שמעו שלושה סיפורים על נבחרי ציבור.

1. הסחר הבינ"ל של בריטניה

במהלך מלחמת העולם השנייה, יפן כבשה את ויאטנם. כתוצאה מכך בריטניה העבירה חוק שאסר על סחר עם ויאטנם. החוק הזה היה בתוקף משנות ה-40 ועד 2015. בפועל הבריטים חזרו לסחור עם ויאטנם הרבה לפני שהחוק בוטל. אבל החוק נשאר בתוקף. איך זה הגיוני? למה הם שכחו לבטל את החוק הזה משך תקופה כל כך ארוכה?

2. נהיגה

בשנת 2005 חבר הכנסת דני יתום הגיש הצעת חוק שנועדה לצמצם את תאונות הדרכים. לפי ההצעה, לנהגים צעירים יהיה אסור לנהוג בין השעות 02:30-05:30. הרעיון היה למנוע מצעירים לנהוג חזרה מבילוי כשהם שתויים ועייפים. בהחלט היו פה כוונות טובות.
אבל הייתה בעיה רצינית עם הצעת החוק הזאת – רגולציה כזו כבר נוסתה בעבר על ידי משרד התחבורה והיא נכשלה ובוטלה. מסתבר כשאסרו על נהגים צעירים לנהוג בלילה, הם לא הפסיקו לצאת לבלות. אלא הם פשוט האריכו את היציאה עד אחרי השעה 05:30 ואז נהגו – כשהם יותר שתויים ויותר עייפים.

זאת כמובן דוגמה נהדרת לרגולציה שהביאה לתוצאה ההפוכה, אבל נשאלת השאלה – איך קורה שחבר כנסת מגיש הצעת לחוקק רגולציה שכבר נוסתה, נכשלה ובוטלה כמה שנים קודם?

3. המאבק בקורונה

ביוני 2020 היינו בין הגל הראשון לגל השני של הקורונה. אבל ב-16 ליוני קרה משהו מוזר – למשך יום אחד התבטלו ההוראות לגבי בידוד, חובת עטיית מסכות ואיסור על התקהלות. זה קרה כי במרץ הממשלה העבירה תקנות שעת חירום שהיו מוגבלות לתקופה של שלושה חודשים. הסמכות להאריך את ההוראות הייתה של הכנסת, אבל הכנסת התעכבה או לא שמה לב. ולכן ליום אחד ההוראות התבטלו ואז נחקקו מחדש.

אז מה משותף לרגולטורים ולחברי פרלמנט? לשניהם יש כוח לקבוע מדיניות ושניהם לפעמים טועים.

פיקוח פרלמנטרי

בפוסט הקודם דיברנו על איך לשפר את התהליך הרגולטורי ואיך אפשר לוודא – באמצעות פיקוח פנים ממשלתי וחוץ ממשלתי – על יישום הולם של העקרונות של מדיניות רגולציה. מה שלא דיברנו עליו זה מוסד מרכזי בהליך הרגולטורי: הכנסת. לכנסת יש כמה תפקידים בעיצוב רגולציה ומדיניות בכלל.

דבר ראשון, וזה מאוד אינטואיטיבי, בכנסת נקבעים החוקים שהם הבסיס לסמכות הרגולטורית. כעיקרון, אין רגולטור ממשלתי בלי חקיקה שמסמיכה אותו. אבל תפקיד הכנסת רחב יותר.

מעבר לתפקיד החקיקתי – הכנסת גם מפקחת על פעילות הממשלה. למשל, תקנות שקובעות עונשי קנס צריכות לקבל אישור של הכנסת. וכמובן שהכנסת יכולה לפקח גם בשלב קביעת הכללים, וגם בדיעבד. למשל – לבדוק האם הכללים נאכפים? או – מה התוצאה בדיעבד של הרגולציה?

חולשת הפרלמנט

רק שבמציאות זה לא ממש עובד.

אחד המאפיינים הכי חזקים של פרלמנטים הוא האפשרות של כל חבר פרלמנט לפעול באופן עצמי כמייצג את הציבור שבחר בו. הפרלמנט מורכב בעיקר מחברי פרלמנט (עם קצת עוזרים). לכן הפרלמנט הוא ארגון לא היררכי וקצת כאוטי, בהשוואה לרשות המבצעת שהיא ארגון הרבה יותר גדול, היררכי ומאורגן.

התכונות האלו של פרלמנטים יוצרים אצלו חולשה בהשוואה לממשלות. לממשלות יש הרבה יותר כוח אדם, שכולל גם מומחים. ולכן אם הפרלמנט רוצה לפקח על הממשלה בתחום מסוים ולשאול שאלות קשות, אז לדיון יגיעו המומחים של הממשלה באותו תחום (הנדסה, תקציבים, רפואה). רק שבפרלמנט לא עובדים מומחים אז הוא מסתמך על מומחים של הגוף שעליו הוא מפקח. בפרלמנט יש גם תחלופה מהירה של כוח אדם (כשיש בחירות), בעוד שבממשלה יש הרבה יותר רציפות והמשכיות של כוח האדם.

בנוסף, הפרלמנט לא באמת מתנהל כגוף אחד. לכל אחד ממאות חברי הפרלמנט יש אוטונומיה. כמובן שזאת לא אוטונומיה מוחלטת ויש השתייכות לסיעות ולקואליציה ואופוזיציה. אבל אין לחברי הכנסת תכנית עבודה מסודרת, יעדים, כלים ניהוליים ועוד. זה מאוד בולט כשמשווים את הפרלמנט לממשלות.

הפער במדיניות רגולציה

כל הפערים האלו התעצמו ב-40 השנים האחרונות כשממשלות מסביב לעולם עברו מהפיכה ניהולית. ממשלות התחילו לנהל את עצמן יותר טוב. באמצעות תכניות עבודה, כלי בקרה, שינויים ארגוניים וגם – אימוץ של מדיניות רגולציה.
מדיניות רגולציה היא עולם תוכן שמכיל הרבה מאוד כלים כמו ניתוח עלות-תועלת, שימוש בנתונים, מעקב בדיעבד אחרי תוצאות המדיניות, שיטות לשיפור השירות לציבור, הליכי שיתוף ציבור ועוד. מדיניות רגולציה כוללת גם מוסדות (כמו בעלי תפקידים).

כל זה פשוט לא קיים בפרלמנטים.

גם העקרונות עצמם לא מיושמים בכנסת (ובשאר הפרלמנטים). ממשלות חייבו את עצמן לגבש רגולציה לפי שיטת רגולציה חכמה (RIA), אבל בפרלמנטים אין כזו דרישה. וגם אין להם את המשאבים כדי לבצע כזה ניתוח. לממשלה יש גם מומחי תוכן (כמו רופאים ומהנדסים) וגם מומחי תהליך (שיתוף ציבור, ניהול סיכונים) ולפרלמנט אין. אז איך הפרלמנט יבקר מבחינה מקצועית תהליך RIA שבוצע בממשלה?

כך יוצא שגם איכות החקיקה של הפרלמנט וגם יכולת הפיקוח שלו על הממשלה – נחלשות עוד יותר.

הארביטראג' הפרלמנטרי

ויש מי שמנצל את הפער הזה בחובות ובמשאבים לעיצוב מדיניות מאפשר לגורמים שונים – רגולטורים וגופים מפוקחים. למשל, אם מישהו רוצה להעביר רגולציה בעייתית בלי התהליכים שצריך לעשות בממשלה – פשוט מעבירים אותה בחקיקה של הכנסת. וככה יוצא שפרלמנטים הופכים מגורם שאמור לפקח על הממשלה, לגורם שמשתמשים בו כדי לחמוק מתהליכים מסודרים. אנחנו קוראים לזה ארביטרג' פרלמנטרי.

פתרונות

מחקר עדכני של האיחוד האירופי מראה שהבעיה הזו מאוד שכיחה – יש פער משמעותי בין פרלמנטים של מדינות לבין הממשלות שעליהן הם אמורים לפקח.

חצי שנה קודם, בתחילת 2020 התפרסם מאמר שחיברתי יחד עם אלון חספר על הסוגיה הזו. אנחנו מציגים ומנתחים את הבעיה, ומציעים לפתור אותה באמצעות הטמעה של מדיניות רגולציה בפרלמנט (תוך שינויים מחוייבים).

חוץ מלאמץ את שיטת רגולציה חכמה (RIA) על חקיקה של הפרלמנט, אנחנו מציעים עוד שני פתרונות קונקרטיים: לדרוש מכל חבר פרלמנט לגבש תכנית חקיקה שנתית (כלי ניהולי שיתרום לסדר ולאפקטיביות, ויצמצם את ה"היפר אקטיביות") ולהקים יחידות מדיניות רגולציה בפרלמנטים (כמו שהוקמו בממשלות).

ההצעות שלנו צפויות לסייע בהפחתת הפער בין הממשלה לכנסת ובכך להקטין את המשחק האסטרטגי בין המוסדות. בנוסף, אנחנו חושבים שאימוץ ההצעות שלנו יכול גם לקדם ערכים דמוקרטיים של השתתפות ציבורית בעיצוב הרגולציה. תכנית חקיקה שנתית למשל היא מסוג הדברים שיכולים לאפשר לציבור להשתתף אפקטיבית בתהליך עיצוב הרגולציה. שיתוף ציבור חשוב כי הוא מביא איתו מידע ונקודות מבט שיכולים לשפר את התוצר הרגולטורי, אבל יש גם חשיבות לעצם זה שהציבור נשמע בהליך. רגולציה טובה ודמוקרטיה לא סותרים.

להצעות הללו יש סיכוי לא רע להתקדם בישראל. הכנסת מודעת למגבלותיה. לכן הוקמה לפני כמה שנים כת"ף – יחידת הכנסת לתיאום הפיקוח הפרלמנטרי, וזאת בהמשך לפעילות המבורכת של הממ"מ (מרכז המחקר והמידע של הכנסת). יחידה כמו כת"ף יכולה להתוות את הדרך ליישום מדיניות רגולציה בכנסת, לחזק אותה ולסייע לחברי הכנסת לממש את תפקידם על הצד הטוב ביותר.

חיזוק של פרלמנטרים כמו הכנסת יכול להביא לכך שלא נשכח לבטל חקיקה ישנה (בריטניה-ויאטנם), לא ננסה לקדם רגולציה שכבר נכשלה (נהגים צעירים) ולא נשכח לחדש תוקף לרגולציה שעומדת להתבטל (מגבלות הקורונה).

אם פרלמנטים יהנו מהכלים שעזרו לממשלות להשתפר – נוכל להפוך את הפרלמנטים בעולם ליותר טובים, לשפר את מאזן הכוחות בין פרלמנטים לממשלות וגם להפחית את הפופוליזם (ראו דוגמה ממאמר של מירב ארלוזרוב על המאמר שלנו).

___

הפוסט והמאמר נכתבו יחד עם אלון חספר.
המאמר שלנו נקרא Parliamentary Arbitrage and The Case for Regulatory Policy in Parliament והוא פורסם בכתב העת the theory and practice of legislation.