ההיסטוריה הבירוקרטית של חוק עידוד השקעות הון

אני רוצה לספר לכם סיפור על חוק ישן נושן. חוק עידוד השקעות הון משנת 1959.

המטרה של החוק היא "עידוד השקעות הון ויוזמה כלכלית" לשם "פיתוח כושר הייצור של משק המדינה; שיפור יכולתו של המגזר העסקי להתמודד בתנאי תחרות בשווקים בין-לאומיים; יצירת תשתית למקומות עבודה חדשים ובני-קיימא" (סעיף 1 לחוק).

הכלים המרכזיים של החוק הם מענקים והקלות במס. כדי לקבל מענק או הטבת מס צריך להגיש בקשה, יבדקו שהחברה עומדת בתנאים ואז ולעבור תהליך עד שיאשרו את הבקשה.

מטרות חשובות וראויות. מה קרה במציאות?

במקום שאני אספר, בואו נראה מה אמרו שני חברי כנסת בדיון שהתקיים בכנסת בשנת 1970. אחת השאלות המרכזיות בדיון הייתה – למה למרות החוק לא מצליחים לעודד השקעות וצמיחה כלכלית?

חבר הכנסת אברהם מלמד (מפד"ל)

תהליכים שלא ידועים לציבור

"יש מין 'תורה שבעל פה' במרכז להשקעות. כוונתי לקיומה של מערכת נוהגים אשר אינם ידועים לציבור, שלא פורסמו ברבים, אולם המרכז נוהג על פי נוהגים אלה. הם לא מופיעים לא בחוק ולא בתקנות."

ח"כ אברהם מלמד

זו תופעת ג'ונגל הנהלים או "החומר האפל של הרגולציה". חלק ניכר מכללי המשחק לא מפורסמים ולא ידועים לציבור. לפעמים זו באמת "תורה שבעל פה", כשההוראות אפילו לא מופיעות בנוהל כתוב. ואז הציבור לא יודע איך נראה התהליך או מה השיקולים. במקרה הטוב – יש מראית עין של שרירותיות. במקרה הרע – עלולה להיות שרירותיות.
אגב, כשההוראות לא מופיעות בשום מקום – מאוד קשה לתקן את הרגולציה ולבטל הוראות מיותרות.

הבירוקרטיה שאחרי הבירוקרטיה

"אעבור לבעיית הביורוקרטיה. […] המשקיע הפוטנציאלי היום צריך לעבור דרך יסורים ארוכה, ולא עד שהוא מגיע לאישור, אלא מהאישור והלאה.
קודם כל בבנק לפיתוח התעשיה; אחר כך – בחטיבה המקצועית שבמשרד המסחר התעשיה; אחר כך – במינהל מקרקעי ישראל; אחר כך – ברשות המקומית, והרי אנחנו יודעים שיש רשויות מקומיות ויש רשויות מקומיות. יש מקום שהבקשה עלולה "להיקבר" לזמן ארוך, משום שפקיד מסויים לא הבין במה מדובר […]
ערכתי פעם משאל אצל כמה עורכי דין. הזמן הממוצע הוא בין שמונה חודשים לשנה, וזה נחשב זמן סביר. אבל אני יודע שלפעמים נמשך מעבר לשנתיים."

ח"כ אברהם מלמד

חבר הכנסת מספר לנו על תהליך בירוקרטי מתיש ומייאש. טרטור בין המון גורמים ועבודה טורית – אם אחד מהם מתעכב, כל התהליך נעצר.
הדבר הכי נורא הוא שכל התהליך הזה קורה אחרי שקיבלתם את האישור הממשלתי. זאת אומרת – הגשתם בקשה, עברתם כל מיני שלבים ובדיקות ובסוף אישרו לכם אותה. אבל זו לא סוף הדרך. אחרי שקיבלתם אישור – מתחיל תהליך חדש ובירוקרטי לא פחות.
וזה מתסכל, כי אם כבר קיבלתי אישור למה צריך עוד בדיקות ועוד אישורים?
לדעתי הבעיה הזו מתחברת לנקודה הקודמת על "תורה שבעל פה" – אפשר להניח שהתהליך שאחרי האישור לא הופיע בשום נוהל.

חבר הכנסת יהודה שערי (המפלגה הליברלית העצמאית)

כמה עולה לקבל כסף?

"אנו צריכים לשאול את עצמנו: מדוע איננו מצליחים להשיג יותר השקעות? לדעתי הסיבה אינה נעוצה בכך שאיננו נותנים די הטבות, אלא במידה רבה היא נעוצה בסירבול הפרוצדורלי […] אולי כדאי שנעשה פעם מחקר כמה עולה לנו דולר השקעה.

[…] אם נצרף [את] כל ההטבות נראה כי דולר השקעה עולה לנו 7-8 לירות. וזה אינו מעט. לכן אינני חושב שהבעיה היא שאיננו נותנים די הטבות. הבעיה היא בכך שאנו צריכים לתת את ההטבות בצורה קלה יותר ובתהליכים פשוטים יותר.

אני חושב שכל משרדי הממשלה אשמים במידה רבה בכך שלא מצאנו דרך לפשט תהליכים, להגיע לקריטריונים פשוטים יותר ולהביא לידי כך שהמשקיע לא יצטרך להתרוצץ ממוסד למוסד, מוועדה לוועדה וממשרד למשרד כדי לקבל מה שהחוק קובע."

ח"כ יהודה שערי

הוא נוגע כאן בבעיית שורש עמוקה. לחלק תקציבים זה קל יחסית ומאוד מתגמל פוליטית (כולם אוהבים לקבל כסף). אבל אם התהליך של קבלת הכסף יקר, ארוך ובירוקרטי – לא עשינו הרבה.
הרבה יותר קשה לשפר את התהליך מאשר להגדיל את התקציבים. כי רפורמות ברגולציה הן דבר מאוד מאתגר. וכמובן שככל שיותר רגולטורים מעורבים בתהליך – כך יש יותר סיכון לסרבול וחסמים. ולכן עם השנים מגדילים את תקציב ההטבות, אבל לא מטפלים בבירוקרטיה.

נקודה מעניינת נוספת – חבר הכנסת אומר שכדאי לכמת את העלויות – לנתח את התהליכים הבירוקרטיים ולכמת את העלות שלהם לאזרח. כמה זמן עבודה צריך למילוי הטפסים? כמה זמן מבזבזים בהתרוצצויות בין משרד למשרד? כמה עולה חתימת נוטריון?
אם באמת חשוב לנו לא להטיל עלויות כבדות על הציבור, אנחנו צריכים לבדוק כמה עולה לאזרח למלא כל דרישה ולבצע כל שלב בתהליך. כמו שבחיים הפרטיים אנחנו בודקים מחירים לפני שאנחנו מחליטים לקנות מוצר – צריך לבדוק מה המחיר שאנחנו מטילים על הציבור לפני שקובעים רגולציה.

התחשבות בעסקים קטנים

"אני רוצה להוסיף ולעמוד על בעיה אחת, שעד כה לא מצאתי לה פתרון רצוי, וזאת הבעיה של המשקיע הקטן.
חוק זה פועל בעיקר לטובת המשקיע הגדול. הוא אינו פותר את הבעיות של המשקיע הקטן, ואני כבר לא מדבר על הליכים ותהליכים מסובכים."

ח"כ יהודה שערי

מידי פעם מדברים אצלנו על זה שהממשלה צריכה להתחשב בעסקים קטנים ולייצר עבורם הקלות.
חבר הכנסת שערי מזכיר לנו שאותו היגיון צריך לחול גם על משקיעים קטנים – כי אם התהליכים יהיו מסובכים מידי הם פשוט יישארו בחוץ.

הערה לסיכום

"אין להסתפק במתן הטבות, אלא יש צורך ביצירת אקלים כלכלי מתאים, יציבות במשק, הפחתת הביורוקרטיה ומתן אפשרות לרווחיות בהשקעות, שהיא בעצם הדבר הקובע"

ח"כ יהודה שערי

בסוף מה שחשוב זה מבחן התוצאה. את האזרח לא מעניין כמה הטבות הממשלה חילקה, אלא האם מצבו השתפר. ובהיבטי רגולציה צריך לשאוף ליציבות, מינימום בירוקרטיה ושאנשים יוכלו להתפרס ולהרוויח.
הדברים של חברי הכנסת רלוונטיים באופן רוחבי לעוד תחומים של מדיניות ציבורית בישראל. אפשר ללמוד הרבה מהדברים שנאמרו אי אז בדצמבר 1970.

__

תודה לאמיר זלאיט על ההפניה לפרוטוקול הדיון בכנסת.

הפוסט מתאר את ההיסטוריה ואת המצב שהיה קיים לפני 50 שנים – כפי שנאמר בדיון בדצמבר 1970.
התיאור כאן לא מייחס למצב המשפטי הנוכחי או ליישום של חוק עידוד השקעות הון בהווה. החוק תוקן פעמים רבות מאז 1970 ונעשו שינויים רבים בתהליכים.

Photo: "Knesset_1368" by James Emery, (CC BY 2.0: https://creativecommons.org/licenses/by/2.0/)

Adaptation: Grayscale filter on part of the photo