כמה זמן צריך להקדיש לפני החלטה על תקנות חדשות בתחום המזון או הבטיחות? שנה של עבודה? חודש? יום? שעה?
תסכימו איתי שהחלטות משמעותיות מצריכות זמן וככל שהנושא יותר מורכב ומשפיע יותר – כך כנראה צריך להקדיש יותר זמן ויותר משאבים.
בואו נסתכל לרגע על החלטות של שופטים. גם אצל שופטים יש החלטות קטנות והחלטות גדולות. וזה מה שאומרת השופטת Dana Leigh Marks:
“In essence, we’re doing death penalty cases in a traffic court setting”
ואלו הנתונים: בארה"ב יש 540 שופטי הגירה שצריכים לקבל החלטות של חיים ומוות – האם לאפשר לאדם להיכנס לארה"ב או להחזיר אותו למדינה שבה אולי יהרגו אותו. אותם 540 שופטים דנים מידי שנה ביותר מ-1,500,000 תיקים. בחישוב פשוט זה יוצא 2,777 תיקים לשופט בשנה. ואם שופט עובד 220 ימים בשנה (ניכוי סופי שבוע, חופשות וכו') – כל שופט צריך לדון ב-12 תיקים כאלו ביום. אם השופט עובד ממש קשה – יש לו שעה לתיק. בשעה הזו הוא צריך לקרוא את המסמכים, לבצע מחקר עובדתי ומשפטי, לנהל דיונים ולכתוב את ההחלטה.
זה לא מתכנס.
וזו רק דוגמה מסוג מסויים של ערכאה שיפוטית.
ויש את פתרון הקסם – לטפל רק בחלק קטן מהתיקים. ככה יש יותר זמן לכל תיק, אבל הרבה מאוד סוגיות נשארות לא מטופלות. מעבר לבעייתיות, זו לא תמיד אופציה. במציאות גם לשופטים וגם לרגולטורים אין תמיד ברירה ולפעמים הם חייבים לקבל החלטה.
לכן מאמר חדש של ניקולאי בנדאר טוען שצריך להגדיל את מספר העוזרים המשפטיים של שופטים, כדי לעזור לשופטים לעשות עבודה מעמיקה יותר ולקבל החלטות טובות יותר. המאמר דן בהיקף המשאבים שנדרשים לשופט כדי שתהיה לו היכולת לדון ולקבל החלטות מדוייקות.
מה קורה לקבלת החלטות במצב של מחסור במשאבים?
העבודה של שופטים היא לקבל החלטות. ממש כמו רגולטורים.
ומה קורה כשחסרים משאבים, אבל העבודה לא מחכה וצריך לקבל החלטות?
אסטרטגיה אפשרית אחת היא לעשות עבודה מקצועית בכל מחיר, בלי להתחשב בזמן שזה יקח. גם אם יווצר תור. בפועל זה לא ישים כי גם אדם עם תודעת שירות מינימלית יושפע מאלמנט הזמן. בנוסף, הרבה פעמים החוק קובע למקבל ההחלטות מגבלות זמן (באופן ישיר או עקיף).
לכן האסטרטגיה הנפוצה היא לנסות להתמודד עם המשימה באמצעות כל מיני קיצורי דרך. קיצור דרך נפוץ הוא שימוש בכללי אצבע או ביוריסטיקות. הכוונה לכל מיני קפיצות מחשבתיות שאנחנו עושים, כדי לדלג על חשיבה או ניתוח סדור. למשל, אם אין לי נתונים עדכניים (או אם אין לי זמן לחפש או לנתח אותם) – אשתמש בנתונים מלפני עשר שנים. במקרה היותר גרוע, לא אשתמש בנתונים, אלא אקבל החלטה לפי תחושת הבטן או ההערכה שלי. למשל, אני "משוכנע" שרוב תאונות הדרכים קורות בגלל נהיגה במהירות מופרזת, אז אפעל על בסיס ההנחה הזו. הבעיה היא שתחושות הבטן שלנו שגויות לעיתים קרובות.
קיצור דרך אחר הוא להתבסס על החלטה שקיבלתי בעבר. למשל, אם לפני שנה קיבלתי החלטה לגבי בטיחות בנייני בטון ועכשיו אני צריך לקבל החלטה לגבי בנייני פלדה, "אעתיק" את אותה החלטה לנושא החדש. הבעיה היא, כמובן, שאם יש שוני – אני מקבל החלטה לא מדוייקת ואולי שגויה לגמרי.
השפעה ישירה על ההחלטות
במאמר שלו, בנדר מנתח החלטות של שופטים בתיקי הגירה. באמצעות ניתוח של החלטות בכ-1,500,000 תיקים, הוא מצא שיש שוני בפסיקות של שופטים לפי מספר העוזרים המשפטיים שלהם. אם הבקשה שלכם הגיעה לשופט עם צוות משפטי קטן (פחות עוזרים משפטיים) – יש 15% פחות סיכוי שהשופט יקבל את הבקשה שלכם למקלט, ויותר סיכוי שהוא יורה לגרש אתכם.
אפשר לחשוב למה צוות משפטי קטן מוביל להחלטה בכיוון אחד, אבל השורה התחתונה היא שמיעוט משאבים תומכים עבור מקבל ההחלטות משפיע באופן סיסטמטי על ההחלטות שמתקבלות. וזה לא עניין תיאורטי, מדובר בחיים של אנשים אמיתיים.
מקבלי החלטות בממשלה
המאמר של בנדר מתמקד בעוזרים משפטיים, כמנגנון הכרחי לשיפור איכות ההחלטות של שופטים. אבל אני חושב שהטיעון תקף במידה רבה לגבי רגולטורים בממשלה.
אנחנו יכולים לדמיין רגולטור ממשלתי כאדם בכיר ומנוסה, שתפקידו לקבוע את הרגולציה – לקבל החלטות ממש כמו שופט. אבל תפקיד הרגולטור לא מתמצא בהחלטה ובכתיבת רגולציה. קבלת ההחלטה היא השלב הסופי לאחר תהליך מורכב.
אנחנו רוצים שהרגולטור יבצע עבודת מטה מסודרת לפני שהוא מקבל החלטה. למשל, נרצה שהוא יבצע את השלבים הבאים:
- ינתח את הבעיה שניצבת בפניו באמצעות נתונים ויברר מה הם גורמי השורש שלה;
- יבחן מספר חלופות ואיך כל אחת מהן משפיעה על האינטרס המוגן;
- יבדוק את ההשפעות הכלכליות, החברתיות והסביבתיות של כל חלופה, ויבחר בחלופה הכי טובה על בסיס ניהול סיכונים וניתוח עלות-תועלת;
- יאסוף וינתח נתונים, כולל שיתוף בעלי עניין רלוונטיים;
- יתחשב בסטנדרטים ובאמות מידה שנקבעו בעולם;
- ינסה לבנות החלטה דיפרנציאלית שמתחשבת בכך שיש מפוקחים עם מאפיינים שונים (גודל, רמת מורכבות, רמת סיכון);
- יבנה וינסח את הרגולציה בצורה ברורה ופשוטה להבנה וליישום.
לא המצאתי את הרשימה הזו, למרות שהיא תואמת פוסטים קודמים שלי על קביעת מדיניות באופן כללי וגם ספציפית על רגולציה של פרטיות. אלו חלק מהעקרונות לקביעת רגולציה מיטבית שנקבעו בחוק עקרונות האסדרה.
כדי לבצע את הניתוחים והתהליכים האלה הרגולטור צריך להקדיש זמן עבודה וגם מומחיות בהרבה עולמות תוכן (ניהול סיכונים, ניתוח השפעות סביבתיות, איסוף נתונים כמותיים). אם הרגולטור הוא אדם בודד, הוא מאוד יתקשה לבצע תהליכים מורכבים כאלו (שהם גם ממושכים). ואז נראה אותו נאלץ לבצע קיצורי דרך. לא בגלל שהוא אדם רע, אלא בגלל שאין לו ברירה אחרת.
לכן ממש כמו שופטים, גם רגולטורים צריכים סגל תומך. הסגל של הרגולטור צריך להיות מגוון: אנשי שטח עם ניסיון ביישום לצד אנשי מקצוע שיודעים לבצע עבודת מטה, אנליסטים לאיסוף וניתוח נתונים, מומחים לעולמות תוכן שונים, כלכלנים שיודעים לבחון השפעות כלכליות וכו'.
בארה"ב מקובל שלכל רגולטור יש יחידת "כלכלן ראשי", עם כלכלנים שתפקידם לסייע בגיבוש הרגולציה (כתבתי על זה בהקשר של ה-FCC). זה תפקיד חשוב אך לאור מגוון המשימות שכרוכות בעבודת מטה, אני חושש שזה לא מספיק. כדי לבצע עבודת מטה מקיפה, נדרש שהסגל של הרגולטור יהיה מספיק גדול ועם מספיק כישורים מגוונים כדי לבצע תהליך מושכל של גיבוש רגולציה לצורך קבלת ההחלטה.
אז למרות שאין לי מחקר על 1,500,000 החלטות רגולטוריות, אני מאמין שממש כמו שופטים, גם רגולטורים צריכים סגל מקצועי תומך שיידע לבצע את עבודת המטה של גיבוש המדיניות כדי לקבל החלטה איכותית.
הרגולטור - גיא מור 
אין חולק על מה שכתבת, חייבים לקבוע מדיניות על בסיס עובדות ולא תחושות. אחרי מחקר ולא כלאחר יד.
אבל, נראה לי שבישראל הצליחו לפתור לפחות חלק מהבעיה בצורה יצירתית וחסכונית. לדעתי שלב שיתוף הציבור בטיוטת הרגולציה (בדיונים בוועדות הכנסת, בהערות לתקנות וכד'), מהווה בפועל – גיוס של מומחים.
לצערי, העלות של השלב הזה מתבטאת בעיכוב של הרגולציה, שגם ככה איטית. גם היעילות של השלב הזה מוטלת בספק, שכן הרגולטור כבר נתפס לקונספציה מסוימת ויש קושי לשנות את אופן המחשבה שלו.
גם הרעיון של הקמת "מרכז המחקר והמידע של הכנסת" מסייע משמעותית לרגולטור, תוך שמירה על יעילות יחסית.
כנראה שאלה רק 2 דוגמאות לאיך אפשר להעלות את רמת הידע טרום רגולציה. אשמח אם תוכל לציין עוד דוגמאות מהארץ והעולם.
תודה על הכתיבה המעניינת
אהבתיאהבתי
תודה פידג (איני יודע אם לפנות אליך כזכר או כנקבה)
שיתוף ציבור הוא כלי חשוב לאיסוף מידע, אבל קשה לומר שהוא תחליף מלא ומספק.
ראשית חשוב לציין שמה שתיארת אינו שיתוף ציבור אמיתית. כאשר יש טיוטת רגולציה מדובר בתהליך שדומה יותר לשימוע בסוף התהליך, או לכל היותר בשיתוף ציבור ברמה נמוכה – מאחר שהכרעות כבר התקבלו והוא מתבצע בסוף לאחר שלרוב יש הינעלות על קונספציה.
בנוסף, יש סיבות לכך ששיתוף ציבור הוא אינו תחליף לעבודת מטה של הרגולטור.
תחילה, מאחר שאם הציבור לא משתתף – לא יתקבלו מידע או זויות נוספות.
שנית, טענה מעגלית – שיתוף ציבור הוא מקצוע ותחום מומחיות לכשעצמו. אם הרגולטור לא מומחה בו – שיתוף הציבור יהיה דליל.
שלישית, כי עבודת המטה אינה רק קבלת מידע. נדרשת יכולת לנתח אותו, לבחון מקצועית שיקולים מסוגים שונים ולקבל הכרעות לגביהם. למשל, אם הרגולציה מעוררת סוגיות של השפעות סביבתיות – רגולטור בלי כלים בנושא יתקשה לבחון אותה. אותו הדבר עם ניהול סיכונים, ידע בבניית מערכי אכיפה, סקירות בינ"ל, בחינת אפקטיביות של מדיניות, היכרות עם מגוון כלים רגולטוריים ועוד. שיתוף ציבור הוא לא תרופת פלא לכל מיומנות שחסרה אצל הרגולטור.
עוד כמה הערות ודיוקים לגבי מה שכתבת –
– התייחסת לכך שפרסום טיוטת הרגולציה להערות הציבור מעכב את התהליך. זה נכון אבל אני יכול שהרעש שעושים סביב פרסום לשלושה שבועות הוא לעיתים מוגזם, כאשר מביאים בחשבון שלעיתים מדובר בתהליך שגם בלי שיתוף הציבור נמשך חודשים ושנים. או כמו שאמר לי פעם אדם מהציבור – "לקחתם לעצמכם יותר משנה לבחון את הסוגיה, ולנו נתתם בקושי שלושה שבועות?"
– מרכז המחקר והמידע של הכנסת הוא בדיוק מנגנון מהסוג שאני מדבר עליו, רק שהוא עבור חברי הכנסת ולא עבור משרתי ציבור בממשלה. לאחר שהבינו שלחברי הכנסת אין כלים לאסוף מידע – הקימו את היחידה הזו כדי שתספק להם מידע. אותו פער קיים גם אצל חלק מהרגולטורים (ולא רק במישור איסוף נתונים).
יש כמה מנגנונים נפוצים בעולם, שהבסיס להם הוא הבנה (במערכת ואצל הרגולטורים עצמם) שזו אחריות של הרגולטור לדעת יותר מעולם תוכן צר. אפשר לחלק את המנגנונים לשלושה: תנאי סף לרגלטורים (לא מספיק שרגולטור הוא רופא, הוא צריך לדעת גם ניהול סיכונים, שיתוף ציבור ועוד כלים), הכשרות לרגולטורים, והצבת בעלי מקצוע בתוך היחידה הרגולטורית או בסמוך אליה.
כל המנגנונים האלו מבוססים על ההבנה שצריך לחזק את הרגולטורים.
אהבתיאהבתי