מכולת קטנה בעיר יולין שבמחוז שאנשי (Shaanxi) בסין מכרה תוצרת חקלאית – פירות, ירקות, וקצת מוצרי חלב ובשר. הבעלים של המכולת נקנסו על-ידי הרשויות בסכום של כ-9,600 דולר על כך שמכרו גבעולי סלרי בשווי שלושה דולר (20 יואן סיני), בגלל שהסלרי לא עמד בתקני האיכות המחייבים.
המכולת גם נדרשה להציג מסמכים שיראו מאיזה מגדל הם קנו את הסלרי (כדי שהרשויות יוכלו לקנוס גם אותו), אבל בגלל שמדובר בעסקה קטנה ובגלל שחלף זמן – הם לא הצליחו לספק מסמכים. לכן נגד החנות גם נפתחה חקירה מיוחדת על-ידי הממשלה המרכזית של סין.
לפי חוק בטיחות המזון הסיני, מגדל, יצרן או משווק מזון שלא עומד בסטנדרטים – חשוף לקנס שנע בין 50,000 ל-100,000 יואן (שווה ערך לטווח של $7,000 – 14,000$). וזה רק בתנאי שמחיר המזון נמוך מ-10,000 יואן ($1,400).
למה מטילים קנס כל כך כבד על עבירה מינורית?
אגב, שימו לב שלא מדובר ברגולציה של בטיחות או בריאות. מדובר ברגולציה על איכות.
עונשי מינימום
המקרה הסיני הוא דוגמה ליישום של מדיניות עונשי מינימום. עונשי מינימום נועדו להבטיח אכיפה עקבית והרתעה, מתוך מחשבה שסנקציה נמוכה מדי עלולה להיחשב כ"נסבלת" עבור העבריין; ושיישום לא עקבי גם פוגע בהרתעה וגם אינו שוויוני.
בהקשר האכיפתי, עונש מינימלי נועד לשדר מסר ברור של אפס סובלנות לעבירות. כשקובעים עונשי מינימום גם ביחס לעבירות קלות – המסר של אפס סובלנות הוא אפילו חד יותר.
אבל במקרים רבים סנקציות, כמו קנסות גבוהים, מתגלות דווקא כגורם שמחליש אכיפה הוגנת ועקבית.
אחד היתרונות המרכזיים של עונשי מינימום הוא יצירת אחידות באכיפה. במקום לאפשר שיקול דעת רחב שעלול להוביל לחוסר עקביות – כמו קנס מזערי באיזור אחד ועונש כבד באזור אחר על אותה עבירה – עונשי מינימום מבטיחים עונשים אחידים יחסית. הם גם מונעים מצב שבו בגלל שיקולים לא ענייניים המפקחים בשטח מחלישים את ההרתעה (זה יכול לנוע החל משחיתות של ממש ועד חוסר רצון להתעמת עם המפוקחים). עונשי מינימום גם מאפשרים לרגולטורים שמכתיבים את המדיניות ליישם אותה באופן ברור וחד-משמעי, בלי להיתקל בדיונים ארוכים על גובה הקנס.
אבל לעונשי מינימום יש גם חסרונות.
ראשית, הם עלולים להוביל לתוצאות לא פרופורציונליות כשמדובר בעבירות קלות או בנסיבות מקלות. הסיפור על המכולת הקטנה בסין הוא דוגמה לכך – עבירה קטנה, אם נגרם נזק הוא מזערי, ועל-פי שיקול דעת גמיש המקרה הזה היה יכול להסתכם באזהרה בלבד או בקנס נמוך. אבל הפרשה הסתיימה בקנס כבד שפוגע באופן משמעותי בעסק קטן ובחקירה של הממשלה המרכזית.
שנית, עונשי מינימום גבוהים עלולים לגרום למפקחים להימנע מנקיטה בצעדי אכיפה בכלל, מתוך חשש שהקנס יהיה מוגזם ויביא לתוצאות לא רצויות. זו כבר דינמיקה בין הרגולטור במטה לבין המפקחים שלו בשטח. אם המפקחים חושבים שהעונש מוגזם, ואין להם שיקול לדעת להפחית אותו – הם עשויים להפעיל שיקול דעת בשאלה האם בכלל לאכוף או להעלים עין כליל מההפרה. זו כמובן תוצאה עוד יותר לא רצויה – הן מבחינת שיקולי ההרתעה והן מבחינת שיקולי האחידות והשוויון (עדיף חוסר שוויון בגובה הקנס מאשר חוסר אכיפה מוחלט בחלק מהמקרים).
דוגמאות נוספות לעונשי מינימום
סין אינה המדינה היחידה שבה עונשי מינימום מעוררים בעיות. בארצות הברית, למשל, ישנם עונשי מינימום מחייבים בעבירות סמים, שזכו לביקורת רבה בשל הפגיעה המידתית בעבירות קלות ובשל העובדה שאין לרשויות שיקול דעת להפחית עונשים במקרים חריגים. במקרים אלו, שופטים נדרשים להטיל עונשי מאסר ממושכים, גם כשמדובר בעבריינים קטנים או בנסיבות מקלות. הדבר יצר עומס על בתי הכלא והוביל לקריאות לשינוי המדיניות. מצד שני, אין ספק שיש מידה מסוימת של הרתעה כשהעבריין יודע מראש מה עונש המינימום שצפוי לו אם יתפס.
גם הכלל המפורסם של "שלוש פסילות" – הוא כלל של עונש מינימום. לפי הכלל הזה, כאשר מרשיעים נאשם שכבר יש לו שתי הרשעות קודמות, יגזר עליו עונש של לפחות 25 שנות מאסר (בלי קשר לחומרת העבירה השלישית). במקרה הזה, הכלל של עונש המינימום לא מגביל את שיקול הדעת של המפקחים בשטח, אלא את שיקול הדעת של בית המשפט.
בישראל לא אימצנו מודל של עונשי מינימום. המודל הישראל נקרא "הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה". בתיאור מאוד כללי, המודל הישראל קובע שבשלב גזר הדין (קביעת העונש), בית המשפט צריך לקבוע מהו "מתחם העונש ההולם" בהתחשב בעבירה, בפגיעה שנגרמה וכו'. ולאחר מכן, בשלב השני בית המשפט מיישם שיקולים פרטניים (כמו נסיבות אישיות של הנאשם, שיקול הרתעה) וקובע את העונש הספציפי.
המסגרת הרחבה יותר בסין
נחזור למקרה הסיני. הסיפור של המכולת ביולין אולי קיצוני בנסיבות אבל הוא לא יוצא דופן. הוא חלק מתופעה רחבה יותר שבה אזרחים ועסקים קטנים נאלצים לשלם קנסות כבדים על עבירות קלות. אחד הגורמים המרכזיים לכך הוא חוקי העונשין המנהליים בסין, שבהם נקבעו עונשי מינימום על מגוון עבירות והוראות רגולטוריות.
החוק כולל סעיפים שמאפשרים גמישות מסוימת – כמו סעיף שמאפשר לא להטיל קנס על עבירה ראשונה. אך בפועל, המפקחים מטילים את הקנסות והחריגים שבחוק לא ממש מיושמים.
עונשי המינימום הם אלמנט שמשפיע על כל מערכת האכיפה. זה קורה בסין אבל גם בעוד מדינות. כשהממשלה המרכזית קובעת קנסות גבוהים, גורמי הפיקוח בשטח נוטים ליישם את העונשים המינימליים. במקרים מסוימים (למשל, בסין), המפקחים מטילים את העונש המקסימלי, ולא מסתפקים ברף המינימום – מתוך חשש לעמוד לביקורת. התוצאה היא שעבירות קלות מביאות לקנס כבד כמו עבירות חמורות הרבה יותר, מה שמוביל לתוצאות לא מידתיות.
בסין, ניתן לראות זאת במגוון בתחומים כמו תקנות שחיטת בשר, שבהן נקבעו קנסות גבוהים במיוחד על עבירות קטנות, שהיו אמורות להיות כפופות לפטורים או בהקלות בגובה הקנס.
למרות שלאורך השנים נחקקו בסין חוקים ותיקונים שמאפשרים למפקחים להפעיל שיקול דעת ולהקל בגובה הקנסות, בפועל המפקחים נמנעים מלעשות זאת. כנראה מתוך רצון לשמור על קו אחיד בין כל סוגי העבירות – קלות כחמורות. השוויון המלאכותי הזה יוצר עיוותים וחוסר איזון משמעותי באכיפה. הנפגעים המרכזיים הם כמו תמיד – אזרחים ועסקים קטנים, ששמים דגש על ההוראות המהותיות ונמנעים מהפרות חמורות, אבל נענשים בחומרה על סעיפי שוליים בגלל עונשי המינימום.
החשש הוא מיצירת רושם שמערך הפיקוח והאכיפה מתנהל באופן שרירותי ובלתי צפוי. מעבר לתחושת התסכול של האזרח והעסק בקצה, זה מחליש את המוטיבציה לציית ואת ההזדהות עם מטרת הרגולציה. וזה פוגע כמובן בתכלית שבגללה הרגולציה נקבעה מלכתחילה.
האם זה אומר שעונשי מינימום הם מנגנון שגוי? לא. המקרה הסיני בעיקר מדגים יישום לקוי של המנגנון הזה.
מדובר במשחק כפול של שיווי משקל: בין הקלה להחמרה, ובאיזון בין שיקול הדעת הכללי של המטה לבין שיקול הדעת הפרטני של המפקח בשטח. הסינים נכשלו בשני ההיבטים.
סיפור המכולת הקטנה ביולין הוא דוגמה אחת שמייצגת את המורכבות של עונשי מינימום, וממחישה כיצד חקיקה שמטרתה להרתיע עלולה ליצור השפעה הפוכה: שבה העבירה הקטנה נתפסת כחמורה, והעונש חורג משמעותית מהפרופורציה הראויה.
הרגולטור - גיא מור 