מי לדעתכם הרגולטור שמפקח על כך שפיצות עומדות בסטנדרטים בריאותיים? מסתבר שהתשובה לשאלה הזו לא כל כך פשוטה.

בעיית החפיפות בין רגולטורים

במדינה המודרנית יש המון רגולציה חשובה שנקבעת על ידי הרבה רגולטורים. כמה הוראות רגולטוריות יש? אף אחד לא באמת יודע. אחת התוצאות של כמות הרגולציה היא חפיפות וסתירות בין רגולטורים. בפוסט קודם ראינו כל מיני סיפורים על רגולציות סותרות. הבלבול קיים גם כשאין סתירה.

קחו לדוגמה את ה-FDA וה-USDA בארה"ב (המקבילים האמריקאים של משרד הבריאות ומשרד החקלאות). אם אתם מייצרים פיצה – היא תחת פיקוח של ה-FDA. אם תוסיפו עליה נקניק פפרוני – היא עוברת לפיקוח של ה-USDA. זו לא רק חלוקת עבודה, כל גוף מחיל סטנדרטים ושיטות פיקוח אחרות. ה-USDA מבצע בדיקות פרטניות בעוד שה-FDA מבצע פיקוח שיותר מבוסס על ניהול סיכונים.

דבר דומה קיים בישראל.

משרד החקלאות מפקח על מזון גולמי ומשרד הבריאות מפקח על מזון מעובד. אם אתם מגדלים מלפפון או מייצרים סטייק – הם בפיקוח של משרד החקלאות. שימו קצת מלח על הסטייק ועל המלפפון – והם עוברים לפיקוח של משרד הבריאות.

ארגון העסקים Business Round Table הוציא לפני חודשיים דוח על בעיית החפיפות בין רגולטורים בארה"ב. בדוח הם מראים איך סתירות ואי תאימויות בין רגולטורים מטילים עלויות על העסקים המפוקחים. אבל לא רק המפוקחים נפגעים מזה. ממשלות בעולם מצהירות שרגולציה לא קוהרנטית מייקרת את המוצר לצרכנים וסתירות מפריעות לרגולטור להגן על האינטרס הציבורי.

ארגונים עסקיים בדרך כלל מציעים את הפתרונות הסטנדרטיים לבעיות ברגולציה. במקרה של חפיפות – לשפר את התיאום, להבהיר את חלוקת האחריות ולנסות לצמצם חפיפות וכפילויות. זה די ברור מאליו וכשעושים רפורמה ברגולציה מחפשים איפה אפשר לעשות את זה.
וכאן אני רוצה להציע כיוון חשיבה חדש שלא קיים בישראל.

לחשוב על רגולציה כמו על מוצר

ההצעות של הארגונים העסקיים מיועדות כדי להבטיח שבכל תחום יפעל באופן בלעדי רגולטור אחד. אם נתייחסי לרגולציה כמו מוצר, אז ההצעה של ארגוני העסקים היא להפוך כל רגולטור למונופול בתחום שלו. למשל ה-FDA יהיה המונופול בפיקוח על פיצות.

אבל אנחנו יודעים שבדרך כלל מונופול הוא לא המבנה הכי יעיל. הרבה פעמים אנחנו מעדיפים שתהיה תחרות. זו יכולה להיות תחרות בין יצרנים, ספקים, ממציאים ואפילו בין מקומות עבודה שמתחרים על עובדים. תחרות מכניסה דינמיקה בריאה – של השתדלות ומאמץ. אז אני מציע מודל של תחרות בין רגולטורים.

תחרות בין רגולטורים

מה אם במקום לחפש ולתקן את כל החפיפות בין רגולטורים – פשוט נאפשר להן להתקיים? במצב כזה נאפשר לשני רגולטורים באותו תחום להחיל הוראות על אותה פעילות אבל נאפשר לכל מפוקח לבחור לאיזה רגולטור הוא יהיה כפוף.

• נניח שאתם מייצרים פיצה – תבחרו אם להיות כפופים ל-FDA (כולל כל הדרישות ומנגנון הפיקוח שלהם) או ל-USDA.
• אם יש לכם מתקן לייצור אנרגיה שפולט קרינה אלקטרו-מגנטית – תבחרו בין משרד האנרגיה, המשרד להגנת הסביבה או משרד הבריאות.

מרגע שהמפוקח יבחר ברגולטור – יחולו עליו כל ההוראות וכל מנגנוני הפיקוח והאכיפה של אותו רגולטור. ומצד שני, רגולטור אחר לא יוכל להטיל דרישות על המפוקח באותו נושא. ולצורך ההמחשה נקבע שמפוקח יכול לבחור רגולטור פעם בשלוש שנים (סתם מספר לשם הדוגמה). בכל מקרה המפוקח חייב לבחור רגולטור ממשלתי (לא מדובר בהפרטה או בדה רגולציה).

שיטה כזו מבטיחה וודאות ופותרת את בעיית החפיפות בלי שנצטרך למצוא את כל החפיפות ולהגיע לפשרה בין הרגולטורים המצטלבים. בנוסף, שיטה כזו תעודד את הרגולטורים לבחור בין גישה תחרותית לגישה קרטליסטית. אם הרגולטורים יבחרו "להתחרות" זה בזה על מי קובע דרישות יעילות יותר ונותן שירות טוב – הציבור ירוויח. אם הרגולטורים יבחרו "להתקרטל" ולהיות דומים זה לזה – הם יצמצמו לבד את הסתירות ביניהם וכך איכות הרגולציה תשתפר. אפשר לחשוב על עוד דרכים שבהן תחרות עשויה לתמרץ רגולטורים לשפר את איכות הרגולציה שלהם.

כמובן שהצעה כזו מעוררת חשש מפני "מירוץ לתחתית" שבו החברות יבחרו ברגולטור עם הדרישות הכי עמומות והכי מקלות. העניין הוא שאנחנו לא יודעים מי משני הרגולטורים החופפים קבע את הדרישות המדויקות. היום כשיש חפיפה המפוקח צריך לעמוד בדרישות של שני הרגולטורים (גם אם הן סותרות). במודל של תחרות בין רגולטורים – לא יהיה כפל רגולציה ואפשר לסמוך על הרגולטורים שהם רוצים להגן על הציבור, כי בכל מקרה מדובר ברגולטורים ממשלתיים.

הרעיון הזה מיושם במידה מסויימת כבר כמה שנים. בבריטניה יש מודל שנקרא Primary Authority. עסק מפוקח יכול לבחור לעבוד מול רגולטור מוסמך שיהיה הרשות המרכזית עבורו. אותו רגולטור יקבע את ההוראות שיחולו על העסק בתחומים הבאים: הגנת הצרכן וקשרי מסחר, הגנת הסביבה ובטיחות אש. באותם תחומים יחולו על העסק ההוראות ותכניות הפיקוח של ה-Primary Authority ורגולטורים אחרים חייבים לכבד אותן. המודל הזה רץ כבר כמה שנים בהצלחה.

במצב הנוכחי פעילויות רבות כפופות לאישור של הרבה מאוד רגולטורים שפועלים בחפיפה וכל אחד מהם יכול להטיל וטו. מודל של תחרות בין רגולטורים יכול לתת מסגרת בריאה ופתרון חלקי לבעיית הכפילויות והחפיפות בין רגולטורים.