לפני חודש מישהו שאני עובד איתו בממשלה הכריז בחגיגיות שהצליח להעביר תקנה חדשה שתשפר את הבטיחות בתחום מסויים באופן דרמטי. הוא הבטיח שבקרוב הציבור כולו ירגיש את השינוי.
לא היה לי נעים לומר לו שאני סקפטי. לא בגללו, ולא בגלל נוסח התקנה.
בגלל שרגולציה (ומדיניות באופן כללי יותר), נכשלת מסיבה אחרת לגמרי.

אנחנו רגילים לחשוב על מדיניות ציבורית דרך השאלה: מה הממשלה החליטה?
למשל: האם חוקקו חוק חדש? יצרו תוכנית מענקים? הוסיפו יעד חדש? הקימו מנגנון חדש?

אבל מי בדיוק אמור לבצע את כל זה?

ממשלות מוסיפות עוד ועוד חוקים, תוכניות ורגולציות, אבל יכולת היישום של המערכת הציבורית לא גדלה באותו קצב. כך נוצר פער בין מה שהמדינה מחליטה לעשות לבין מה שהיא מסוגלת לבצע בפועל.

זאת נקודת המוצא של ספר חדש – Triage Bureaucracy: The Organizational Challenge of Implementing Growing Policy Stocks.
המחברים קוראים לתופעה הזאת policy triage. כמו במיון רפואי – המיון המהיר מחליט מי יקבל טיפול ומי לא. גם הארגון הציבורי נאלץ לבחור: במה מטפלים עכשיו, במה מטפלים חלקית, מה דוחים, ומה פשוט לא עושים.

זו לא בהכרח החלטה רשמית. לא תמצאו מסמך שאומר "מעתה לא נאכוף את הדרישה הזאת". אבל זה מה שקורה בפועל. מבצעים פחות ביקורות, פחות טיפול בפניות, לא מעדכנים נוהל, דוחים טיפול בסוגיה מסוימת. ויורדת היכולת להתמודד עם משימות חדשות.
יש כרסום מתמיד בביצוע.

מי שעבד בתוך הממשלה מכיר את זה היטב: לא מפסיקים לאכוף בהחלטה רשמית. אבל יש הסכמה שקטה שמפסיקים להגיע לזה.

מוסיפים עוד: המדיניות גדלה, היכולת לא

הספר מתחיל מהתופעה הרחבה של policy accumulation: מדינות דמוקרטיות מוסיפות כמעט כל הזמן עוד ועוד מדיניות חדשה, אבל כמעט אף פעם לא מבטלות מדיניות קיימת.

יש לכך סיבות פוליטיות ברורות. קל יותר לצאת בהכרזה על חוק חדש מאשר לבטל חוק ישן. קל יותר להבטיח תוכנית תקציבית חדשה מאשר לומר לציבור שמפסיקים לתקצב משהו.
משברים מחזקים את הדפוס הזה: אחרי כל משבר נולדות עוד הוראות, עוד מנגנונים ועוד חובות, אבל כאשר המשבר נגמר, רובם נשארים בתוקף גם לעת השגרה.

הבעיה היא שכל החלטה כזאת יוצרת המון עבודה ומשימות. מישהו צריך לבדוק, לאשר, לפקח, לאכוף, לשלם, למדוד, לדווח, לעדכן, לענות לציבור ולתקן בעיות. אם המשימות גדלות אבל כוח האדם, התקציב והיכולת הארגונית לא גדלים בהתאם, המערכת מתחילה לבצע תיעדוף כפוי.

שחיקה שיטתית של המדיניות

הספר לא מסתפק במבט על "עובדי קצה" שמאלתרים בשטח, הוא מציע להסתכל על הארגון כולו.
כי ארגון ציבורי לא מיישם מדיניות אחת. הוא מיישם תיק שלם של מדיניות. כשהוא מקבל משימה נוספת בלי משאבים חדשים, הוא לא בהכרח נכשל רק במשימה החדשה. לפעמים הוא מצליח לבצע אותה, אבל על חשבון משימות אחרות שכבר היו קיימות.

כלומר, מדיניות א' יכולה להיראות מוצלחת על הנייר, בזמן שהיא פוגעת ביישום של מדיניות ב' ומדיניות ג'. לכן אי אפשר להבין יישום רק לפי חוק אחד או תוכנית אחת. צריך לראות את כל סל המשימות של הגוף המיישם.

ולגבי רגולציה: כשמוסיפים חובה חדשה, צריך לשאול לא רק אם היא מוצדקת, אלא גם מה היא תדחק החוצה – למשל אילו הוראות המשרד הממשלתי יפסיק לאכוף.

מתי ארגונים מחזיקים מעמד למרות העומס?

המחברים מציעים שלושה גורמים שבפועל קובעים איך ארגונים מגיבים לעומס הזה:

1. היכולת של הדרג הפוליטי להסיט אשמה: כאשר קל לפוליטיקאים לומר שהכישלון הוא של הגוף המיישם, ולא של מי שהעמיס עליו משימות בלי משאבים, הגוף המיישם פגיע יותר והוא ייאלץ לבצע את המשימה במלואה.
2. היכולת של הגוף המיישם לגייס משאבים: ארגון שיש לו מעמד מקצועי חזק, קשר טוב עם מקבלי החלטות ויכולת להסביר את צרכיו, יצליח לפעמים לקבל כוח אדם, תקציב או התאמות במדיניות.
3. יכולת פיצוי פנימית: יש ארגונים שמצליחים להתמודד עם עומס באמצעות שיפור תהליכים, סדרי עדיפויות, מחויבות מקצועית, גמישות ניהולית או תיקון פנימי של מדיניות בעייתית.

אבל גם לזה יש גבול.
אי אפשר לבנות מדינה על שעות נוספות, אלתורים ומסירות אישית.

למה רגולציה נשחקת יותר ממדיניות אחרת?

הספר בוחן מחקרים אמפיריים בתחומי הסביבה והרווחה בשש מדינות: דנמרק, גרמניה, בריטניה, אירלנד, איטליה ופורטוגל. המחברים מצאו שברגולציה סביבתית יש יותר triage מאשר במדיניות חברתית.

ההסבר שלהם הוא שהרגולציה הסביבתית גדלה מהר מאוד בעשורים האחרונים, להרבה מאוד תחומים: זיהום, בעלי חיים, מים, פסולת, תעשייה ואקלים. במקביל, נזקים סביבתיים לעיתים לא גלויים לציבור בטווח הקצר. אם לא בוצעה ביקורת, אם לא נאכפה הפרה, אם מפעל לא נבדק, הציבור לא תמיד רואה את זה מיד.

בתחום החברתי, לעומת זאת, כישלון יישום מורגש מהר יותר. אם קצבה לא שולמה, אם שירות לא ניתן, אם אזרח לא קיבל מענה – מרגישים את זה מיד. זה יוצר "רעש" ציבורי. וזה יכול ליצור בעיה פוליטית מיידית יותר.

אבל זה משותף לכל הרגולציה. תחום הרגולציה פגיע כי הוא מורכב מקצועית, הנזק לא מורגש מיד ולעיתים קל יותר לדחות את הטיפול בו בלי שמישהו מבחוץ יזהה מיד את הנזק. ולכן הוא נשחק יותר.

מה הספר אומר לנו על רפורמות ברגולציה?

הספר לא עוסק ישירות רפורמות ברגולציה, אבל הוא רלוונטי מאוד לנושא.
הוא מזהיר מפני פתרונות שטחיים. לא מספיק לומר שצריך "להפחית בירוקרטיה". ולא מספיק לדרוש מהגופים הציבוריים "להתייעל".
אם הבעיה היא הצטברות מתמשכת של משימות, צריך לטפל במקור: באופן שבו ממשלות מוסיפות מדיניות בלי לבחון ברצינות את יכולת היישום שלה.

ראשית, צריך לבדוק רגולציה קיימת
האם כל הסעיף הכרחי? לא אם הוא רצוי, אלא האם הוא הכרחי, כי הצטברות הסעיפים וההוראות פוגעת ביכולת לבצע אותם.

שנית, כאשר מציעים מדיניות חדשה, צריך להעביר אותה סדרה של שאלות:

• מי יבצע אותה? כמה משימות חדשות היא יוצרת?
• האם לגוף המיישם יש כוח אדם, תקציב, מערכות מידע ויכולת מקצועית? מה יידחה או לא יבוצע אם המשימה הזאת תיכנס?
• האם יש מנגנון שמאפשר לגוף המיישם לומר בזמן אמת: זה לא ניתן לביצוע?

בלי השאלות האלה, אנחנו ממשיכים להעמיס על מערכת שכבר עכשיו עושה triage – והמצב רק יחמיר.

השורה התחתונה

הספר מבהיר שיכולת יישום (state capacity) היא חלק מהותי מהמדיניות עצמה.

כאשר ממשלה מאשרת רגולציה חדשה בלי לוודא שיש יכולת לבצע אותה, היא לא באמת פתרה בעיה. היא רק מותחת את המשאבים הקיימים עוד יותר, ומכרסמת במדיניות אחרת.

בטווח הארוך האשליה הזאת מסוכנת. הציבור רואה שהחוקים קיימים אבל לא נאכפים. שהשירותים הובטחו אבל לא ניתנים. שהמדיניות לא מיושמת. ואז גם האמון במדינה נפגע.

זו אחת הסיבות שאני נזהר מהבטחות על "תקנה חדשה" או "חיזוק האכיפה". צריך קודם כל לשאול: מי יעשה את זה מחר בבוקר?