דמיינו שיש לכם עסק. יום אחד מגיע פקח ונותן לכם קנס של 50,000 ₪ על הוראה שלא הכרתם. אתם שואלים אותו מה זאת ההוראה הזאת ואיפה היא כתובה. והוא עונה שהיא מופיעה בנוהל של יחידות הרישוי. "בחיים שלא שמעתי על הנוהל הזה. איפה הוא מפורסם?" אתם שואלים. והתשובה – "במגירה של מנהל מחלקת הרישוי". מרגיז ומתסכל.
זה סיפור שהמצאתי אבל הוא קורה המון במציאות.
הרפורמה של טראמפ
לפני שנה הנשיא טראמפ חתם על שני צווים נשיאותיים (לחצו לפוסט בנושא) שנועדו לעשות סדר ברגולציה – להבטיח שקיפות, הגינות וניהול הגיוני שלה. אחת ההוראות המרכזיות שטראמפ נתן לרגולטורים האמריקאיים היא חובה לפרסם את כל הנהלים הרגולטוריים. חוקים ותקנות מפורסמים בצורה לא רעה ברוב העולם, אבל רגולציה שנקבעת בנהלים הרבה פעמים לא מפורסמת לציבור בצורה מסודרת.
הבהרה – הכותרת "נהלים" כוללת גם הוראות, הנחיות, מזכרים, פרשנויות רשמיות, הוראות עבודה, כללי אכיפה, המלצות, חוזרים ומסמכים אחרים שמחייבים את המפוקחים. בארה"ב הם מכונים בדרך כלל Guidance Documents.
בצו הנשיאותי מס' 13891, טראמפ הורה לכל אחד מהרגולטורים לפרסם את כל הנהלים שלו בעמוד אינטרנט יחיד, מאונדקס, שניתן לחפש בו, עם לינקים לכל הנהלים שבתוקף (“on its website a single, searchable, indexed database that contains or links to all guidance documents in effect“).
בהמשך הוגדרה גם הכתובת של העמוד הזה כדי שאפשר יהיה למצוא אותו אצל כל רגולטור. עמוד הנהלים תמיד יהיה בכתובת הזו: http://www.[agencyname].gov/guidance
אז מה קרה מאז?
יותר מ-73,000 נהלים פורסמו על-ידי הרגולטורים השונים, אבל מומחים שבחנו את מה שפורסם העירו שעדיין חלק ניכר מהנהלים עדיין לא פורסמו. ככה שהרבה נהלים עדיין נשארו בחשיכה.
האמת היא שאני לא יודע אם זה נתון חיובי או שלילי. מבחינה מספרית, זה נראה מספר מאוד נמוך.
מצד אחד זה מאכזב כי ציפיתי לראות כמה מיליוני נהלים (למרות שמהניסיון שלי בפרסום נהלים, ראיתי שחובת פרסום גורמת לאיחוד נהלים קטנים יחד ולביטול נהלים מיושנים).
מצד שני, זה משמח כי גם הערכתי שאולי יהיה "מרד" סביב הצו הנשיאותי הזה. מאז 2017 יש קריאות בתוך הממשל הפדרלי להתנגד לטראמפ ולסכל את המדיניות שלו (הנה טור לדוגמה). הרבה משרתי ציבור חשבו שטראמפ כל כך קיצוני ופופוליסט שחובתם להתנגד לו.
אין שום דבר קיצוני מבחינה אידיאולוגית בדרישה לפרסם לציבור נהלים, אבל זה כן שינוי דרמטי שגם מייצר הרבה עבודה לגופים הרגולטוריים. והיה חשש שהם לא יבצעו את ההוראה שניתנה להם.
אז המהלך רחוק מביצוע מלא, אבל זה בהחלט קורה. אם אתם רוצים לראות מי פרסם וכמה – בעמוד הזה יש מעקב אחר מספר הנהלים שפורסמו (מתעדכן אחת לכמה זמן).
מחשבות לעתיד
1. דרישה שכל הרגולציה תתפרסם היא מהפיכה במובן המקצועי-תשתיתי. זה כמו שקיפות בתקציב המדינה. וברגע שמצליחים להעמיד מערכת שעובדת ככה, זה יכול לשנות את המערכת לתמיד. בטווח הארוך זו עשויה להיות המורשת של טראמפ, גם אם לא לזה הוא התכוון.
2. אם טראמפ באמת רוצה לחייב את הרגולטורים לפרסם את כל הנהלים שלהם בלי משחקים, הוא יכול לקבוע כלל בנושא. בישראל נעשה מהלך כזה פעם אחד עד היום. נקבע שהרגולטורים צריכים להעביר לפרסום את כל הנהלים שהם רוצים שיהיו בתוקף – ומה שהם לא יעבירו יתבטל. זה יוצר חובה אמיתית לפרסם לציבור את כל הנהלים במקום אחד.
שתי הסתייגויות: יש סיכונים בסנקציה של ביטול נהלים (כמו פגיעה במי שמסתמך על הרגולציה). כמו כן, אם קובעים כזה כלל צריך להיות מסוגלים לאכוף אותו ולעמוד מאחורי ההחלטה שמה שלא מפורסם חסר תוקף.
3. טראמפ חייב כל רגולטור לפרסם את כל הנהלים שלו בפורטל באתר של אותו רגולטור. אז כרגע יש עשרות פורטלים נפרדים כאלו. עכשיו הצעד המתבקש זה לייצר ממשק או לאחד את כל הפורטלים לפורטל כלל ממשלתי אחד שאפשר למצוא בו את כל הנהלים של כל הממשלה.
למה זה חשוב? כי עסק לא צריך להתלבט מי הרגולטור על התחום. למשל – האם רגולציה בתחום הבריאות נמצאת בנוהל של ה-HSS (משרד הבריאות) או של ה-FDA. האם רגולציה של דשנים כימיים מופיעה בנוהל של ה-USDA (משרד החקלאות) או של ה-EPA (הסוכנות להגנת הסביבה)? עסק לא צריך ולא יכול להכיר את נבכי המערכת הממשלתית.
4. דוח RIA וניתוח עלות-תועלת. בארה"ב החובה לבצע תהליך RIA מלא ומתועד חלה רק על חוקים ותקנות. צריך להבהיר שהחובה הזו חלה גם על נהלים ולפרסם את טיוטת דוח ה-RIA (וכמובן את הדוח הסופי) בפורטל הנהלים.
5. בדומה, הצעות לחוקים ותקנות עם רגולציות – נדרש להגיש לגוף פיקוח של הקונגרס, ה-GAO. אם הקונגרס לא מאשר את טיוטת הרגולציה – היא לא יכולה להיכנס לתוקף. הגיע הזמן שגם נהלים רגולטורים (לפחות נהלים כבדים) יוגשו לשם בקרה ופיקוח פרלמנטרי.
נראה לי שכולם מסכימים עם העיקרון שרגולציה שמחייבת את הציבור ומשפיעה עליו – חייבת להיות שקופה ופומבית. למפוקח לא משנה כותרת המסמך – חוק, תקנה, נוהל או הוראה.
יהיה מעניין לראות מה תהיה ההיענות של הרגולטורים והאם טראמפ יצליח למסד את ההוראה הכל כך בסיסית הזו כמשהו מוסכם.
___
עדכון (ינואר 2021): ביום ההשבעה של הנשיא ג'ו ביידן (20.1.2021) הוא חתם על צו נשיאותי שביטל שורה של צווים נשיאותיים שנקבעו בתקופת טראמפ על רגולציה. בין היתר בוטלו צווים 13891 ו-13892 שנועדו לטפל בתופעת ג'ונגל הנהלים. ביידן הצהיר במזכר שפורסם באותו יום שבכוונתו לנקוט בפעולות להגביר את השקיפות בעולם הנהלים, אך נכון לינואר 2021 פעולות כאלו טרם נקבעו. בהתאם, הרפורמה שמתוארת בפוסט הזה ובפוסט הקודם בוטלה, או לפחות הוקפאה.
הרגולטור - גיא מור 