות על ישראל.

מגמות עולמיות בתחום הרגולציה

1. מוסדות ותהליכי בקרה

המגמה של השנים האחרונות היא לעבור מעיסוק בעקרונות להקמה של מוסדות ותהליכים שמוודאים שהעקרונות מיושמים.

הדגש המרכזי הוא שתהליכים של שינויי רגולציה יעברו בקרה כדי לוודא שהם איכותיים (מבוססי נתונים, בוחנים את כל ההשפעות, לא גורמים נזק שעולה על התועלת). למגמה הזו יש שני חלקים: גופי בקרה ממשלתיים שמחייבים את הרגולטורים לעשות תהליך יסודי וכלים שעוזרים לבצע את זה.

בצד הבקרה והפיקוח על רגולטורים, המגמה היא להקים גופים מרכזיים שמוודאים שרגולציה מגובשת בצורה איכותית. חלק מגופי הבקרה המרכזיים מחזיקים בסמכויות לחסום רגולציות באיכות נמוכה (למשל באיחוד האירופי ובארה"ב) וחלק בסמכות להעיר ולפרסם את דעתם – אבל יש לה משקל חזק ונדיר שרגולטור הולך נגדם (למשל בבריטניה והולנד). זה נושא שישראל עדיין חלשה בו.

בצד של בניית הכלים, יש פיתוח של שיטות עבודה, הקצאת משאבים ואפילו עזרים טכנולוגיים למקבלי החלטות. למשל, דרום קוריאה השיקה כלי שנקרא e-RIA שנועד לעזור לרגולטורים לכמת את העלויות והתועלות של הצעות רגולטוריות.

2. מה כולל ניתוח של רגולציה

ה-OECD מעיר שהרבה ממשלות עדיין לא למדו לבצע ניתוח עלות-תועלת איכותי. כדי להמחיש כמה האתגר גדול, הארגון לא מודד רק כמה ממשלות מכמתות את העלויות והתועלות מרגולציה, אלא האם הן בכלל טורחות לזהות מה צפוי לגרום לעלויות או לתועלות. זה מראה כמה עיקרון בסיסי כמו שרגולציה צריכה לעשות יותר טוב מרע עדיין מצריך תשומת לב.

עוד נקודה היא באילו שיקולים ושפעות מתחשבים – על המסחר, הסביבה, התקציב, תחרות, עסקים קטנים, חדשנות ויזמות, עוני, שוויון מגדרי ועוד. התרשים למטה מציג כמה מדינות דיווחו שהן מביאות בחשבון כל שיקול בעת הניתוח של רגולציה חדשה (כמובן שלא כל השיקולים רלוונטיים לכל רגולציה). זה מראה כמה רחבה צריכה להיות החשיבה כשבוחנים רגולציה.

3. האתגר הבא: שירות, פיקוח ואכיפה

תופעה מעניינת בכל העולם: יש פיתוח מעמיק לתהליכי קבלת החלטות וגיבוש הרגולציה; אבל זה לא קרה בכל מה שנוגע לשטח ולביצוע בפועל של הרגולציה. השם הכולל לתחום הזה הוא "delivery" – לשירות לציבור, פעולות פיקוח ומערך האכיפה. אלו דברים שסוגרים מעגל ברגולציה – לוודא שהיא באמת מתבצעת ומשיגה את מטרתה.

האתגרים המרכזיים לפי ה-OECD הם לפתח תורת לפיקוח ואכיפה, לייצר תיאום בין גופי פיקוח שונים (מספר רגולטורים בודקים את אותו עסק), ולהפנים שפיקוח כולל גם הדרכה, הסברה ומתן שירות לציבור.

מדינות רבות בעולם מתמודדות עם האתגר הזה. בכנס שנערך לפני שנה ראינו חלק מהמאמץ לפתח שיטות חדשות לפיקוח ואכיפה מודרנים שבאמת תורמים להגברת הציות (במדריך ניהול הסיכונים הממשלתי של ישראל יש פרק חדשני על ניהול סיכונים בפיקוח ואכיפה שנותן מענה לצרכים האלו).

4. מדיניות רגולציה חזקה בממשלה, חלשה בפרלמנטים

ה-OECD מזהה מגמה של מעבר מעיסוק צר וטכני ברגולציה ("שיפור רגולציה") לתפיסה הוליסטית של הממשלה (מקצועי, משפטי, בירוקרטיה מול מהות, מחשוב, שירות לאזרח). אבל יש פער בין מה שממשלות עושות לבין מה שפרלמנטים עושים. בעוד שרוב הממשלות נוקטות ברפורמות ושינויים מוסדיים כדי לבסס תהליכי קבלת החלטות איכותיים ושיתוף ציבור, ברוב הפרלמנטים אין מאמץ מערכתי כזה ואין מדיניות רגולציה סדורה. לפי הארגון זה משפיע על איכות החקיקה הראשית.

5. שימוש בתובנות התנהגותיות

גם בתחום הרגולציה מתחילים לגלות עניין בשימוש שאפשר לעשות בכלכלה התנהגותית וב-nudge. ההבנה שאנשים מגיבים למצבים ולתמריצים באופן לא "מתמטי" חשובה כי בסוף רגולציה מיועדת להשפיע על התנהגות. התחום הזה ממש בחיתולים בכל מה שנוגע לרגולציה והייתרון הגדול הוא שאפשר להשתמש בכלים רכים במקום רגולציות נוקשות. מסתבר שכמה מדינות כבר צברו ניסיון מרשים, למשל:

• רגולטור איטלקי בתחום האנרגיה בדק איך צרכנים מגיבים לכל מיני מסרים לעניין יעילות וחיסכון באנרגיה, כדי להחליט איך הסימון צריך להראות. הם גילו שצרכנים פחות מגיבים לסימון מדעי של חיסכון אנרגטי ויותר לסימון שמשקף את המחיר הכלכלי של צריכת החשמל של כל מכשיר.
• מהלך דומה בוצע בקוסטה ריקה בתחום של רגולציה על מים. בניסוי שנעשה על 6,000 משקי בית הצליחו להביא לחיסכון של 4% בצריכת המים רק בשימוש בכלים התנהגותיים רכים.

ומה קורה עם ישראל?

1. קפיצה אדירה קדימה

הסקירה הקודמת פורסמה ב-2015. זה קרה מיד לאחר שישראל החליטה לאמץ מדיניות רגולציה. ה-OECD מצא שישראל עשתה התקדמות אדירה בשלוש השנים שעברו. למעשה, ישראל היא המדינה שהפגינה את הקפיצה הגדולה ביותר בין כל מדינות ה-OECD. למשל – הוקם מנגנון לביצוע רפורמות ברגולציה והוא מתפקד היטב ומביא תוצאות. מדובר על תכנית החומש להפחתת עלויות הרגולציה, שכבר יצרה תכניות לחיסכון של 2.6 מיליארד ש"ח בשנה למשק. הדוח מציין בתחילת כל נושא את המדינות שעשו את ההתקדמות הכי מרשימה. ישראל מופיעה כמעט בכל אחד מהם.

הגרף הלא ברור הזה מסכם איפה ישראל עומדת:

מה שאנחנו רואים זה את הזינוק שישראל עשתה (הפער בין הקווים לבין המשולש). בשיתוף ציבור אנחנו מעל הממוצע. בגיבוש רגולציה אנחנו בחצי הדרך להיות בממוצע. יש אימוץ שיטתי מאוד יפה, אבל הבקרה על תהליך קבלת החלטות מאוד חלשה.

משולש – הדירוג של ישראל ב-2015; ריבוע – ממוצע ה-OECD ב-2018. כחול – מתודולוגיה; סגול – שקיפות; אפור בהיר – אימוץ שיטתי; אפור כהה – פיקוח ובקרה.

2. מחמאות על הקמת יחידות מדיניות רגולציה במשרדי הממשלה

ה-OECD מציין לטובה את המודל הישראלי שהקים יחידות מדיניות רגולציה בתוך המשרדים, שעובדות עם הרגולטורים. זה מודל מבוזר שמבוסס על שיתוף פעולה ולא רק על הפעלת סמכות חיצונית. זו תשתית ללמידה, לשיתופי פעולה רוחביים בממשלה ולתיאום.

3. עדיין יש מקום לשיפור בתחום המוסדי ובתהליכי גיבוש רגולציה חדשה

אמנם יש שיטה, אבל לדעת ה-OECD המנגנון הישראלי לא ממוסד מספיק ואין בקרות: אין סינון של רגולציה מזיקה ואין מנגוני חסימה. בעוד שמדינות אחרות הקימו גוף מרכזי עם סמכות בקרה (ולעיתים אף סמכות וטו לחסום רגולציה שלא גובשה בתהליך מבוסס), בישראל אין מיסוד ואין בקרות כאלה. הפסקה הבאה מתוך הדוח משקפת מצויין את המצב בישראל ואת האתגרים שלפנינו (תרגום חופשי שלי):

"מאז 2014 ישראל ביצעה התקדמות משמעותית בחיזוק מדיניות הרגולציה שלה. היא הקימה מערכת ברורה של כללים והנחיות לגיבוש רגולציה חדשה ויש לה התמקדות רבה בהפחתת נטל רגולטורי, באמצעות תכנית מקיפה לבחינת רגולציה קיימת והעלויות שהיא יוצרת. שיתוף ציבור הוא חלק מתהליך גיבוש רגולציה. עם זאת צריך לציין שאין בקרת איכות חיצונית על תהליכי גיבוש רגולציה בישראל ולאגף רגולציה במשרד רה"מ אין סמכות לחסום רגולציה לא איכותית."

בסך הכל עשינו התקדמות חסרת תקדים ויש לנו עוד מה לשפר כדי לייצר מדיניות חכמה ויעילה.