למה רפורמות רבות נכשלות או מתגלות כאכזבה?

באחד הפוסטים המצליחים ביותר בבלוג סיפרתי למה כל כך קשה לעשות רפורמות ברגולציה ולמה רפורמות רבות נופלות.
הפעם אני רוצה לספר לכם למה הרבה רפורמות שיוצאות לפועל הן חלקיות ומאכזבות.

מבוא למשא ומתן

אחד הטיפים הראשונים שנותנים בסדנה למשא ומתן הוא שחשוב להיות הראשון שנוקב במחיר. הסיבה היא שמרגע שיש מספר על השולחן – הוא הופך לנקודת הפתיחה של המשא ומתן.
בפועל זה אמור לעבוד ככה: אם חשבתי לשלם 30 ₪ על משהו והצד השני אמר שהמחיר הוא 80 ש"ח, אני לא אתחיל להתמקח מ- 30, אלא אציע לו 40 או 50 (ואולי אפילו אשלם 80 ₪).

מאחורי הטיפ הזה עומדת הטיה קוגניטיבית בשם אפקט העיגון (Anchoring effect). הרעיון הוא שאנחנו מסתמכים ונותנים משקל רב לפריטי המידע הראשונים שאנחנו נחשפים אליהם. לאותם פרטי מידע מוקדמים (העוגנים) יש השפעה לא פרופורציונאלית על קבלת ההחלטות שלנו. וכמו רוב ההטיות הקוגניטיביות, היא חזקה במצבים של אי ודאות.
הדוגמה הכי פשוטה לזה היא העוצמה שיש לרושם ראשוני.

העוגנים שעוצרים את הרפורמה

את המילה "רפורמה" השאלנו מאנגלית: re-form. לשנות צורה. לקחת משהו ולשנות אותו.

וככה נראות רוב הרפורמות. אנחנו לוקחים חוק או מדיניות ממשלתית קיימת ומשנים אותם. ובסוף היום כלי התקשורת מציגים השוואה בין המצב המקורי למצב אחרי הרפורמה. לפני ואחרי, כמו פרסומות של דיאטה.

אבל יש גם חיסרון למודל הקלאסי של רפורמה – הרגולציה הקיימת היא נקודת הפתיחה. היא העוגן שלנו. אנחנו לא כותבים מחדש את החוק וחושבים על כל סעיף מחדש. במקום, אנחנו לוקחים את החוק הקיים וחושבים מה אפשר לשנות. וצריכים לנמק כל שינוי.
אם לא נצליח לשכנע שצריך לעשות את השינוי או שהשינוי ישפר את המצב בהשוואה למצב הנוכחי – יישאר הסעיף הקיים.

פה הקושי התפיסתי הופך לקושי פוליטי.

ויש עוד חיסרון בולט לניסיון לתקן מערכת קיימת – מה שלא נצליח לתקן יישאר כמו שהוא. ואז יש לנו רגולציה שהחלקים שלה לא מתאימים אחד לשני. נגיד, תיקנו את התהליך של הנפקת רישיונות, אבל מערך האכיפה לא מתאים. או שהפחתנו את הפיקוח על תוצרת מקומית אבל נשארו חסמים על יבוא. אני קורא לזה "רגולציית פרנקנשטיין" – כי היא מורכבת מחלקים זרים שלא מתחברים באופן הרמוני.
התוצאה יכולה להיות יותר גרועה ממה שהיה לפני הרפורמה. זה בולט כשמנסים לעשות רפורמה לתחום שלם.

ועכשיו מדובר בקושי משולש: תפיסתי, פוליטי ומקצועי – קשה לנו לחשוב על שינוי, קשה לנו לשכנע אחרים ובסוף מקבלים תוצר מעוות.

כל זה מצטרף לאתגרים רבים שעומדים בדרך של רפורמה ברגולציה.

כישלון הרפורמות

בישראל, כמו במדינות רבות אחרות, מנסים לשפר, לתקן ולחדש את הרגולציות שמפוזרות בין חוקים, תקנות ונהלים. יש הרבה קריאות לפשט את הרגולציה ולקצר אותה (ואפילו מודים שקשה לעשות את זה). אבל בפועל זה לא ממש קורה. המון רפורמות שהיו אמורות לסדר את הרגולציה פשוט לא מספקות את הסחורה.

בארצות הברית הרגולציה הגיעה לממדים מפלצתיים ולכן היא דוגמה טובה. כבר יותר מ-40 שנים שנשיאים מנסים לפשט ולצמצם את מלאי הרגולציה (וכמובן גם את התוכן שלה), אבל לא מצליחים.

בשנת 1950, היא התפרסה על פני 9,745 עמודים. סולידי. בשנת 1980 היא כבר התנפחה ל-102,195 עמודים. הכפילה את עצמה פי 10. כיום היא כבר מגרדת את ה-200,000 עמודים.

למה זה קורה?

קל להוסיף, קשה להוריד

נתחיל בהוספה של רגולציה. הליכי חקיקה הם תמיד דבר מסורבל. אבל כשרוצים לקבוע תקנה חדשה או להוסיף סעיף לחוק – מסתכלים על החוקים הקיימים ומוסיפים מה שנראה לנו חסר.

יותר קשה לשנות או להפחית רגולציה – כי כמו שאמרנו נקודת המוצא היא הרגולציה הקיימת.

וככה זה קורה בפועל –

נניח שיש לנו חוק באורך 30 עמודים ושאפשר להשיג את המטרות הציבוריות עם חוק פשוט ומודרני שיהיה באורך של 6 עמודים בלבד. יש שתי דרכים לחולל את השינוי הזה, ושתיהן קשות.
אפשרות אחת היא לקחת את 30 העמודים של החוק ולהתחיל למחוק פרקים מיותרים, לקצר סעיפים ארוכים או לאחד כמה סעיפים יחד כדי לפשט אותו. ובעבודת נמלים כזו נגיע בסוף ל-6 עמודים.
אפשרות שנייה היא להניח את החוק הישן בצד ולכתוב מהתחלה חוק חדש.

אבל בשתי האפשרויות האלו יש בעיה. כשנציג את השינוי הזה, לכולם תעבור בראש שאלה אחת – איך יכול להיות שמתוך חוק של 30 עמודים, 24 היו פשוט מיותרים ונמחקו?

אתם מבינים, כשנקודת המוצא היא החוק הישן – השאלה היא לא מה המטרה והאם אנחנו משיגים אותה, וגם לא מה כתוב ב-6 העמודים שהשארנו. כולם שואלים את עצמם: מה קרה לחוק שאנחנו מכירים ואיך זה אפשרי למחוק כמעט את כל החוק הקיים?

אנחנו בעצם סובלים מהטיה קוגניטיבית. ראינו את החוק הקיים ועכשיו אנחנו מעוגנים סביבו. הוא נקודת הפתיחה שלנו לתהליך החשיבה. ונסתכל על כל הצעה כעל סטייה מהחוק הקיים.

לפתוח דף חלק

כשחושבים על הקושי במונחים של הטיית העיגון – הפתרון די ברור. צריך להשתחרר מהעיגון של החוק הקיים.

בגדול יש שתי טכניקות לעשות את זה ושתיהן דומות. הראשונה – לבטל כל פעם חלק מהרגולציה וליצור אותו מחדש. השנייה – לדרוש לבצע עיגון מחדש של הרגולציה הקיימת, סעיף אחרי סעיף, ובתהליך הזה צריך להצדיק ולנמק כל סעיף כאילו אנחנו קובעים אותו לראשונה.

הצגתי בעבר מנגנונים דומים שעוזרים לנהל מלאי רגולציה עדכני ורלוונטי, למשל  שימוש בסעיפי שקיעה, והגיליוטינה הרגולטורית (שמיושמת סביב העולם).
הנה שתי דוגמאות מעניינות.

המקרה של רוד איילנד

מדינת רוד איילנד היא מדינה פצפונת בארה"ב והייתה לה בעיה. לא היה קוד רגולציה דיגיטלי. המסמכים החדשים היו נשמרים כקובץ אלקטרוני, אבל חלק מהחקיקה הייתה על דפים (חלק סרוקים כתמונה וחלק אפילו לא נסרקו).

בשנת 2016 הם החליטו להפוך את הלימון ללימונצ'לו. הם תיקנו את החוק המנהלי שלהם וחייבו את כל הרגולטורים במדינה לעשות שלושה דברים:

1. בדיקה
כל רגולטור צריך לעבור על כל הרגולציות ולמחוק רגולציות מיותרות ומיושנות, לאחד רגולציות כפולות, לתקן אי בהירות או בעיות תוכן ברגולציות. רק רגולציות שעברו את התהליך הזה ממשיכות הלאה.

2. סדר
כל רגולטור יארגן מחדש את כל הרגולציה שלו לפי פורמט אחיד עם מספור רץ, תאריכים וכו' (כדי שאפשר יהיה לנהל את מלאי הרגולציה, להריץ חיפוש וכו').

3. פרסום דיגיטלי
בסוף צריך לקודד, לאנדקס ולפרסם את כל הרגולציה במאגר הרשמי והדיגיטלי של המדינה (RICR).

רוד איילנד הגדירה את הרפורמה הזו כהצלחה. לא רק שהם הצליחו לבנות את ספר החוקים שלהם בפורמט דיגיטלי, הם ביטלו 8,000 עמודים של רגולציה מיושנת – ובסך הכל קיצוצו  31% מההיקף של כלל הרגולציה. הם אפילו זכו בפרסים על הרפורמה הזו.

ולפני שאתם מזכירים את טראמפ ורפובליקנים ששונאים רגולציה – זה לא המקרה. בית המחוקקים של רוד איילנד היה בשליטה של הדמוקרטים. מודרניזציה, צמצום רגולציה מיותרת וביטול בירוקרטיה – הן חלק ממדיניות טובה בלי קשר לשיוך פוליטי.

הרגולציה על תרופות באיידהו

דוגמה אחרונה לגישה הזו התרחשה במדינת איידהו. ה-Board of Pharmacy הוא הרגולטור המקצועי שמפקח על תרופות, סמים ותכשירים רפואיים. בשנת 2018 הם החליטו לעשות תיקון מקיף ברגולציה שלהם.

במקום הגישה המניעתית של "עקרון הזהירות המונעת" שמעודדת בירוקרטיה ורגולציה מחמירה, הם אימצו גישה שנקראת "חדשנות שלא תלויה באישורים" (באנגלית זה נשמע יותר טוב: permissionless innovation). [אשמח שתציעו תרגום מוצלח יותר לעברית]

השאלה היא איך לעשות את זה. הם יכלו לעבור על הרגולציה הקיימת ולתקן אותה. למשל, למחוק דרישות בירוקרטיות שלדעתם מיותרות. כנראה שאם הם היו עושים את זה, השינוי היה הרבה יותר צנוע ואף אחד לא היה מדבר עליו.
אבל במקום לנסות לתקן את הרגולציה הקיימת, הם החליטו לבטל את כולה ולכתוב אותה מחדש, מאפס.

נראה שזה מה שאפשר להם להסתכל על הנושא בעיניים רעננות ולקבוע את המדיניות החדשה שהם רצו, בלי להיות כבולים פסיכולוגית להחלטות עבר שכבר לא רלוונטיות.

 

לא חייבים לבטל הכל ולהתחיל מחדש. אבל דווקא כשמדובר ברגולציה מאוד גדולה ומורכבת – לפעמים הדבר היעיל והחכם הוא להתחיל מההתחלה. לעיתים קרובות זה אפילו חוסך עבודה.

לכתוב רגולציה מדויקת וקצרה בלי מטען ובלי עוגנים.