החוק לחשיפת הנהלים הסודיים

לפני מספר ימים הוגשה בארה"ב הצעת החוק Guidance Out of Darkness Act, או בראשי תיבות – GOOD. הצעת החוק אומרת משהו מאוד פשוט – הרגולטורים חייבים לפרסם את כל הנהלים שלהם לציבור.
למה צריך בכלל חוק כזה ולמה ההצעה מגיעה מהקונגרס? בשביל לענות על זה אנחנו צריכים טיפה רקע.

הרגולציה נמצאת בנהלים

רובנו חושבים שהכללים שמנהלים את החיים שלנו נקבעים בפרלמנט. בישראל – בכנסת, בארה"ב – בקונגרס.

אבל במציאות התמונה יותר מורכב. ההסדרים הראשיים באמת נקבעים בחוקים של הפרלמנט. אבל צריך לפרוט אותם לתהליכים ולתוכן יותר מקצועי. ולכן קיימות תקנות – נורמה שנקבעת מכוח חוק, והיא נמוכה יותר במדרג. תקנות נקבעות על ידי שרים והן מפורטות יותר. אבל לעיתים קרובות גם התקנות לא מכסות הכל, או שצריך פירוט עוד יותר מקצועי או שצריך לעדכן את ההוראות בקצב מהיר יחסית. ולכן משתמשים גם בנהלים. "נהלים" היא שם למשפחה שלמה של מסמכים כמו נהלים, חוזרים, הוראות, הנחיות, המלצות מחייבות, מכתבים, מפרטים, רישיונות אחידים ועוד.

אז ככה בנויה הרגולציה: מעט חוקים, הרבה תקנות והמון המון נהלים.

וכאן אנחנו מגיעים לאחת הבעיות הגדולות בעולם הנהלים – באופן מסורתי נהלים רבים שקובעים כללים שהציבור חייב לעמוד בהם – לא מפורסמים לציבור. בעולם מתארים את המצב הזה כ"החומר האפל של הרגולציה".

אם לא מספיק שהנהלים לא מפורסמים, אז לעיתים קרובות הם גם לא ממוספרים ומתועדים. אז קשה לדעת מהי רשימת הכללים לתופעה הזו אני קורא – ג׳ונגל הנהלים.

שקיפות והגינות

אם כללי המשחק לא ידועים לציבור – אי אפשר לצפות שאנשים יפעלו לפי הכללים. וכשהכללים לא מפורסמים לציבור, אכיפה של הכללים הופכת בלתי הוגנת. לכן כעניין של מנהל תקין והוגן חובה לפרסם את כל הנהלים לציבור.

זה בגדול מה שאמר אחד מהגורמים המרכזיים בשנים האחרונות בתחום הרגולציה.
מי שאמר את זה לא פרופסור מהאקדמיה, לא מומחית מה-OECD וגם לא שופט. מאחורי האמירה הרגישה וההגיונית הזו עומד נשיא ארה"ב לשעבר – דונלד טראמפ.

ולכן באוקטובר 2019 הוא חתם על שני צווים נשיאותיים: 13891 ו-13892, שמטרתם לעשות סדר בג׳ונגל הנהלים: להבטיח שהנהלים מפורסמים לציבור באופן שקוף וגלוי.

שנה לאחר מכן בחנתי את התוצאות של שני הצווים. ראינו שטראמפ הביא לפרסום של כ-73,000 נהלים. זה לא הכל, אבל זה מראה כמה מימדי התופעה רחבים. בנוסף, נעשו צעדים תשתיתיים – משרדי הממשלה והסוכנויות בארה"ב קבעו הוראות פנימיות לעניין פרסום ושקיפות של נהלים והם גם הקימו אתרי אינטרנט לפרסום מרוכז של כל הנהלים שלהם.

אבל השמחה הייתה קצרה. אחרי שהנשיא ביידן הושבע הוא פצח בסדרת פעולות שמטרתן לבטל ואף למחוק כל זכר למורשת של טראמפ. בין היתר, הנשיא ביידן ביטל את כל הצווים הנשיאותיים של טראמפ, כולל הצווים שחייבו פרסום של נהלים.

אחרי שביידן ביטל את הצווים של טראמפ בנושא הנהלים כתבתי שהוא אולי מתכנן להוציא צווים דומים, רק שיהיו תחת השם שלו. אבל לא. עברו שנתיים וביידן לא דאג לקדם את השקיפות של נהלים רגולטוריים.

טראמפ אכן עשה הרבה דברים מטרידים, פרובוקטיביים ומעוררי התנגדות. אך דווקא בתחום ג׳ונגל הנהלים הייתה לו תרומה חיובית. לכן חבל שביידן ביטל את אותם צווים ולא דאג להחליף אותם.

בתגובה לביטול הצווים – משרדי הממשלה הפסיקו לפרסם את הנהלים שלהם והם גם ביטלו את ההנחיות הפנימיות שנקבעו לגבי פרסום נהלים לציבור (הנה למשל לינק לביטול שבוצע על ידי משרד העבודה, והנה ביטול 'נוהל הנהלים' של משרד התחבורה).

וכך הגענו למצב הנוכחי – הציבור האמריקאי והרגולטורים מודעים לבעיה. הם כבר יודעים מה הפתרון וזכו לטעום אותו למשך קצת יותר משנה.

אבל אז נזרקנו אחורה, חזרה למצב האבסורדי שחלקים גדולים מהכללים שמחייבים את הציבור לא מפורסמים, וגם מה שמפורסם – מפוזר בהמון מקומות כך שלא מעשי למצוא את אותם נהלים. והרשויות ממשיכות לאכוף ולהעניש בגין הפרות של הנהלים הנסתרים האלו.

בחזרה להצעת החוק

הצעת החוק קובעת שכל הרגולטורים בארה"ב צריכים להקים אתר או פורטל מרכזי שבו יפורסמו כל הנהלים של אותו גוף. המטרה היא שביחס לכל רגולטור יהיה מקום אחד שבו האזרח יצטרך לחפש את ההוראות שחלות עליו.
הצעת החוק דומה באופן מדהים להוראה שטראמפ נתן לגורם לרגולטורים שלו כאשר כיהן כנשיא. ביננו – מדובר בפתרון די הגיוני ומתבקש כך שזה לא מאוד מפתיע.

ההצעה הוגשה על-ידי קבוצה של חברי קונגרס רפובליקניים, בהובלת ג'יימס קומר (יו"ר הוועדה לפיקוח פרלמנטרי על הממשלה. קומר הסביר מדוע הצעת החוק שלו נדרשת:

"Laws shouldn’t be implemented based on guidance that’s kept in the dark. This simple solution would greatly increase transparency and give Americans clarity they deserve."

יש לנו ודאות גבוהה לגבי התוצאות הצפויות של הצעת החוק, מאחר שכבר ראינו מה קרה בעקבות הצווים הנשיאותיים של טראמפ. הצעת החוק משחזרת את אותו מהלך, שהביא לפרסום נהלים והתחיל לשנות את התרבות הפנימית בתוך הממשל הפדרלי, מבלי שראינו השפעות בלתי רצויות.

ואיפה הנשיא ביידן בסיפור הזה? קשה לומר, כי הוא לא פעל כדי להבטיח שקיפות או סדר בג׳ונגל הנהלים.
אם אני צריך לנחש, ביידן לכוד בגלל הפוזיציה. הוא צריך להראות שהוא האנטי-טראמפ. ביידן עוסק הרבה בביטול שינויים שהתקבלו בכהונת טראמפ, נראה שבאופן די שיטתי המשימה של ביידן היא להחזיר את המערכת הרגולטורית למצב שהיה קיים לפני שטראמפ נכנס לבית הלבן.
לכן הוא היה חייב (מבחינה פוליטית) לבטל את הצווים של טראמפ ולא לקדם משהו דומה.

מאחר שביידן והמפלגה הדמוקרטית כל כך מחוייבים להתנגדות לטראמפ, הם לא יכולים לקדם משהו שטראפ תמך בו – אפילו אם זה הדבר הנכון.
לכן, הרגולטורים והשרים (secretaries) שביידן מינה לא עושים סדר ולא מפרסמים את הנהלים שלהם. וגם ביידן עצמו לא דואג לזה. וגם חברי הקונגרס הדמוקרטיים לא מקדמים את זה.
וכך יצא שקבוצה של חברי קונגרס רפובליקניים מגישה הצעת חוק לעשות משהו בנאלי וחסר מעוף, אך מתבקש. משהו שהרגולטורים כבר עשו, ואז הפסיקו לעשות.

הצעת החוק הזו היא הצעה חשובה וטובה. שקיפות והגינות כלפי הציבור והמפוקחים הם לא עניין של ימין ושמאל פוליטי. זה עניין מקצועי ומתבקש.
אני מקווה שהפוליטיקה המפלגתית בארה"ב והתיעוב כלפי טראמפ לא יכשילו את הצעד החשוב הזה, ושהצעת החוק תעבור. נהלים שמחייבים את הציבור לא צריכים להיות סוד. הגיע הזמן להוציא אותם לאור (שוב).

ומה קורה בישראל?

בעוד שבארה"ב (ובעוד הרבה מדינות בעולם) הנהלים הרגולטוריים נמצאים באפלה, ישראל היא אור לגויים.
חוק עקרונות האסדרה שעבר בכנסת לפני שנה קבע בסעיף 37 שכל משרד ממשלתי ותאגיד ציבורי שקובע רגולציה יפרסם את כלל הרגולציה שלו, כולל נהלים, במאגר רגולציה ממשלתי אחיד. המאגר כרגע בתהליך הקמה. אך אצלנו אין מלחמות סביב פרסום הנהלים. אפשר לקוות שהאמריקאים ילמדו מאיתנו.